高等教育全球化中政府作用的变化，本文主要内容关键词为：高等教育论文,作用论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
全球化通常是指国与国之间的界限和各国制度的差异界限趋于模糊，甚至消失。[1]从这一定义上看，全球化在某种程度上削弱了国家主权，削弱了政府的作用。这也成为人们抵制全球化和反全球化的要因。高等教育作为体现国家与民族利益比较典型的领域在全球化中将会出现怎样的权利与利益的丧失，本文仅想以留学生政策变化为例，对高等教育全球化中政府作用问题进行探讨。
一、制约政府作用的主要因素
（一）理论导向的影响
20世纪90年代以来出现了反政府作用，宣传自由市场作用的理论思潮。其核心认为，市场资本主义作为一种经济和社会组织是适应经济全球化的最佳形式，而政府组织是阻碍市场经济发展的破坏力量。所以，极力鼓吹实行适应市场需要的私营经济将代表共有制经济的企业组织转换为私有制的公司等市场组织，进而实现全球范围的经济一体化。如，新自由主义理论就是典型的代表。[2]在这种思潮影响下，许多计划经济国家将政府控制的企业和其他机构推向市场，走私营化的道路。如拉美的墨西哥、智利等国家政府就将绝大部分国有企业转为私有，试图实行完全的市场化。不仅在拉美，就是日本也是这样。日本在这一思潮影响下，将教育的政策作了调整，开始提倡改革国家管理下的公立教育，将它转化为一个市场组织的管理形式。这一新自由主义思潮在随后的教育改革中发挥了主导作用，在这一思潮影响下，出台的政策认为，公立教育的目的在于为了国家的教育；而私营化教育的目的在于“为了个人的教育”，从而将学校教育定位在教育市场中，以教育服务的消费者为中心来扩大“自由、个性、选择、竞争”。[3]与之相呼应的是高等教育的经济功能在国际交流中上升为主要地位。整个市场活动的控制权流向能够驾驭市场的少数国家和国际组织。因此，新自由主义理论是造成政府作用减退的主要原因。
新管理主义主张转变公共管理方式，即改变由政府支配的管理方式，而由非政府或个人来扮演服务的提供者，在公共领域建立起内部市场，从而提高公共政策和社会服务的效率和效益。国家和政府的角色不再单是服务的提供者，而是服务质量的监控者。如新管理主义就主张公共管理方式的转变，这种商业运作方式和私营部门的思想和价值观念对全球化中市场机制的建立，弱化政府职能起到了推波助澜的作用。
全球化理论从独特的视角诠释冷战后国际体系的基本结构，强调民族国家主权日益受到挑战的事实；认定民族国家和跨国的市场力量是不能共存的。全球化的发展最终将导致民族国家的消亡。
学术资本主义这一概念是由Slaughter Leslie(1997)最先提出来的。它是指在日趋激烈的竞争环境中，公立大学的研究人员运作和配置其学术资本的方式。由于政府对高等教育的投入减少，高等教育机构不得不寻求外部资源，调整学术工作的结构、利用学术优势，从私营部门获取资金，以实现研究的目的。
上述理论为政府在全球化中地位的削弱，市场在全球化中作用的增强提供了基础。
（二）国家利益与市场利益关系变化的影响
全球高等教育市场的形成是影响国家主权和削弱政府力量的重要因素。一般来说，全球化的实施受到两个条件的制约：一是政治上冷战的结束，国内市场化的加快运行；另一个是经济上的，市场经济的到来，为促进全球化提供了动力源泉。
冷战的结束对全球化的影响更突出地表现在政治与经济地位的变化。以前在对峙阶段，几个主要国家将大部分精力都用来控制意识形态，通过外交来追求政治利益。所以不惜为发展中国家提供教育场所。如前苏联、美国还有其他国家斥巨资来促进学生交流、增加教材补贴、翻译外国书籍、建立学术机构，并且采取其他措施，控制全世界的学术领袖和知识分子。[4]以达到在世界范围内的统治地位。在二战期间，为了对抗轴心国家在拉美进行反美宣传及其提供拉丁美洲留学德国、意大利奖学金的策略，美国国务院于1941和1943年间委托IIE安排一千多名拉丁美洲学生留学美国。二战后，国会又通过了《傅尔布莱特计划》，由IIE来执行各类学术交流。[5]总之，国家安全与外交政策的需要是国际化的主要驱动力。
冷战后，世界政治格局发生了变化。在国际交往中，经济利益提升到首位，每年从留学生身上获得的收入可达120亿至130亿美元之间。因此，垄断国际教育市场以获取利润，通过经济手段达到政治目的，成为冷战后的主要策略。加州大学一份名为《海外教育方案》的内部文件指出：随着前苏联的解体，国家安全的定义又影响非结盟国家和研究敌国转向如何在全球化经济下竞争和繁荣。[4]美国总统克林顿在一份名为《国际教育政策》的行政主管备忘录中也曾表示：为了成功地在全球经济中进行竞争并维护我们作为世界领袖的作用，美国需要确保其公民能够广泛地认识世界，熟练地掌握其他的语言并了解其他文化。美国的领袖地位还依赖于同那些在未来将领导其国家的政治、文化和经济发展的人士建立联系。一贯而协调的国际教育战略将帮助我们满足如下的双重挑战，既使我们的公民为一种全球的环境做好准备，又继续吸引和教育来自国外的未来的领袖。为此，美、英、德、法、澳等国加大了吸引留学生的力度，仅此一项就在全球占据首要地位。吸引的留学生占全球总数的71.1%。2001年的前十大国家中有六位欧盟国家，共吸引了全球39.1%的留学生。市场的地位取代了各国政府的作用。
（三）国际组织对政府的替代作用
在全球化的进程中，国际组织对促进高等教育的交往发挥了巨大的作用。这些国际组织有些是起源于区域性的组织。如欧盟、北美自由贸易协议(HAFTA)、亚太经合会(APEC)，等等。这些组织近年来将高等教育视为提升区域整合和合作项目的主要领域。其中欧盟自20世纪80年代中期以来就推动多项大规模的学生流动方案。2001年，各国部长们又发布了布拉格公报(Prague Comunique)，重申在2010年前建成欧洲高等教育区的承诺，并扩大了要达到的目标。类似的国际组织还有一些，它们对政府组织的影响最直接的是用计划和协作项目吸引政府组织参与；为了达到既定目标，向政府组织提出合理化建议；制止政府组织做出违反世界公约利益的行为。如联合国教科文组织。全球化后国际组织的作用将越来越大，控制范围也越来越广，相应地政府在国际事务中的自主性将越来越弱。不仅如此，由于国际组织通常要求其在各国的合作伙伴应是非政府组织，这也促成了一大批政府机构、事业单位以及政府办社团向非政府组织转变，也诱发了体制内许多与这些组织挂钩的新型社团的产生。国际组织还积极扶持体制外的各种小型的、所谓草根式的非政府组织，通过资助、合作以及开发国际渠道方式，一方面达到特定的目标，另一方面限制政府组织的作用。
国际组织替代各国行使权力的方式是国际认证。国际认证就是针对那些国家没有控制的、进入市场的高等教育质量的认证。国际认证削弱国家主权有两个方面：一是用学术标准控制。用国际组织统一的学术标准代替国家学术标准，使国家政策体现的教育目标不能实现。二是学术垄断。主要表现在通过国际认证干涉别国的教育主权，一旦各国院校涉入认证中，在某种程度上就要受制于认证过程的约束以及国际认证过程的调控。因此，它国一旦接受了认证，本国的价值观、学术理念就很难反映在里面。因此，在接受认证的趋同化、同一化的过程中，本国的价值标准就会被掩盖，政府的意志就会被国际的意志所取代。政府对本国大学的管理与控制权也就被国际组织所取代。从根本上说，这就是让别国的权利服从于国际的意志，进而使学术认证导致殖民与自我殖民的产生。
二、各国政府在高等教育全球化中的对策
由于政治、经济、文化等各方面的原因，各国政府对全球化都采取了相应的对策。下面仅举一些典型的国家进行分析。
（一）中东欧国家的政策
尽管全球化对政府的地位构成威胁，但是各国都在参与，只是模式不同。首先，中东欧国家，战后的社会主义实践遭受重大挫折。因此，从20世纪70、80年代起，匈牙利、波兰等在计划体制的大框架下引入市场机制的经济改革，然而与西欧国家相比，差距越来越大。面对经济制度的选择，中东欧国家否定了计划体制与市场经济相结合的改革战略，认为这种改革方式会强化经济中已存在的严重的结构问题，他们接受了西方国家的思想，最终选择了自由市场经济制度。其次，中东欧国家加入欧盟的目的在很大程度上是为了转轨的成功。他们认为，没有现成的办法可以解决中东欧后社会主义国家的特殊问题，也没有时间去验证其他方法来解决这些问题。因此“加入欧盟的期望是努力进行政治和经济体系转型的促动力”。中东欧国家指望通过加入欧盟方式，缩短高等教育方面的差距。再次，在全球化和国际竞争日益激烈的今天，中东欧国家如何参与国际市场竞争的问题显得十分突出，这一地区大多数国家国民经济对外依存度较高，为抵御国际市场的压力，同时增强自身竞争力，提高参与全球经济一体化的程度和能力，加速欧洲一体化进程成为中东欧国家实现其竞争与发展战略的重要途径。西班牙、葡萄牙、爱尔兰及希腊加入欧盟后的经济发展速度和社会进步对中东欧国家也产生了示范作用。在高等教育方面，由于国际社会承认其学位、学历，留学生凭此既可回国或到其他国家谋职就业，也可继续学习。在此付出的教育投资、时间精力能够得到预期的回报。所以，这一市场赢利可观。另外，外语授课。中东欧国家是小语种，他们招收留学生的院校普遍能用外语为留学生授课，主要用英语，部分院校还可用法语和德语。此举消除了留学生学习各专业的语言障碍。学费相对低廉。比如攻读医学博士(MD)学位学费最高每年8000多美元，且后几年还有所下降（部分院校）。同样攻读MD学位，美国和西欧国家的学费每年都在10000美元以上，甚至高达15000～20000美元。工科方面，目前最热门的电子、信息专业博士生的学费每年不超过10000美元，也低于美国和西欧国家的名牌大学，而布达佩斯技术大学本身就是欧洲的名牌大学。为争取留学生，有的大学对学业优秀的学生还实施减收学费的奖励措施，减额最高可达学费的25%。正是由于留学生学费以及生活费相对较低，使中东欧在争取留学生方面具有较强的竞争性。
（二）瑞典、荷兰、澳大利亚的政策
瑞典、荷兰、澳大利亚等国家是把全球化看成有生意可做的市场。他们把国际化看成是生存的需要。随着欧盟的建立，欧洲国家实现了经济一体化。1984年Jackson提出了国际教育是一种贸易的主张。为此，澳洲政府将国际教育视为一种外销商品。1987年的教育绿皮书《高等教育：政策讨论书》指出：全额付费的外国学生将是增加大学收入的重要来源。随后在1988年公布的教育白皮书《高等教育：政策声明》中澳洲政府再次强调，有鉴于外在经济环境、政策及行政环境的改变，澳洲与其继续赞助开发国家及教育训练需求，不如担任伙伴的角色，以追求个人及国家的共同利益。因此，从1990年开始，所有外国学生必须缴付全额费用。此外，澳洲政府解除了外国学生市场的管制，允许各校直接招收外国学生，可自订并保留外国学生所缴的学杂费，同时也不会因此影响各大学原先享有的政府经费。[6]这一政策使澳洲所有的学校都到外国市场上招生。全球化后，澳洲将外国学生当作产业来经营，并以东南亚国家和香港为主要目标市场，外国学生所缴纳的学费几乎占大学收入的8%，据澳洲《星岛日报》报道，澳大利亚移民部长雷铎表示，移民部在2002至2003年度期间，向境外学生批出10.961万份签证，比前一年度的9.765万份大幅度增长，有些大学对外国学生仰赖尤甚。例如南昆士兰大学的非政府经费中有50%来自国际教育的收入。为了强化澳洲大学在国际市场的竞争力，澳洲联邦政府在其《教育、科学与训练》之下设有《澳洲国际教育处》协助澳洲各大学招收外国学生。并在亚洲各国、中东、南美等地开发新的外国学生市场。荷兰教育文化科学大臣认为，提高公民国际素质是一个重要因素。公民必须掌握适应国际化倾向、多元文化社会和全球经济以及与劳动市场相关的知识和技能。在未来社会里，每一个人必须能够适应国际化生活环境，成为欧洲乃至世界的公民，而公民国际素质的提高就是教育质量提高的重要体现。另外，把公民教育与荷兰全面外交政策联系起来。教育能够提高荷兰的竞争地位，要把荷兰创立为世界知识中心，让国际化教育作为一种未来战略措施，为荷兰的全面外交政策和经贸立国政策服务。在世界上寻求可与之分享政治、经济和教育等方面利益的国家，结成国际伙伴关系，从而使荷兰今后获得更大的利益。为此，荷兰大面积地用英语教学，荷兰20世纪80年代后期推动大学以英语授课，至今荷兰各大学完全以英语授课已经超过600门；阿姆斯特丹大学推动四分之一的课程用英语教学。根据《荷兰高等教育国际组织》的统计，2003～2004学年荷兰大学校院计有666门课完全以英语教学，预计到了2004～2005学年，以英语授课的课程将高达901门。《里斯本公约》、《巴黎大学宣言》以及《波伦亚宣言》，构成了欧洲高等教育体系可进一步实行国际可比性的重要步骤。《里斯本公约》中包含相互承认学历文凭的协议，荷兰将尽快签署并提请议院批准。近期公布的《波伦亚宣言》标志着为欧洲高等教育长远目标的奠定迈出了重要一步，加大了欧洲学生、毕业生和教师的流动性。欧洲内部国家之间更为广泛的学历文凭相互认同和可比，无疑将使欧洲高等教育在全球市场上具有更强的竞争力，促进其他国家对荷兰的学历文凭的承认，将荷兰高等教育摆在一个更加坚实的基础上。
政府充当的角色就是推动欧洲国家之间的学历文凭互认，消除其国际可比的困难；其次是协调居住权和工作许可。这种努力也将扩展到欧洲国家之外，荷兰教科文部将与外国教育部在双边层次频繁洽谈中消除以上障碍，增进信息交流和协调，以增加更多的学生和教师流向欧洲国家和非欧洲国家，促进国际化教育的进展。
（三）德国、法国、日本的政策
德国、法国、日本在许多领域的学术研究或追求在本国的地位，或者争取国际地位。如这些国家对全球化的态度是很复杂、也是很矛盾的。应看到它们在全球化中是受益者，它们利用了世贸组织等的机构和制度，在经济上得到了好处。全球化对它们带来的影响还体现在欧洲经济区域化的发展。在欧洲一体化的过程中，欧洲两个大国——德国、法国的关系得到了明显的改善，这种关系的恢复，无论在政府层面上。还是在民众之间，都是可以感受到的，而日本在许多领域的学术研究或追求在本国的地位，或争取国际认可。日本政府预计在2000年吸纳前往日本的留学生达十万人的目标已经实现。2001年日本和澳洲吸引留学生数进入世界前十名。2001年留学生的排位是美国475,169人，占前十位总数的28.9%；英国225,722人占13.7%；德国199,132人占12.1%；法国147,402人占9.0%；澳洲120,987人占7.4%；俄罗斯64,103占3.9%；日本63,637占3.9%；西班牙39,944占2.4%；比利时38,150占2.3%；奥地利31,682占1.9%。[7]日本政府采取了如下措施：(1)提升大学的教育品质和行政效率，以提供来自各国学生最好的服务。(2)对可能来自日本的学生提供完善的信息；(3)在国际学生的议题上，建议地方政府和私有部门的合作关系。[8]德国的教育体系正面临着历史的挑战，许多学校已严重超员，学生人数不断增加，政府必须不断向高校投钱才能保证其正常运转。但这对于国家和地方来说都是一个不小的挑战。高校的结构如不做出改变，将很难继续生存。许多获得教授资格的人也加入失业大军的行列，这对德国的研究教育体制是一个莫大的讽刺。另外，许多外国学生进入美国，而不是德国的大学学习深造，就是对德国大学教学和研究质量的反讽。如何提高外国学生的人数在德国大学中的比例也是对全球化的回答。为此，德国联邦教育与研究部发起了一个领航计划，主要对象是面向外国学生，以英语教学，从1997至1998年冬季学期先开设13门课程。德国联邦教育与研究部还与MTT签订了相互交换学生的计划，以及一系列旨在增加德国大学吸收力的措施。
（四）中国的政策
中国是派出留学生的大国和母国，派出留学生占世界上派出留学生最多的前十个国家之首。2001年中国派出131,138人；截至2002年底，全国经审批机关批准的中外合作办学机构或项目共有712个，遍及28个省、自治区和直辖市，与1995年初相比，增加了9倍多。25年来，我国共向100多个国家和地区派遣了58.3万名留学生，年出国留学生数量从1978年的3000人跃居到2002年的1.8万人。2002年，我国接受的各类留学生达8万多人（其中韩国3.5万，日本1.5万，美国5000多人，印尼5000多人，其他国家合计2万多人）；[9]韩国70,925人；印度62,018人；德国54,644人；日本55,499人；希腊55,076人；法国47,722人；土耳其44,254人；摩洛哥43,671人；意大利41,518人。到2020年，我国当年的外国学历留学生数将达到10万人，各类语言学生将达到20万人以上。[10]早在十几年前，总设计师邓小平就明确提出，要调整留学的派出国别政策，今后要增加去欧洲的，而且去欧洲不仅是西德，还有其他国家，各有特长，都可以学到本领。根据这一原则，中国不惜一些利益的损失，加大向各个国家派遣留学生的力度。在这种情况下，美国跨国公司获得许可进入中国占领高等教育领域。中国领导人愿意将中国的高等教育加入世贸组织的原因是政治性的：通过确保海外华人资本和美国银行及跨国公司的支持，加速中国高等教育的发展。据教育部透露：在今后国际交流的人数将大幅度增长。中国领导人的“融入”战略是中国加速市场化。可以预计这一过程将经过参与、融入、出击和占有的过程。联合国教科文组织的一项调查显示，到2000年底，全球留学生总数达到160多万，分布在全世界108个国家，而中国有38万留学生在世界103个国家求学，已经成为世界上最大的留学生派出国。
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