退出，呼吁与国际法的演化和发展——基于阿尔伯特#183;赫希曼的理论视角，本文主要内容关键词为：阿尔伯特论文,国际法论文,视角论文,理论论文,希曼论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：DF90 文献标识码：A 文章编号：1674-5205(2015)02-0187-(008) 一、引言 由于不可能因为1996年才批准的《联合国海洋法公约》(以下简称《公约》)而放弃数千年的历史基业，中国因南海纠纷的不断升级而退出该公约的可行性和可能后果已引起人们的广泛关注。2013年8月15日。美国海洋政策分析人士马克·瓦伦尼克(Mark J.Valencia)在《日本时报》发表评论文章指出，如果仲裁庭决定其对菲律宾提交的与中国的南海争端具有管辖权，并作出不利于中国的裁决，其可能是进行制度上的自杀。因为中国将不会遵守该裁决，法律和政治的不确定性仍在支配南海地区，暴力事件很可能激增。争端解决机制甚至《公约》自身的权威性也会受到损害。[1] 威胁退出或实际退出都能起到一定的震慑作用，因而成为国家用来表达对条约体制或国际组织不满或抗议的重要方式。2013年1月，英国首相卡梅伦对英国与欧盟关系发表讲话，声称如果欧盟不采取措施解决核心问题，英国就可能退出该组织。[2]2013年11月8日，由于错过向联合国教科文组织(UNESCO)缴费的最后期限，美国和以色列自动失去投票权。这两个国家拒绝缴费，以抗议教科文组织2011年同意给予巴勒斯坦成员国待遇。[3]2011年6月27日，泰国以世界遗产委员会打算将柬埔寨一份涉及柏威夏寺的管理提案纳入会议议程为由，提出要退出《世界遗产公约》。再如，国家可能对一项国际法庭的裁决完全置之不理。2002年，国际法院就尼日利亚与喀麦隆之间的边界争端作出裁决，尼日利亚采取既不接受也不排斥法院裁决的立场。1980年，伊朗不理会国际法院要求其释放人质的裁决。国际组织的例会也允许国家以正式的方式表达不满。国家经常在联合国大会上批评国际法院，这种讯号对于阻止法院的失控具有重要的作用。[4] 在其他一些情形下，国家只是要求退出或威胁退出，以表明其并非拒绝与其他国家进行合作，而是在政府间组织或以条约为基础的场合增加其话语权。原因在于，国际法律秩序与市场有很大的不同，即使特定国际法律秩序规定国家可行使法律上的退出权，真正行使退出权对几乎所有的国家也会造成巨大的损失。比起威胁退出，实际退出要付出更大的代价，但这也是让呼吁发挥最大效力的方式。国家通常需要根据具体情形判断应运用何种策略。在20世纪七八十年代，美国退出国际劳工组织和联合国教科文组织。美国使用退出或退出威胁——导致组织支持的丧失和基金赞助的迟滞，迫使组织改变它们的行为，随后更新其成员资格。在20世纪90年代中期，美国和欧共体凭借其强大的经济实力，采用退出战略结束产生WTO的乌拉圭回合贸易谈判。它们退出包含对发展中国家特殊条款的GATT，并以“一揽子”的方式批准WTO协定，迫使发展中国家接受大量符合美国和欧洲利益的义务。这些事例表明国家如何使用退出和威胁退出，以便在以条约为基础的谈判场合增加它们的发言权和重塑更能准确反映它们利益的条约承诺。[5]185 最近些年，玻利维亚、厄瓜多尔、委内瑞拉和阿根廷等拉丁美洲国家纷纷退出《解决国家与他国国民间投资争端公约》及取消双边投资条约，这将导致在这些国家投资的外国投资者在遭受东道国的环境规制措施时无法诉诸投资者—国家投资仲裁救济手段。形成鲜明对比的是，国际法和国际关系领域的学者往往回避和忽略对国家退出实践及其影响的研究，对国家何时和为何要退出也缺乏系统性研究。更确切地说，大多数学者认为，缔约方只有或合作或背叛这两种选择模式。大多数国际法文献对国家的退出行为表示遗憾，因为这相当于揭开国际社会无政府状态的面具，削弱以条约为基础创造国际义务的整个框架。这种消极观点，反映在人们对条约退出的历史——特别国际联盟失败的态度上。当时，德国、意大利、日本和其他联盟成员行使它们退出该组织的权利，以避免这个全球机构试图对它们施加的实际上很温和的制裁。这也部分解释了《联合国宪章》并不包含一项明示退出条款的原因①。本文拟论述阿尔伯特·O·赫希曼(Albert O.Hirschman，下文简称“赫希曼”)关于“呼吁—退出”的理论框架及其在国际法领域的适用。 二、“退出—呼吁”理论在国际法领域的适用性 赫希曼在其名著《退出、呼吁与忠诚——对企业、组织和国家衰退的回应》中提出“呼吁—退出”理论：当组织绩效衰减的时候，其成员一般会自发产生退出或呼吁两种应对策略，而这两种策略对组织的命运会产生不同的影响。相对来说，呼吁是一种能够促使组织改善并维持组织发展的有效途径，不过其作用需要以成员对组织的忠诚为前提。为退出制造某种特殊性的制度障碍本身无可厚非，这能使得衰落而有望恢复的组织不至于因无障碍的退出而过早夭折。当面临每况愈下而令人痛心的局面时，某成员也可以超然物外并一如既往地对组织保持忠诚，但如果前景黯淡、没有人挺身而出或借助于某事件扭转局面的话，“愚忠”行为是不大可能发生的。[6]178 “退出是面对令人不满的表现时组织上的放弃机制，呼吁则是组织内的校正和再生机制。除了确认这两种针对不良表现的基本反应类型之外，赫希曼的基本观点是确定两者之间存在一种零和博弈(zero-sum)关系。笼统地讲，对呼吁更强烈的‘发泄’，可减少在退出机制方面的压力，并能引起更加复杂的自我校正过程。相比之下，退出的终止会导致增强呼吁的要求。”[7]赫希曼认为，如果复杂的社会制度允许人们离开(退出)，则其效率将会降低；更好的方案是把人留住(忠诚)，使他们得到表达需求的激励(呼吁)，而呼吁会改善制度的表现。“赫希曼是发展他的概念来解决市场行为，但他明确提出退出—呼吁的概念可能也适用于在任何组织环境里的成员行为。”[7]特别是，该理论同样也适用于国际法领域。原因主要在于，企业是以契约的方式将各方捆绑在一起的组织形式，是不同资本所有者及它们与客户之间一系列契约关系的集合。相似地，所有条约是国际层面的契约。国际法是国家之间的契约，有时是一个明确的契约(条约)，有时是一个默示的契约(国际习惯法)。正如私人缔约方通常从相互履行他们的义务中获益，国家通常从履行国际法下的义务中获益。[8]9因此，国际组织也可被粗略类比为国家为实现其政治或经济等目的而以契约方式产生的组织形态。 所谓“呼吁”，可体现出国家在影响国际规则制定及国际组织运行过程等方面的政治参与能力。该概念可界定国家参与国际制度的水平与深度。由于国际制度限制国家主权的行使，国家通常力图通过提高政治参与的程度，以塑造符合自身利益的规则。但是，由于国际组织的治理活动对于国内问题可能会产生法律上或事实上的强烈影响，过多参与也带来相应的风险和负担。例如，德累斯顿(Dresden)修建的一座桥梁在法律上受到质疑，因为易北河谷(elbe river valley)受此影响的部分已被列入联合国教科文组织世界遗产名录。当国家建立一个国际组织，就创造出一个有自己生命的机构。这样，国家就冒着该机构成为一个怪物并作出有悖他们利益行为的危险。但是，与弗兰肯斯坦(Frankenstein)相反，国家知道这种危险并能够对此进行防备，而不情愿给予国际组织在全球问题上取得进步的必要权威。例如，美国克林顿政府曾积极参与建立常设国际刑事法院的谈判，并于2000年12月31日有保留地签署《国际刑事法院规约》，以此增强美国对其他缔约方的影响和塑造国际刑事法院的未来。但是2002年5月6日，布什致函联合国秘书长，提出撤回其对规约的签署。美国就能在该条约体制之外发挥影响(如通过联合国安理会对国际刑事法院进行控制和干预)，同时又不必受《罗马规约》的约束(如国际刑事法院可能会起诉美国的军政阁僚)。 所谓“退出”，可体现出国家从国际制度框架中退出的能力。如果国家不能完全参与某项制度安排，就意味着其“呼吁”的效果不尽如人意，“退出”可成为保护它们利益的最后手段。为协调条约刚性的承诺与国家对灵活性需求之间的紧张关系，条约通常规定允许国家在某种情形下退出先前已经批准的生效条约，或在国际组织章程中规定国家退出的条件。通常认为，条约必须信守原则是国际法律体系的基础。一旦国家通过国内立法程序加入条约，就必须善意遵守其对条约的承诺。不惟主权国家，国际组织的活动也受到公认的国际法和国际条约的约束和限制。但是，如果政治形势或国内偏好发生变化，破坏条约的目的或使得其措辞表达的义务过于沉重或不合时宜，就确有必要允许国家暂时中止条约，或修改其措辞，或全部废止该条约。在1969年《条约法公约》中，不少于13个条款包含终止、废止或退出的规则。这些条款的共同特征是授予某条约成员以单方面行动或所有条约成员集体行动的方式终止它们在条约下的义务。根据这些条款，这种退出行为不同于对另一条约成员违约予以响应的终止或退出。[9]634相比于免责条款暂时免除条约对国家的要求或改变其义务，或避免其在某种情形下不履行的责任，退出条款为国家终止其条约义务或从政府间组织成员资格中的退出创造合法的公共机制，使其在不违反条约制度框架的情况下不再受其拘束。因此，当国家希望单边退出先前批准的国际条约，终止条约下的法律义务及其作为缔约方的身份时，其通常会援引条约中的退出或废止条款②。 从表面上看，赫希曼将组织与成员视为一种零和博弈关系似乎有些道理，即组织的增强必须是以成员的削弱为代价，反之亦然。在国际层面，这也可理解为一旦国家对条约体制承担更多的承诺，或授予国际组织更大的权力，其主权的行使将受到更多的约束。但是，该理论存在可改进之处。首先，退出和呼吁并不只存在赫希曼所宣称的补充或替代这两种关系。例如，国家可以同时采取退出和呼吁的策略，即在退出后仍然进行呼吁，或先呼吁后退出，甚至为搭便车而不作任何反应。相似地，条约体制或国际组织的有效性与国家主权行使的范围大小之间，并不必然存在此消彼长的关系，两者通常相互依存，共同促进和发展。其次，国际社会不同于市场和企业的制度环境，国家虽然可利用退出机制增强其在世界舞台上的发言权，但其不可能完全退出国际法和国际组织而单独存在。第三，即便具备足够的意愿，受国家对组织实施影响力的大小和集体行动困境等因素的限制，呼吁机制的实际效果也会打折扣。因此，在运用赫希曼“退出—呼吁”理论解释国际法在演化和发展过程时，应考虑上述问题对结论所可能导致的科学性偏差。 三、“退出—呼吁”与国际法的演化和发展 (一)“退出—呼吁”在国际法中的体现及法律评价 1.“退出”条款 “国家和次国家行为体一样，可能更愿意在国际法中保留灵活性和模糊性，因为这将允许官员们在遵守国际法时提出很大范围的政策替代方案。”[10]在加入某国际体制之前，如果国家知道其将受到新规则和制度的极大约束，而随后并没有任何退出的可能性，它们将出于避免风险的考虑而不加入。为满足国家在特定情形下的需要，很多条约都明确规定签约方可在履行适当的通知义务后退出条约。通知义务有利于避免退出国家从中获利，也减少其它国家对遭到“偷袭”的顾虑。“退出选择可为国家提供谈判更广泛的国际承诺，或鼓励更多国家批准条约的安全需要——这对于真正解决全球跨境问题通常是必不可少的出路。”[11] 在面对风云变幻的国际局势，以及错综复杂的国内政治博弈时，国家希望拥有应对完全不能预见情势的灵活性空间，而退出条款恰好能缓和条约对国家的法律约束力。由于退出条款并非使国际法的约束力软化，而是通过增加条约体制的灵活性和适应性，来促进条约的迅速达成和维护国家之间合作的平衡，因此大多数国际条约都规定退出条款。“即便条约中不存在一般意义上的退出权，国家往往在情势发生根本性变化时也拥有某种退出权。最后，国家通常有能力在通过使用保留或者援引克减条款(derogation clauses)来避免适用条约特定条款的同时，仍然保持它们条约成员的身份。”[12] 随着人权的普遍化与国际化，以及国际法规则的人本化，退出人权条约的难度日趋增大。但是，存续期间有限以及短暂的货币、金融和安全等领域的条约可能不需要退出条款。由于任何国家都无法承受无限制提升军备竞赛的后果，核武器的诞生更使得所谓的政治考虑失去意义，包括《限制战略武器条约》(Strategic Arms Limitation Talks，简称SALT)和《反弹道导弹条约》(Anti-Ballistic Missiles，简称ABM)在内的军控条约并不存在退出机制。后者更是构成现代国际军控条约体系的基石，如果任何加入方都拥有退出权利，这种契约上的免责就等同于废除该条约。正因为如此，2001年12月13日，当美国宣布决定退出1972年签署的《反弹道导弹条约》时，其单方面毁约行为在全球范围内引起强烈反响。 国家退出条约的方式多样，较为常见的方式是援引涉及人权、贸易、环境保护、军控和知识产权等广泛领域的退出条款(exit clause)。退出可能性的存在有利于缔约方的呼吁具备可置信的退出威胁，使国际体制重视该缔约方的呼吁内容。在基于条约的预期合作收益被证明已过盛期时，退出条款允许国家为避免不确定性而退出条约。这使得国家可事前谈判更全面和深远的实质性条约承诺。[11]1591与此同时，这些不同领域的条约也会分别对国家从条约及其规定义务中退出的能力施加不同种类和程度的限制。“究其本质，退出条款为国家终止其条约义务或退出政府间国际组织成员资格创造一个合法和公共的机制。国家废止和退出行为从根本上也属于单边行动。它们无须要求其他国家的同意或认可，可能只需通知其他缔约方即可。此外，与违反条约义务的国家相比，援引退出条款退出条约的国家处于不同的地位。比起违反国际协定的国家，退出国家面对不同的负担和利益，对受到制裁的不同期待，不同的声誉后果，以及来自其他国家的不同反应。”[11]退出条款经常与其他五花八门的灵活性策略相关联或者作为其替代品而运作，例如主题事项、成员资格限制、保留、期限和修改规则、例外条款和再谈判条款，即条约订立者用以解决国际事务中普遍的不确定性的风险管理工具。[13] 虽然退出的事前利益是可观的，但是容易退出的条约也会对国家间未来合作造成阻碍。这种阻碍之一是在经济、政治或其他压力造成遵守成本昂贵或者不方便时，如果国家机会主义地援引退出条款(或可信地威胁要这么做)，就会抑制国家之间进一步合作的意愿。而且，由于担心它们的条约伙伴可能会退出，更倾向于合作的国家不愿在条约遵守方面进行更多的投入，这些不利于合作的因素表明，政府应当通过消除或限制退出机会以使条约更加持久。[5]185但是，在基于强制模式的争端解决体制中，退出法律体制的条约甚至相关国际组织，是国家避免司法审查可能性的唯一希望。一般而言，义务的解除决定于既定法律体制的结构。因此，如果某成员方希望不受制于WTO争端解决机制的管辖，其必须一并从该组织中退出。但是，一个国家可从《欧洲人权公约》中退出，仍然保持着欧洲理事会成员的身份。[14]在某些情况下，为确保组织的稳定性和履行其任务的能力，创始成员同意其退出权应当在特定数量年份内被剥夺，时间从1年(国际海事组织)到6年(欧洲航天局和欧洲气象卫星组织)到20年(北大西洋公约组织)到50年(西欧联盟)。基于这些条款特定的目的，应当认为成员已承担具有法律约束力的不退出义务，如果它们从中退出，该组织可视之为一项非法行为。【[15]98即便条约中未明确规定退出条款，也存在退出条约或国际组织的国家实践。例如，1965年1月20日，印度尼西亚为抗议马来西亚获选为安理会非常任理事国而决定退出联合国。再如，在20世纪50年代，捷克斯洛伐克、波兰和匈牙利退出联合国教科文组织。2005年，美国声称退出《维也纳领事关系公约关于强制解决争端之任择议定书》即刻生效，且没有根据《维也纳条约法公约》第56条第2款在十二个月前将退出条约之意思给予通知。[16]上述事例，似乎表明退出权是国家基于主权平等原则和实施民主原则的自然结果(国家自愿加入国际条约和组织)。但是，一个广为接受的观点是，如果条约没有提供单边退出的可能性，缔约方就不能废止该条约。有些著者认为，该规则唯一例外是适用情势变迁原则。[17]128 2.“不遵守”或“不履行” 广义上的退出还包括“不遵守”或“不履行”。由于存在影响条约某一条款、少数或全部的条约义务的不同情形，并非所有退出都会必然导致该国在条约体制中成员资格的丧失。但是，退出在某种程度上传递出当事国是否按照游戏规则办事的态度，即便能够对退出决定提供正当的理由和解释，它们作为守法国家的声誉也将不可避免地受到影响。这也表明，只有当国家确实不能有效地影响国际制度时，它们才会选择以“不遵守”或“不履行”的方式，来表明其指责国际组织或质疑国际法规则的态度。 但是，在国家使用不遵守的策略以促进国际制度的修改或更新时，应当将其与它们不正当违背国际承诺的行为有所区分。Jacob Katz Cogan在提出“运行的不遵守”的概念时指出，应该区分一个行为是“legal”(法律所允许的和法律明文规定的)，还是“legitimate”(被法律、习俗、一般信仰和认知所接受的)。前者是回顾性地(backward-looking)把行为与已制定的法律相比较，而后者是前瞻性地，并不问规则是什么，而是寻求在特定情况下，规则应当是什么。当“运行的不遵守”行为发生时，它们通常都或明或暗地由意味着“被法律、习俗、一般信仰和认知所接受的”的措辞所描述。由于国际法律体系缺乏发达的法律体系去创造、改变和执行法律以及控制国际机构的能力，从而产生运行上的缺口。因此，国家偶尔违反法律的行为，可能在客观上起到维持该体系有效运行的作用。可见，“运行的不遵守”对于国际法体系的有效性和相关性具有重要的作用。当然，一项不遵守的行为是否可取，必须根据具体情况仔细评价。[18] 毋庸置疑，制定规则的初衷是为其内容能得到遵守，如果法律允许违反就不能称之为法律，规则也就不成为规则。在美国等某些发达的国内法律体系中，也有偏离规则和背离原则的行为，例如公民不服从(civil disobedience)和自卫报复行为(vigilantism)，但这种“不遵守”行为相对较少。这并不是因为其国内法一贯正确，而是权威的立法、执法和司法机制创造了自我纠正的规则。当规则本身反映共同体价值并足够具体，遵守规则对于公共秩序的持续就很重要。行政权力在必要时也拥有执行该体系规则的方法。但是，国际法体系无论在立法或者法律执行方面都达不到这样高级的水平。该体系自我纠错和自我执行的能力相当有限，因此在愿望和权威、程序和政策之间产生缺口。这就是国家在缺乏有效决策和控制机制时，有时觉得有义务采取行动填平国际法体系中运行鸿沟的原因。由于国际法律体系分散化的立法程序，使其不能适应当前或正在发展的合法概念。某些不符合现行法的行为，有时恰可适应新的社会变化，代表国际法的发展方向。 其次，“不遵守”或“不履行”还包含违约和违反两种具有不同含义和后果的情形。瑞秋·布鲁斯特(Rachel Brewster)认为，违约是指偏离一项条约的实质性条款。任何违背一项协定一阶规则的国家行为都构成违约；违约可以在条约框架内通过争端解决和救济而得到解决。相反，违反一项条约表明对争端解决规则的偏离；任何违背一项协定二阶规则的国家行为都构成一项违反，如拒绝支付任何补救性损害赔偿。根据上述定义，如果国家只偏离条约的实质性条款，而不违反条约二阶规则(如接受争端解决机制的管辖和遵守救济制度)时，其行为仍然可视为遵守条约的框架。[19]当国家违反条约实体性规范，但随后遵守条约救济制度时，该国仍可视为遵守整个条约框架，并可因此减少国家声誉的损失。可见，国家可采用多种方式的“呼吁”表明自己的态度，这并不必然影响它们对体制保持“忠诚”。 综上，由于国家是享有独立行为能力及行动自由的主权行为者，国际社会也不存在中央集权式的立法和执行机构，国家保留通过一项单边行动退出国际组织的权利，甚至拥有非法背离它们所缔结条约的能力。但是，一国“不遵守”或“不履行”的行为是否应当受到国际法的负面评价，还需要根据具体情况加以分析。一方面，“有效违约”也是“不遵守”的情形之一，但该源自国内契约法的理论可否适用于国际法领域仍有争议。在通常用语中，违约具有违法行为之含义。但是，根据契约法理论，违约也用于描述合法的退出条款(opt out clause)或者责任规则(liability rules)，即允许加害方单方任意决定契约的履行与否。[20]8-99因此，源于国内契约法的“有效违约”理论可同样适用于国际法领域，甚至可直接适用于WTO法。[21]即当遵守WTO法的净成本超过违约的净成本时，就应该容忍甚至促进违约的发生。但是，如果把是否遵守规则或裁决取决于成员方的利益判断，而WTO体制又不足以迫使败诉方执行它们认为严重背离自身利益的裁决，改多边贸易体制将无法实现相关各方权利义务的平衡和实现实质上的正义。鉴于“条约必须遵守”是一项被国际社会广为接受习惯国际法规则，即便“有效违约”符合经济学理论关于成本—收益的分析，也很难有说服力地论证其合法性，而只能认为是特定情形下的国家实践。而且，由于国家经常跨领域在因情况而异的基础上进行谈判，依赖于理性选择和效率并不能恰当地解释大多数政治交易。效率的概念通常在特定的话题上建立理论，因此在正常的政治交易情形下，事前的理性选择可能不存在或者是模糊不清的。[22]如果将该理论机械地适用于国际社会，即认为国家为国际社会理性自利之行动者，就可能产生诸多的问题。例如，国家对外之决策，远比个人决策的过程复杂，国际立法比国内立法更有私密性，决策者也可能受到国内利益团体之影响，而利用国际法律制定的过程满足寻租者的利益，而非首要考虑国家的整体利益。[23] 另一方面，当国际组织或条约灵活性机制明确规定允许暂时“不遵守”或“不履行”时，“不履行”自身就是一种灵活性机制，起到某种必要的安全阀作用。这是一项隐含的退出选择，而非体系中的内在缺陷。[24]例如，虽然WTO争端解决机制并不是为鼓励有效违约而设计，但其现有机制在事实上容纳暂时的“不遵守”。在极为罕见的情形下，如果WTO成员不可能根据DSU第21.3条规定在合理期限内执行DSB建议和裁决，就应当提供补偿或接受报复。以香蕉案为例，只要WTO成员愿意接受“不遵守”的代价，DSU现有设计至少在事实上容忍暂时“不遵守”。[25]世界知名WTO法专家约斯特·鲍威林(Joost Pauwelyn)指出，WTO不能信奉更多的法律化，而是要维持一定水平的灵活性或退出机制。特别是，其必须抛弃一揽子的正统观念和允许差别化。此外，该体制应继续提供内容广泛的实体性例外、有意义的保障机制、豁免、关税和其他再谈判，在发生不遵守的情况下暂时性的补偿或中止，以及在第三方权利保持不变时对WTO规则的偏离等。[26]换句话说，WTO协定包含某些具体的条款，在某种程度上为成员提供偏离它们义务的灵活性，而不会损害成员之间既有相互减让的平衡。再如，2013年1月，菲律宾将中菲南海争议单方面提交按照《公约》附件七设立的仲裁法庭，要求进行强制仲裁。3月，菲律宾完成对相关材料的整理并提交给国际仲裁庭。但早在2006年，中国就已声明对此类争端不接受仲裁程序，因此即便中国不理会菲律宾的仲裁请求，并对仲裁庭将来可能的“裁决”置之不理也不违反国际法。撇开可能造成的政治影响，中国还可根据第317条规定退出《公约》，而其他缔约方不能使用条约执行机制加以惩罚。因此，从理论上说，中国拥有威胁退出或退出《公约》的可能性。一旦退出，就能朝自己有利的方向解释法律条文，也可以拒绝遵守国际海洋法庭的判决。但是，即便条约体制明确规定一项退出权，根据自身利益需要退出的行为，也会使国家形象受到影响。 综上所述，国家对条约或国际组织的退出行为是否合法，取决于条约实体规则是否允许国家这么做。否则，即便遵守的成本超过收益，“不遵守”或“不履行”行为也很可能构成对国际法的违反，从而产生国家责任并损害该国的国际声誉。对此，国际法应明确规定何种情形的“退出”行为是合法或非法，并建立起对违反国际法行为予以制裁和威慑的一套完善机制，以维护国际法的有效性和正常的国际秩序。但是，如果国际组织或条约体制并没有关于退出的明确规定，而国际形势的发展需要表明僵化的规则需要进行适应性的修改时，国家的退出行为就有可能在客观上促进国际法与时俱进的发展，并因此具有某种正当性。 (二)“退出—呼吁”对国家实践及国际法规则发展之影响 赫希曼关于呼吁/退出的理论框架可解释国家实践及国际法规则之发展。首先，退出为国家从现有国际合作形式中脱离或理性地重新配置提供一种机制。例如，孤立(当朝鲜退出《国际核不扩散条约》后，导致其在国际社会上处于孤立地位)、菜单式多边主义(a la carte multilateralism)(加勒比国家退出一项人权条约，然后试图重新批准保留死刑的条约)和创建规则或制度相互抵触的新条约体制(冰岛声明《国际捕鲸规则公约》无效，并与其他支持捕鲸的国家建立北大西洋航海捕鱼协会)。[5]1583-15841993年3月12日，朝鲜第一次宣布退出《不扩散核武器条约》。2003年1月10日，朝鲜宣布再次退出《不扩散核武器条约》，以对国际原子能机构在一项决议中将朝鲜核危机的所有责任推到朝鲜身上表示不满。由于朝鲜在退约问题上一意孤行，从而招致国际社会的强烈反对与谴责。相比之下，在后两个事例中，退出国家则选择建设性地重塑国际合作的形式。 其次，无论国家大小强弱，它们都能通过策略性地采用退出行为表明态度和增强发言权，并以此塑造有利于自身的国际法律秩序。但是，政治和经济实力更强大的国家更易于使用退出策略。例如，美国经常以此表达其对属于联合国大家庭的机构发展之不满。20世纪50年代，美国认为联合国朝鲜重建机构和国际难民组织不能进一步发挥作用而宣告退出。1977年，美国指责国际劳工组织中“政治”支配一切而声明退出，但3年后又重新申请加入。1985年，美国声称联合国教科文组织的活动已经转向“为政治目的服务”而宣布退出。直到9.11事件后，美国需要重塑和联合国的关系时才重返该组织。1985年，在国际法院作出对美国不利的裁决之后，美国宣布退出国际法院的诉讼程序，并中止1956年《美国和尼加拉瓜友好通商航海条约》和美国对国际法院强制管辖的接受。 再次，退出还包括国家以“不遵守”或“不履行”的方式指责国际组织或质疑国际法规则的行为，这有时在客观上可推动国际法的发展。例如，1945年美国总统杜鲁门宣称美国有权控制从其海岸延伸的大陆架。杜鲁门宣言是非法的，但其他国家并没有抗议反而就其大陆架作出相似的声明。由于国家一致认为应有权控制其大陆架，法律发生改变。大陆架制度被编撰到《公约》中成为新的习惯国际法规则。这似乎可能是有效率地不遵守一项过时规则的事例。[27] 最后，退出机制可在国家行使主权和遵守国际法规则之间起到缓冲地带作用。例如，为赋予成员在“例外情况下”偏离承诺的灵活空间，WTO协定明确规定为限制进口以避免出现国际收支危机、为保护新兴行业而对某些进口货品征收较高关税，以及针对价格过低的进口货品采取保护国内产品等应急措施。这些规定为国家在不可预见的偶发事件出现时留下某些必要的“呼吸空间”，赋予它们在遵守义务时的灵活性和保留外交博弈的余地。如若不然，国家可能不愿意加入WTO协定，或者在该协定达成之后，因不能对现有行为做出广泛改变，从而导致大规模的违约现象，最终将损害多边贸易体制的稳定性和权威性。 (三)“退出—呼吁”理论对国际贸易体制演化之解释 赫希曼关于呼吁/退出的理论框架可很好地解释国际贸易体制的发展与演化历史。国际贸易组织(WTO)所提议的宪章(又称《哈瓦那宪章》)中涉及限制退出的权利和具有法律约束力的承诺，这样一项文件由于涉及到广泛的经济问题而很难谈判和草拟，尤其是曾激起美国的政治抵制。正是由于存在这些问题，参与国家批准GATT1947作为关税减让的一个低成本、过渡时期框架。GATT1947相对较软，它只是“临时”被批准，包括一项宽容的退出条款。“随着时间的推移，当国家认识到更强硬的法律化在管理国际贸易方面的优势，GATT才发展成为WTO。但是纵观该体制的历史，从其最早期到1999年11月部长级会议时起，就清楚地表明获得更强硬的法律是一个相当敏感和旷日持久的过程。”[28]为处理国内法规所提出的复杂新问题，WTO不得不采用较少刚性、更加灵活的争端解决体制，并不对每个问题都给出一个“正确”的法律答案。[12]411在这种背景下，WTO既力图塑造一个以规则为导向的体制，但也不得不为政治参与留下空间。否则，其将由于“民主赤字”(democratic deficit)而深陷合法性危机。这种政治参与就表现为呼吁(旨在影响和共同决定将要适用于国家的裁决或规则)，其主要形式是国家在导致产生WTO协定的多边谈判过程中的参与。“呼吁/退出的分析认为，如果我们期待国家遵守一项不利的贸易裁决，贸易体制必须为这些国家提供塑造导致该裁决的规则之充足机会。”[29] 但是，由于WTO否定成员只加入部分协定的可能性，从而削弱各国在整个谈判过程中的谈判能力和呼吁程度。而且，国家仍然支配多边谈判过程的事实，并不意味着它们先前已经把注意力集中在将适用于自身的裁决和规则上。无论申诉方或被申诉方。它们都有在WTO司法过程中进行某种形式呼吁的机会。[30]例如，它们可对一项裁决置之不理；可推翻专家组或上诉机构的解释；可批评一项裁决中存在的错误。这三种呼吁方式，都可能在客观上纠正司法过程中出现的偏差，维护该体制在法律适用过程中的一致性和可预测性，并推动法律的发展。如果既有规则不能满足国家退出—呼吁的需要，“国家仍拥有退出WTO的可能性(即便有些条件)。最明显的退出形式将是不遵守专家组和(或)上诉机构的裁决和(或)缺乏直接效力的WTO条款。”[30]换句话说，如果WTO司法造法发展到不能为成员所接受的程度，就应当为它们提供某种可选择性的退出方式作为补偿，以确保退出和呼吁处于良性互动的状态。必须澄清和坚持的是，这些灵活性和退出机制，并不是需要通过逐步法律化来治愈的天生缺陷。[26] 研究退出和呼吁在国际法体制中如何相互反馈和作用具有很现实的意义。近年来，多边贸易体制谈判屡遭挫折的事实表明，该体制的合法性已逐渐受到侵蚀。当越来越多的成员不愿意对WTO的政治目标进行长期的投资时(“忠诚”度下降)，退出和呼吁的良性互动对于确保该体制的健康运行就更显重要。大致地讲，在低水平退出的体制中，法律约束强度较大，执行机制很强。相反，在高水平退出的体制中，缔约方在参与、商议或相关规则制定过程中起到较大的作用。为合法和有效地减少保护主义壁垒，贸易体制必须适当地平衡退出和呼吁的关系。通过在呼吁和退出之间保持适当平衡，有理由期待缔约方积极参与规则的制定过程和名副其实地遵守争端解决机制。世界贸易体制就是从GATT1947高水平退出和低水平呼吁的结合向WTO低水平退出和高水平呼吁的结合之中演变而来。即世界贸易体制是从具有很多例外条款和虚弱执行的较低纪律性或法律的技术性操作，演变成为具有较高纪律性或法律(严格规则和自动执行)的全球组织。但是，目前世界贸易体制正失去平衡。这些年来，其逐渐超越进口关税技术方法的使用，而覆盖更多政治上敏感的领域(如卫生法规和知识产权)。由于世界贸易体制在很大程度上是通过使出口利益与国内政治隔绝来克服保护主义，其仍然过于技术化和脱离大众的支持，在很多方面已经变得过于僵化或法律化，不能响应代议制政治的灵活性要求。换句话说，WTO缺乏继续进行其高度纪律性和合法化运转的大众支持、忠诚度和输入合法性。[26]当务之急是降低成员呼吁的成本，提高它们呼吁的意愿和效率，这是WTO未来发展方向和发展前景的关键。 综上所述，在国际法体制中，随着参与者退出可能性的减少，就存在增加呼吁的需求，反之亦然。否则，它们就将无法继续保持对某条约或国际组织的忠诚度，而最终导致国际合作的失败。现代民族国家在参与国际事务和国际秩序构建过程中，就是不断通过“呼吁”和“退出”的方式作为其利益表达的重要手段和必要环节，由此逐渐形成的国际体制和国际法规则通常承载着掌握话语权国家的利益。正是在“呼吁”和“退出”的国际法实践所代表着各种利益和矛盾的彼此交织和相互作用下，国际法在总体上朝着更有效率和适应性的方向发展。 四、结论 在当代国际社会中，主权国家是最基本成员，是国际关系的主要参加者。国家是国际组织的主要参与者，又是国际法产生的参与者，它们对国际组织和条约的退出、呼吁和忠诚，与个人在企业关系中的退出、呼吁和忠诚有极大的相似性。国际组织能否顺利地实现其设立之初的目的，国际条约能否得到有效的遵守和执行，主要取决于所参与国家的意愿和能力。当国家选择退出国际制度框架，即对国际合作选择消极甚至背叛的态度，这通常可被认为是其对该体制表明不满的一种讯号。如果赋予国家在必要时退出国际制度的机会，就能顾及国家行使主权的需要，并提高其参与国际合作的积极性，最终提升国际制度的运行效率。 “传统观点认为，条约一旦签署和批准，就标志着一个国际问题的终结。正如大多数传统观念，这是不准确的。一旦条约缔结，该协定中所表达的政治和外交准则必须在国际政治和经济的真实世界中运行。其必须能适应主要的世界形势，其必须继续适应随着时间变化的形势。简单地说，其必须像生物体那样演化，以应对所在的环境的改变。一项不能演化的条约很快就会被废止或忽略。”[31]1世界贸易体制从GATT转变为WTO，就是国际制度为适应环境变化而成功演变的结果。WTO历次谈判也表明，多边贸易体制同样需要与时俱进地发展。相似地，若不能对它们的缔约方或成员的“呼吁”和“退出”予以有效的回应，任何条约体制或国际组织不可避免要被其缔约方或成员所逐渐疏远甚至抛弃。 国际法是国家之间谈判的产物，也是对国家行为经验性规律的描述。国家遵守国际法的原因，绝不仅仅依赖于其在地位或名义上为“法律”，而是要将其所能起到的建设性作用加以考虑。如果国家认为某条约或组织已偏离其原先的宗旨，而达到明显无法完成其目标的阶段，或其所提供的好处与所要求的承诺不成比例，它们就可能放弃继续充当积极参与者的角色。实践表明，国家退出或威胁退出条约或国际组织，通常是因为该体制不能继续满足其利益需要，或不能适应国际形势的发展需要，相比之下可能已经出现其它更有效和高效，或更能满足其需求和愿望的选择。反过来讲，国际组织或条约体制也必须适应国际形势的发展，以更好地维护其有效性和相关性。正如文艺复兴时意大利著名的政治思想家和哲学家尼可罗·马基雅维利(Niccolò Machiavelli)所言，若不能使行为者在特定情形下遵守法律，那么法律就应当进行调整以符合这些情形。[32]22 在很大程度上，国家愿意接受条约义务的束缚，不仅由于其为法律规则，而是这样做能带来很现实的利益。[33]83-91例如，遵守条约的声誉可为它们在国际舞台上获得更多的声音。考虑到国际社会的政治现实和国家的可能选择，条约或国际组织应当设计具有灵活性的制度，以吸引更多的参与者和阻止退出行为，并更好地应对国际事务中遍布的各种不确定性，包括对未来事件不充分的信息、其他国家的偏好以及国内政治的变化等，从而提高适应国际形势和国家偏好变化的能力。在缔结条约或加入国际组织时，主权国家也可设法在规则设计上加入特定的风险管理条款，以将其风险认知改变或减少至其愿意加入该协定的程度。合理的退出机制将有利于鼓励国家加入更深的合作性协定和更持久地维持合作关系。 综上所述，国家虽然不愿意被国际义务过多约束，但它们也认识到遵守国际法所能带来的价值。换句话说，国家既认可以规则导向的国际法体制，但也有动机尽可能地保留单方面行动的灵活性。因此，如果在国际组织和条约体制中适当地设计退出机制，就可有效化解国家这种持续的矛盾心态。由于退出机制可增加国际法的灵活性，使国家能够应对未来不断变化的情势创制新的规则，这就为国际法与时俱进的演化和发展留下回旋余地和发展空间。事实上从利用退出选项的可能性中获益的国家可在全球化的进程中赢得更大的发言权，并可能在不断变化世界中为促进国际法和国际组织的效率和适应性提供一条快捷的路径。 收稿日期：2014-07-05 注释： ①鉴于《国际联盟盟约》规定某些有关“退出”的用语，鼓励许多成员的退出而削弱国际联盟的影响力，各国在旧金山会议中最终决定不在《联合国宪章》中插入任何有关“退出”内容的条款。顿巴顿橡树园提案中也不包含这样的条款。旧金山会议委员会的附属委员会在报告中添加如下文本：委员会采纳宪章既不应当制定明确的条款来允许或禁止退出该组织(联合国)。委员会将国家成为成员的最高责任看作为维护国际和平与安全而在该组织内继续它们的合作。但是，如果某成员由于例外情况(exceptional circumstances)不得不退出，并将维持国际和平与安全的负担留给其他成员，迫使该成员继续进行其在组织内合作并不是组织之目的。See Hans Kelsen,The Law of the United Nations:A Critical Analysis of Its Fundamental Problems,The Lawbook Exchange,Ltd.,1950,p.122. ②1969年《维也纳条约法公约》第56条规定“废止或退出并无关于终止、废止或退出规定之条约”。它仅适用于国家之间缔结的条约。多边条约一般都规定退出的办法。1986年3月21日，在联合国主持下召开的维也纳会议上通过了《关于国家和国际组织间或国际组织相互间条约法的维也纳公约》，但尚未生效。根据《WTO协定》第15条第1款，各国政府作为WTO的成员，只要提前6个月发出通知，都有权退出这个组织。