主体功能区的制度设计与任务匹配，本文主要内容关键词为：主体论文,功能论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，“坚定不移实施主体功能区制度，建立国土空间开发保护制度，严格按照主体功能区定位推动发展，建立国家公园体制。”
主体功能区是国家“十一五”规划纲要提出的关于国土空间开发管理的规划。国家“十二五”规划纲要再次明确国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，并从层次上分为全国和省域，使有关主体功能区规划工作稳步推进。随着国家和各省域主体功能区规划的相继出台，主体功能区规划在实施中落地就成为当务之急。党的十八届三中全会对主体功能区的新定位，必将进一步促进各级主体功能区的发展。
一、主体功能区从“规划”、“战略”上升到“制度”
对于主体功能区本身的定位，经历了一个从“规划”到“战略”再上升到“制度”的过程。
(一)主体功能区规划的形成
改革开放以来，随着我国经济持续快速的增长以及工业化、城镇化步伐的加快，国土空间发生了巨大变化。隐藏在这种巨变之后的问题也逐渐显现，各种矛盾尖锐，如自然资源开发强度过大、耕地减少过快、环境污染严重、生态系统自我修复功能脆弱等。在这种大背景下，国土空间的布局调整势在必行，主体功能区规划也应运而生。其实，早在2002年原国家发展计划委员会在《关于规划体制改革若干问题的意见》中就提出了关于主体功能区的构想。2006年3月国务院通过的“十一五”规划纲要提出：“根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，按照主体功能定位调整完善区域政策和绩效评价，规范空间开发秩序，形成合理的空间开发结构。”
2011年6月8日，我国首个全国性国土空间开发规划——《全国主体功能区规划》正式出台。该规划中提到推进形成人口、经济和资源环境相协调的国土空间开发格局：一是尊重自然规律。目前工业化和城市化快速推进的现实，不可避免地与自然规律发生冲突和矛盾。主体功能区规划提出的尊重自然规律谋发展，就是要我们把自己与大自然放在平等的位置上，尊重、敬畏和保护自然。二是面对有限国土。我们的国土空间，要满足人口繁衍和经济、社会、生态等多方面发展对空间资源的需求，任务繁重。因此，节约每一寸土地，是主体功能区规划的重要理念。三是遵循国土开发规律。所谓国土开发规律，就是按部就班、循序渐进、开发与保护并重，在国土开发面前，不跨越式发展。
(二)主体功能区从规划上升到战略
2012年党的十八大报告明确提出优化国土空间开发格局，就是要加快实施主体功能区战略，推动各地区严格按照主体功能定位发展，构建科学合理的城市化格局、农业发展格局、生态安全格局。主体功能区规划正式升格为主体功能区战略。主体功能区战略的核心是优化国土开发空间格局，主要是针对我国资源环境问题突出、经济结构战略性调整、空间差距较大等问题提出的一种战略性思路。
主体功能区从“规划”上升至“战略”是十分必要的。我国国土面积庞大，自然生态环境本底的区域差异大，区位条件和发展基础也存在较大差异。特别是改革开放以来，我国经济得到快速发展，整体实力显著提升，但是在偏重追求GDP和城镇化率的同时，我国面临着国土无序开发，区域发展差距逐渐拉大等问题；长期以来形成的高消耗、高排放和低产出的低效率经济发展模式带来了巨大的资源环境破坏。这些是制约我国健康可持续发展的主要问题。因此，在政策和市场机制多变的社会背景下，一个具有指导性、约束性、科学的、长期稳定的、具有法律地位的国土空间开发的战略性规划显得尤为重要。
主体功能区战略与区域发展总体战略是相辅相成的。作为加快促进区域发展、逐步缩小地区差距的重要措施，区域发展总体战略和主体功能区战略构成了驱动我国区域发展的“双核”。主体功能区战略是常态的、限制性的战略，实施的重点是保护国土；区域发展总体战略是动态的、开发性的战略，实施的重点是国土开发。主体功能区战略解决的是“能够开发”与“不能开发”的问题，是在国土空间上画出建设的“红线”：区域发展总体战略解决的是“开发什么”和“如何开发”的问题，阐述的是具体的开发内容。所以，区域发展总体战略和主体功能区战略都是强调节约空间、集约发展、区分功能、分类开发等，两者在理念上是先进的。
(三)坚定不移实施主体功能区制度
把主体功能区从规划和战略进一步上升成为制度，是党的十八届三中全会提出的新理念。主体功能区战略规划对我国的城镇化战略、农业发展战略、生态安全的发展格局提供基本支撑，成为我国国土开发布局的上层指导方案是十分必要的。但是，如何落实主体功能区战略规划，又是在实践中碰到的较为困难的现实问题。因此，只有把主体功能区战略规划上升到制度层面，才能从根本上保证落实。
21世纪以来，我国在国土空间管制方面做了很多工作，逐步形成了西部大开发、东北振兴、中部崛起和东部率先发展的区域发展总体战略。在政府部门中，国家发改委、国土等部门相继制定了不同类型和层次的空间布局规划。虽然在经济发展过程中起到了较大作用，但也相继出现了一些新问题。从宏观的角度来看，国土开发布局规划中缺少纲领性的战略规划，区域发展规划具有一定的盲目性和雷同性；规划政策的连续性问题尤为突出；在规划体系上，区域规划、土地利用规划、国土规划、城镇体系规划、城市规划等规划缺少协调机制，不同类型不同层级的规划在定位、发展方向和空间管制范围等方面均存在冲突。由于主体功能区规划具有战略性、科学性、法律约束性，使其能成为长期稳定有效的国土开发纲领性的规划，因此用主体功能区规划来统领这些规划。解决这些问题十分重要。而能够统领这些规划的前提条件，就是主体功能区规划上升到制度层面。成为长期起作用的制度性战略规划。
二、主体功能区制度的实施
主体功能区制度在优化国土空间开发格局中的重要作用。应建立国土空间开发保护制度，严格按照主体功能区定位推动区域经济发展。
(一)空间集中布局，集约高效开发
人口、产业、资源等要素的空间集中布局，必然会导致国土开发的空间差异问题，但是，一般情况下经济发展格局与社会和谐发展并没有实质性的矛盾。由于集聚发展目前在世界大部分地区仍是普遍存在的经济发展现象，并且被证明仍然具有一定的正面经济效应。30多年来，随着我国经济快速发展和城镇化进程的加快，经济活动和人口分布的区域集中十分突出，经济均衡发展一直是我们追求的目标，但是集聚经济仍将是现阶段我国必然要经历的过程，因此应当进一步发挥经济相对集中布局的优势，获取国民经济发展的宏观效益。同时，也应该制定合理有效的政策，实现在生产集中布局的过程中促进全国各区域之间的公共服务均等化，实现不同地区人民生活水平和公共服务水平均等化，最后实现经济的均衡发展。
经济的空间集中布局不是单单地向东部沿海地区集中，而是在东部与中西部地区区位条件较好的城市群或交通走廊集中布局，带动周边地区的经济增长，逐步实现经济均衡发展。我国目前正处在城镇化、工业化进程快速推进的重要阶段，国土开发空间结构发生的巨大变化，其影响是全局性的。因此。制度性的保证是优化空间结构的需要。
(二)分类指导，不同类型区域对应不同的开发布局模式
我国国土面积大，区域发展条件复杂。在自然环境本底、经济发展基础和社会文化底蕴存在较大差异的情况下，不同地区具有不同的发展条件和基础，因此应当在保护自然环境，提高自然环境承载力的前提下，因地制宜，采用分类指导的原则，对于不同的类型区域实施不同的国土开发模式。主体功能区将全国划分为优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区四种类型区域，但是在省域层面下，省级主体功能区划和市县主体功能区划在遵循全国主体功能区划的基础上应当根据自身发展的基础和条件，采取分类指导的原则，实施不同的开发布局模式。经济发达地区应当优化人口和产业的空间布局，采用网络开发模式；经济欠发达地区则应当以保护生态环境为重，采用点轴或极点开发模式，减少人类活动对自然环境的破坏和影响。
在经济欠发达和城镇化较落后的中西部地区，选择区位条件较好，辐射半径较大的城市作为区域性的中心城市，加快该类城市的经济发展，辐射带动周围地区的发展，使其成为该地区的经济增长极。通过在中西部地区培育经济增长极，引导人口和产业在该类地区集聚，促进国土开发的有序深入推进。
(三)严格控制过度开发，保障国家粮食安全、能源安全和生态安全
我国人口规模大，生态环境脆弱，矿产资源短缺，在快速城镇化和工业化过程中，我国粮食安全、能源安全和生态安全面临着前所未有的严峻考验。从国家安全和可持续发展的战略出发，必须加强粮食生产基地、能矿资源基地和生态保护区的控制。明确耕地资源、能矿资源和生态屏障的空间范围。保护基本农田，严格把控耕地基本红线，保证耕地资源面积不能减少，质量不能降低。建立战略性资源储备体系，建立一批能矿资源战略储备基地，实施有序有节的开发模式。对于我国重要的生态环境屏障地带，建立生态保护区，保护生态系统和生物多样性，为我国的生态安全提供保障。对以上地区应当实施补偿机制，加大财政转移支付力度，健全公共服务体系，并逐步将该类地区人口转移至区域中心城市，从而保护国家安全。在保证国家粮食安全和生态安全的前提下，在有限的发展空间中同时满足生活、生产等人类活动对国土空间的巨大需求的背景下，土地资源约束将越来越凸显，因此集约发展，高效利用土地资源，实现国土开发的可持续发展。综上，通过集中发展和集约开发，实现产业和人口集聚、国土精细高效利用，这将是优化国土空间格局的重要手段。
总之，主体功能区战略是常态的、限制性的战略，实施的重点是保护国土；随着发展理念和发展水平的转变，越来越复杂的发展问题也将逐步显现，区域主体功能的空间管制也应具有弹性机制以及区域协作管控机制，这一切都需要有制度保证。
三、主体功能区功能拓展比较：北京与重庆
主体功能区规划是一个系统性的规划。实施主体功能区制度的前提是要制定一个具有高度科学性和可操作性的战略规划。国家级规划的指导性意义强，而在实施当中，区域性的规划则十分重要。作为区域性的主体功能区战略规划，重庆的主体功能区战略规划是最新出台的。由于重庆与北京主体功能区规划的相似性，以及两个直辖市的重要地位，在此对其进行比较研究。
(一)北京的“四大功能区”①
2012年9月17日，北京公布了《北京市主体功能区规划》。在规划中，将北京划分为四大功能区：
一是首都功能核心区。首都功能核心区包括东城区和西城区，共32个街道，常住人口216.2万人，土地面积92.4平方公里。该区域是开发强度最高的完全城市化地区，主体功能是优化开发，同时也要保护区域内包括故宫等禁止开发区域，适度限制与核心区不匹配的相关功能。重点优化区域承载能力，严格控制旧城区新建住宅开发项目，严格控制大型公建项目，严格限制医疗、行政办公、商业等大型服务设施的新建和扩建。结合城市功能疏解和旧城改造积极引导旧城人口适度外迁，严格禁止疏解搬迁区域的人口再集聚。
二是城市功能拓展区。城市功能拓展区包括朝阳区、海淀区、丰台区、石景山区，共70个街道、7个镇、24个乡，常住人口955.4万人，土地面积1275.9平方公里。该区域是开发强度相对较高、但未完全城市化的地区，主体功能是重点开发，要坚持产业高端化、发展国际化、城乡一体化。同时，也要优化提升商务中心区(CBD)、中关村核心区等较为成熟的高端产业功能区，严格保护颐和园、西山国家森林公园等禁止开发区。
三是城市发展新区。城市发展新区，包括通州区、顺义区、大兴区(北京经济技术开发区)以及昌平区和房山区的平原地区，共24个街道、56个镇、1个乡，常住人口541.8万人，土地面积3782.9平方公里。该区域是开发潜力最大、城市化水平有待提高的地区，主体功能是重点开发，要加快重点新城建设，同时优化提升临空经济区和北京经济技术开发区等基本成熟的高端产业功能区，严格保护汉石桥湿地自然保护区等禁止开发区。城市发展新区是首都经济发展的新增长极，是承接产业、人口和城市功能转移的重要区域。
四是生态涵养发展区。生态涵养发展区包括门头沟区、平谷区、怀柔区、密云县、延庆县以及昌平区和房山区的山区部分，共14个街道、79个镇、15个乡(含昌平区的7个镇，房山区的1个街道、9个镇和6个乡)，常住人口247.8万人，土地面积11259.3平方公里。该区域是保障本市生态安全和水资源涵养的重要区域。主体功能是限制开发，要限制大规模高强度工业化城镇化开发，重点培育旅游、休闲、康体、文化创意等产业，推进新城、小城镇和新农村建设。要严格保护长城、八达岭—十三陵风景名胜区等各类禁止开发区。
(二)重庆的“五大功能区”②
2013年9月14日重庆市委四届三次全会审议通过《关于科学划分功能区域加快建设五大功能区的意见》，将重庆划分为五大功能区：
一是都市功能核心区。范围包括渝中区全域和大渡口、江北、沙坪坝、九龙坡、南岸5区处于内环以内的区域，约294平方公里。定位是重庆大都市区最核心的区域。要充分体现重庆作为国家中心城市的政治经济、历史文化、金融创新、现代服务业中心功能，集中展现重庆历史文化名城、美丽山水城市、智慧城市和现代大都市风貌，加强中央商务区和重大商务集聚区建设，使之成为高端要素集聚、辐射作用强大、具有全国性影响的大都市中心区。
二是都市功能拓展区。范围包括主城9区除都市功能核心区外的区域，约5179平方公里。定位是重庆大都市功能区的主要组成部分。集中体现国家中心城市的经济辐射力和服务影响力，是全市科教中心、物流中心、综合枢纽和对外开放的重要门户，是先进制造业集聚区，主城生态屏障区，以及未来新增城市人口的宜居区。有序拓展城市空间，组团式规划布局，产城融合发展，保护好与都市核心功能区和城市发展新区之间过渡带的生态环境。
三是城市发展新区。范围包括涪陵区、长寿区、江津区、合川区、永川区、南川区、大足区、綦江区、铜梁县、潼南县、荣昌县、璧山县及万盛、双桥经开区，约2.32万平方公里。定位是重庆都市功能核心区和拓展区的有效辐射区域，是大都市区的重要组成部分。全市未来工业化城镇化的主战场，集聚新增产业和人口的重要区域，全市重要的制造业基地，“四化”同步发展示范区和川渝、渝黔区域合作共赢先行区，是解决好“大城市病”的关键区域。
四是渝东北生态涵养发展区。范围包括万州区、梁平县、城口县、丰都县、垫江县、忠县、开县、云阳县、奉节县、巫山县、巫溪县等11区县，约3.39万平方公里。定位是国家重点生态功能区和农产品主产区，长江流域重要生态屏障和长江上游特色经济走廊，长江三峡国际黄金旅游带和特色资源加工基地。实现生态涵养，突出发展理念和发展方式的转变，坚持三峡移民后续发展连片贫困区扶贫开发并举。
五是渝东南生态保护发展区。范围包括黔江区、石柱县、秀山县、酉阳县、武隆县、彭水县等6区县(自治县)，约1.98万平方公里。定位是国家重点生态功能区与重要生物多样性保护区，武陵山绿色经济发展高地、重要生态屏障、生态民俗文化旅游带和扶贫开发示范区，全市少数民族集聚区。把生态文明建设放在突出地位。以生态保护和修复为基础，加强扶贫开发与促进民族地区发展相结合，加快经济社会发展与保护生态环境并重，建设生产空间集约高效、生活空间宜居宜业、生态空间山清水秀的美好家园。
(三)北京和重庆对主体功能区的拓展
毫无疑问，北京和重庆的主体功能区，都是对国家主体功能区规划的拓展。主体功能区内涵与内容的拓展，也正是建立主体功能区制度的要求。
第一，突出分类指导区域经济发展的思想，是对主体功能区划分为四类功能区的拓展。无论是北京还是重庆，其主体功能区规划都是进一步落实国家对两个城市的整体定位，深化本市各功能区域的发展定位，提出发展目标和发展任务，并成为两市区域发展和生态文明建设的制度性纲领。我们也发现，两市主体功能区域发展战略都对功能核心区人口与功能的疏解、城市功能拓展区的功能结构的优化、城市发展新区人口和生态承载力的增强和生态发展区的生态功能提升作出了明确的制度性安排。
第二，突出既有开发、更要保护的主体功能区的思想，是对主体功能区人口资源与环境和谐发展的拓展。在北京的首都功能核心区、城市功能拓展区、城市发展新区和生态涵养发展区四个功能区和重庆的五大功能区之中，都设立了若干禁止开发区域。禁止开发区域包括世界自然文化遗产、自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园和重要水源保护区，其中重庆对三峡的水源保护区更是作了特殊的强调。
第三，突出发挥优势、因地制宜和不断创新的理念，是对主体功能区从静态向动态转变的拓展。国家主体功能区规划，是把国土分为优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区四类国土开发的类型。由于区域经济发展的速度不同，地下资源勘探的情况变化，四类主体功能区不应当是一成不变的，其边界与范围是一个动态的过程。当然这种变化是一个漫长的过程。北京市和重庆市依据国家规划的基本理念，根据本身市域面积小、城市人口比重大、生态保护任务重的现实，创造性地划分为四种和五种功能区，既有助于区域经济的发展，也是对主体功能区制度的升华。
四、进一步加快主体功能区发展的对策建议
主体功能区规划的制度化、主体功能区本身刚性的内容、实施中政府和民众关系的确定、不同层级政府之间责任的界定都必须以法律为依据。主体功能区制度是保障主体功能区规划贯彻实施的关键。对此，提出以下几点建议：
第一，坚决落实国家重大发展战略。主体功能区规划的作用对象在于关系国家全局的国土空间的关键问题。在今后相当长的一段时期内，主体功能区规划的作用重点在于转变发展方式、促进区域协调与可持续发展，从而使国家重大发展战略得以有效落实。因此，必须处理好主体功能区规划与区域发展总体战略规划、大型的经济带和经济区规划、发展新区和综合配套改革实验区规划以及县域规划等的关系。如果说用主体功能区制度来引领各类规划，那么就必须要厘清相互之间的关系，找到引领的途径和抓手。
第二，处理好保护和发展的关系，继续加快重点地区发展。调整区域经济结构、促进产业升级，缩小区域差距、优化国土空间结构是“十二五”时期以及2020年之前一段时间区域经济发展的重点。区域规划重点作用在两类区域：一是经济发展较好的区域，通过区域规划加快产业结构升级；二是经济发展较差的地区，通过区域规划培育经济增长极，实现区域协调发展。
第三，处理好四类功能区之间的关系，努力构建协调的区域体系。随着国际竞争压力的增大与东部地区产业转移的加速，要加强主体功能区制度在优化区域关系与开拓区域发展空间方面的指导作用，最终实现区域开发格局优化与区域管理规范化。
总之，主体功能区制度的核心是人口资源与环境和谐发展的理念，是生态文明与区域发展高度契合的目标，是优化国土空间开发格局、通向美丽中国的最佳途径。
*该标题为《重庆社会科学》编辑部改定标题，作者原标题为《主体功能区的优化布局与功能拓展》。
注释：
①参见北京市人民政府2012年9月17日公布的《北京市主体功能区规划》。
②参见重庆市委四届三次全会2013年9月14日审议通过的《关于科学划分功能区域加快建设五大功能区的意见》。
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