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在改革开放大潮中，中国的城市建设取得了举世瞩目的成就。然而，与城市建设相伴而生的城市管理却相对滞后。那么如何才能保护城市生态环境，营造良好的文化氛围及培养人的优良素质？如何才能使城市建设与城市管理协调发展呢？本刊就这些议题请几位专家学者发表见解，祈望得到读者的关注。
主持人 沈佩萍
从市政管理看国际大都市的特征
当我国的经济和社会发展融入国际社会潮流的今天，向着国际大都市的目标实施我们城市建设规划的步伐正在加快。然而，与当代一些国际大都市相比较，或从更深的一个层次认真地思考一下，我们的一些城市与国际大都市的水准有很大距离，尤其是在市政管理方面。
城市的发展首先对市政管理提出了要求。市政管理涉及的内容很多，然而集中到一点，就是以如何组织居民过好城市生活为其基本宗旨。城市作为一种社会现象，它有着极为显著的社会特性。城市的社会特性要求对于城市的管理有一套专门的技术和特殊的模式。在现代大都市的发展中，市政管理和水平在很大程度上决定着城市现代化的基本方面。一个现代化的大都市，不仅具有人口密集、商业繁荣、交通方便等等“硬件性”的标志，而且同时具有先进科学的一套市政管理手段。随着城市规模及其经济文化的发展，对于城市管理的要求越来越高。
从现在的一些情况来看，我们有些地方的市政设施与国际大都市的水准正在逐步缩小差距，但由于管理上的差异，使得整个城市的面貌与国际上一些国际大都市有一个明显的落差。譬如说，环境卫生问题，公共秩序问题，服务设施问题，等等。
我们之所以在这些问题上不能按照国际大都市的要求进行严格的管理，主要是因为在我们的指导思想上有两个误区：一是我们人口多；一是国人的素质差。尽管人口多和素质差是一个既定的事实，但这样的事实不能认为是我们主观上放弃管理责任的理由。要说人口多，所谓的国际大都市当然都是人口高度密集的，而且即使象上海这样的大都市规模，国际上也不罕见。以交通情况为例，现在国际上一千万人左右的现代化都市，其车辆的拥有量一般都在两百万辆以上，有的甚至达到四、五百万辆，而上海目前只拥有约40万辆。再说素质差的问题，其实这也在于我们的管理。一般来说，人的素质是学习、认知、体验以及环境塑造的结果。我们可以去注意一下，就是在一个城市里，为什么有的地方象个样子而另一些地方却不象样子呢？如汽车站往往不如火车站，火车站的情况却比飞机场差……笔者认为这些都没有其他特别的理由，乃是管理上的重视程度使然。
管理问题对于国际大都市的意义之所以重要，还在于管理能够造就一种特殊的大都市氛围，形成一种国际化的城市生活方式。从社会学的角度来看，城市本身意味着一定的生活方式，而这在很大程度上又是通过人的管理来实现的。以上海的社区管理来说，多年来，这种社区管理实际上已经造就独特的生活方式。由于城市人口的高度密集，而且人的流动性很大，所以形成一种特定的城市生活方式，这就尤其需要充分发挥管理的特定功能。这是因为，通常意义上的生活方式是人们在长期的生活实践中逐步形成的，但是如上所说，城市人具有很大的流动性，因而一般不允许人们通过慢节奏的生活过程来适应城市生活规范。而必须通过严格的管理来维持城市规则体系得到切实的遵守。
建立健全城市生活的法律规范应该是市政管理的基本要求，然而，从实施国际大都市的发展战略而言，市政管理的任务还很多。这里的一个重要问题是，首先要用国际大都市的要求和眼光来构筑我们的市政管理体系。作为国际大都市的市政管理体系，一般应具有如下四个方面的基本特征：第一，适应现代化城市管理的制度安排。国际大都市的首要特征就是市政管理的制度建设。这种制度建设包括宏观上的或行政意义上的体制，即如何组织城市的政权。尽管政权可以说在一个国家内是统一的，但是，由于城市特定的人文构成和生活方式，如城市居民的文化素质和政治素质相对来说总是高一些，所以其政权的组织形式和运行机制也有特别高的要求。第二，符合国际化城市标准的服务规则。作为一个国际大都市，与其说是生产性的城市，倒不如说是消费性的城市。因而，与其他所有的人群组织不一样，大都市最为主要的功能就是向人们提供商品、劳务以及其他各个方面的服务。第三，反映世界性潮流的公共设施。公共设施是国际大都市的物质性标志，如交通设施、通讯设施以及供水、供电、供气等等的生活设施。公共设施的发展一方面取决于城市的经济发展水平，另一方面也取决于市政的管理。第四，按照理性和道德原则建立起来的社会秩序。如前所说，由于城市人口的高度密集以及很大的流动性，城市社会成员的成份极其复杂，所以不可能象村落那样按照亲缘或者乡缘的因素来维系一种社会关系和社会秩序，而必须通过管理的手段，来建立一种基于社会理性和社会道德基础上的秩序规范，以维持正常稳定的城市社会生活。现在我们有些城市的公共秩序很值得改进，有的甚至根本没有什么秩序可言。
总之，管理的因素对于城市的发展越来越起到决定性的影响。因此，要实施国际大都市的发展战略，必须切实重视市政管理的研究。
当今城市管理需要关注的三个根本问题
建国40多年来，我国的城市无论在规模还是质量上有了很大的飞跃。然而城市管理一直未受到充分的重视。这其中有城市管理体制尚未理顺的原因，同时也有实际操作复杂、困难的因素。但更重要的是人们对加强城市管理的认同程度存在相当大的差异，尤其是对当今城市管理的若干根本问题认识模糊。
为推进我国的城市管理事业，我们一定要注重下列三大问题：
一、城市的可持续发展和当今城市管理。城市的可持续发展是指城市社会、经济、生态相互协调发展，在能满足当代城市居民各种需求的同时又不对以后的需要构成危害。这是一项复杂的动态系统工程。要搞好这项工程，必须依靠城市管理。城市的可持续发展是目标和方向，而城市管理是实现这个目标并保持其发展的主要手段之一。从目前的情况看，我国城市的可持续发展尚处于初期阶段。由于城市的综合经济实力有限，不可能从根本上对城市整体进行系统调整，因此，自然资源（土地资源、水资源等）利用仍不甚合理，社会资源配置效率较低；对城市生态环境先污染后治理、边治理边污染的状况普遍存在。以后，随着经济的进一步增长和城市日趋现代化，可持续发展将成为城市的头等大事。因而在推进城市可持续发展的过程中除了经济因素、技术因素以外，城市管理将起到十分重要的作用。具体反映在以下方面：1、 保证城市可持续发展从初期阶段跨入中期阶段。要通过城市规划制订、修订和管理来确定、调整和保证整个城市的发展方向与总体布局；通过城市土地的有计划供给和严格管理促进有限的城市土地资源同其他生产要素的合理配置，从而进一步提高城市的生态环境质量等等。2、 促进城市各要素的合理流动，并创造最佳的综合效益。城市的最佳综合效益主要表现为城市经济效益、社会效益和生态效益的高度统一。要做到这一点，搞好城市各要素的合理流动和有效组合是至关重要的。3、 为城市的可持续发展创造更好的硬环境和软环境。一般来讲，较好的城市硬环境能使可持续发展节约大量的直接成本，如运输费用，污染治理费用，疏散成本等；而较好的软环境则有利于可持续发展减少大量的间接成本，如时间成本，转移支付成本等，反之亦然。
二、当今城市管理的价值取向。当今城市管理科学性的根本体现就是管理的规律性同管理目的性的高度统一。在这个统一过程中不可回避也是起关键作用的便是城市管理的价值取向问题。根据面向21世纪现代化城市的发展要求，当今我国城市管理的价值取向必须在认识规律、尊重规律、把握规律的前提下体现整个国家的根本、全局和长远利益的价值观念，同时还必须突出通过有效管理来提高城市整体素质这个重点。当今城市管理的价值取向应该是：1、尊重科学，发扬民主。2、讲求效率，注重公平。3、发展经济，保护生态。4、促进建设，推崇审美。
三、当今城市管理主体的绩效评价。城市需要政府这个管理主体，主要是基于维护城市社会经济环境，建立城市正常运行的条件以及满足公众利益的愿望。城市政府管理的目的是要使整个城市社会获得利益，而不是让自己获得利益。然而，城市政府作为城市社会组织中的一个成员，其活动也占有和耗费各种社会经济资源。只有这样，城市政府才能正常行使管理职能，才能向社会提供所需的各项管理服务，具体的管理人员才能有物质条件和经济基础履行好公仆的责任。这就是城市管理主体的行为成本问题。对由成本付出所取得的管理结果和成效进行评价，既可以客观判断城市政府管理目标的正确性与成功程度，又可以更好地解决其自我运行的成本效益问题。以客观、合理、科学为标准，评价城市管理主体的绩效应包括下列内容：1、 对城市社会所要求的管理目标的实现状况，主要是指经济、社会和生态环境管理目标的现实状况。 2、为城市社会经济活动提供的服务数量和质量。3、 城市管理活动所占用和耗费的资源与取得的管理效果。由于城市管理活动有宏观和微观之分，经济、社会和环境之分，因此在评价其绩效的过程中也必须采取不同的方法。如对于具体的微观管理活动，可以借鉴成本收益核算的方法。而对于宏观管理活动的评价，则最好采用能反映政府管理行为的资源占用及其使用情况的指标体系。
上海城市经济建设必须与生态环境协调发展
城市经济建设与生态环境的协调不是简单的静态的协调，而应该是复杂的、动态的协调。这主要因为随着社会物质文明和精神文明的进步，经济建设水平和生态环境标准不可能只维持在原来的基点上。社会进步要求经济建设加快，生态环境改善。现阶段的协调对未来的协调只是良好的起点，但无法代替未来的要求。为此，必须充分考虑经济建设和生态环境动态变化规律和城市生态经济系统的动态平衡和长期稳定。
城市经济建设与生态环境的良性循环和恶性循环，是客观存在的两种截然对立的协调结果。成功的协调将导致城市经济建设和生态环境之间的良性循环，否则会造成城市经济建设和生态环境之间的恶性循环。因而，城市建设中必须把社会经济发展、控制人口增长、合理开发利用资源、保护和改善生态环境放到一个大系统中来统筹规划，即把人、自然环境和社会发展看作一体化，这是功在当代、造福后人的社会系统工程，也是全社会的共同事业。我们必须正确认识到，当前建设中在环境保护工作方面虽然取得了显著成就，但城市环境污染和破坏的趋势还十分严峻，甚至成为制约城市经济发展、影响改革开放和社会稳定的重要因素。
上海在长期发展过程中缺少周密的有预见的总体规划，工业企业以采取先污染后治理的粗放型经营模式，致使城市经济社会与生态环境不协调发展，造成城市功能紊乱，公共基础设施标准低下，交通堵塞、住房拥挤，特别表现在城市生态环境方面：1、水污染问题突出。 黄浦江支流中，包括苏州河在内的7条支流和郊区县支流，除极少数河段外， 水质均为6级。昔日郊区清新的小桥流水的景观已经消失；2、大气污染依然严峻。特别是机动车排放的尾气和燃煤产生的SO2 的年排放量仍呈逐年上升的趋势；3、城市固体废弃物污染相当严重， 生活垃圾大量堆积城郊，造成二次污染；4、 交通噪声等污染已成为城市发展中的一大问题。由此，上海被国际环境组织列为世界严重污染城市之一。
由上海的状况使我们看到城市生态环境污染问题是城市经济社会发展中存在的一个突出矛盾。为建设生态城市必须先从根本上解决城市生态环境问题，必须坚持城市经济建设和生态环境建设协调发展的方针，走综合整治的道路。因此，上海市的城市建设必须周密考虑如何转变战略和经济增长方式，修订合理、有效的城市管理机制；为此，笔者认为应首先做到以下几点：第一，从城市现代化的目标出发，上海城市管理迫切需要实现几个转变：1、 上海市政府应从主要对企业的管理转向主要对城市社会的管理；2、由条块分割所形成的枝节、 断面管理向城市总揽经济社会所构成的系统、综合管理转变；3、 由单纯行政手段向行政、经济、法制相结合转变；4、管理手段上由初级化向高级化、 科学化转变；5、对城市的考核， 由主要考核生产目标向考核城市综合目标转变。第二，正确合理的城市化必须适应工业化的要求，并促进农业的现代化，推动经济和社会的发展，避免“城市病”的产生，保持良好的生态环境。第三，必须调整经济结构，削减排污总量。第四，强化城市生态环境管理与治理。第五，制订城市生态环境经济政策。第六，增强领导和市民的生态意识。第七，建议设立生态城市建设委员会，由市长亲自挂帅，组织市内各直属委办、专业局和执法部门等有关领导和专家参加，作为建设生态城市的宏观决策和制定政策措施的专门协调机构，并对生态城市建设进行统一决策、规划、调控和监督管理。
上海城市建设要注重文化品味
城市的建设与管理是城市发展过程中缺一不可的两个方面。如果说建设是基础的话，那么，管理则是上层建筑。城市管理既依赖于城市建设，又反作用于城市建设，并推动城市建设的继续发展。从一定意义上说，城市建设目标确定着城市管理目标。因此，确定上海城市建设的总目标，显然具有决定性的意义。
在1992年党的十四大报告中，对上海这座中国的特大城市作出了最为明确的定位，即“以上海浦东开发开放为龙头，进一步开发长江沿岸城市，尽快把上海建成国际经济、金融、贸易中心之一，带动长江三角洲和整个长江流域地区经济的新飞跃。”中央把“一个龙头、三个中心”的历史任务赋予上海。现在我们更加明确了中央赋予上海“一个龙头、三个中心”更深刻的含义。实际上，上海在经济建设方面的总目标，应当是把上海建成多功能、国际化的国际特大经济中心城市。因此，在把上海建成国际经济中心的同时，也要重视和切实抓好文化建设。
未来学家亨廷顿在“文明冲突论”中这样阐述文化的重要性，他认为，文化将是分隔人类和引起冲突的主要根源，由于文化因素在全球秩序中变得越来越重要，整个世界正在进入一个“文明冲突”的历史时期。文明之间的差异是最根本的差异，文明之间的断层是未来的战线。文化的差异加重了经济冲击，“文明的冲突”将主宰全球政治。当前，文化问题已成为世界上各个思想流派、学术派别普遍关注的课题，这可以说是我们这个时代的一个鲜明特点。
上海在一个半世纪的发展中，之所以成为中国的经济中心和特大城市，关键也在于移民城市所带来的中国及世界文化交融与汇合，这已为历史的发展所证实。因此，我们可以认为，文化建设是国际经济中心城市建设的前提和必要条件。这是因为，一方面，西方既然已把文化发展战略作为今后国际政治、经济演变的重要因素来研究，对此，我们也必须有相应的研究与对策。另一方面，历史已告诉我们，排斥一切外来文化显然是错误的，甚至导致被动挨打，亡党亡国。所以，为了我国科技、经济现代化的需要，我们也必须加强文化发展战略的研究。
中国太大，让整个中国去适应当今国际复杂的文化现象和文化差异，那是十分艰难的事。上海在一个半世纪历史的过程中，有着东西方文化交融和相互适应的传统。因此，在今后的发展过程中，最有条件、最有希望创造条件去适应不断变化着的新的世界文化现象与文化差异，为我国逐步与国际接轨创造条件。中央十分谨慎地逐步把外资银行经营人民币业务，外商在中国开办零售商业，中外合资开办外贸公司等政策赋予上海，充分反映了中央对上海的厚望。这些措施与其说是一些经济政策，倒不如说在它的背后是更为深层次的文化现象。这些对上海的城市建设和发展都起了重要作用。
把上海建设成为国际文化中心之一，不仅必要，而且任重道远。
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