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“联合国已变得不相干”
并非如此。第二次海湾战争打击了联合国安理会已经摇摇欲坠的威望。鹰派指责安理 会未能支持战争；反战者指责安理会未能阻止战争。然而，当主要战斗停止后，美国和 英国赶紧寻求安理会许可其对伊拉克的联合占领、同意解除对伊拉克的制裁以及授予销 售伊拉克石油的权利。
从有关伊拉克的争论中能得出什么教训?法国、俄罗斯和中国是否会勉强承认美国的支 配权并且提供充分合作，以阻止美国习以为常地绕过安理会?或者，法国、俄罗斯和中 国是否可能形成一个使安理会瘫痪的反对集团?美国和英国是否将得意洋洋地继续这么 干?或者，美国和英国在伊拉克遭遇如此多的头痛问题，以致事后得出结论，认为没有 安理会的支持发动伊拉克战争是一个错误?
双方都有理由向合作前进。法国人、俄罗斯人和中国人都从其作为安理会常任理事国 的地位中获得极大影响力；他们认为联合国是抑制美国霸权的一种手段，不希望白宫宣 布联合国已经死亡。此外，尽管布什政府的官员存在单边主义倾向，他们将欢迎在未来 打击恐怖主义者和无赖国家时得到安理会的支持。虽然安理会目前不是、也永远不可能 是其支持者所希望的战争与和平的优秀仲裁者，但安理会仍是得到最广泛承认的国际合 法性来源——合法性即使对帝国来说也是有意义的。这是美国总统乔治·W·布什和美 国国务卿科林·鲍威尔都在联合国的听众前发表其战前支持战争的讲话的原因所在。
除了安理会本身，联合国从不间断的重要意义在构成联合国体系的二十几个组织的工 作中是显而易见的。仅在2003年，国际原子能机构报告说，伊朗在违反其《核不扩散条 约》的义务的情况下处理核材料；前南斯拉夫国际刑事法庭因种族灭绝罪对已被废黜的 南斯拉夫领导人斯洛博丹·米洛舍维奇进行了审判；世界卫生组织也成功地协调了全球 对严重急性呼吸道综合征(沙斯)的反应。与此同时，世界粮食署最近5年来每年为7000 多万人提供食物；联合国难民事务高级专员维持着国际无家可归者的生命线；联合国儿 童基金会发起了一场结束强迫儿童婚姻的运动；联合国抗艾滋病毒和艾滋病联合计划仍 是全球击败艾滋病毒和艾滋病的焦点；而联合国人口基金会为地球上最贫困地方的家庭 计划、母亲生存和儿童健康成长提供帮助。在自鸣得意、心胸狭隘和心眼细小的少数人 看来，联合国看上去可能是没有用处的，但对世界人口的大多数来说，联合国的确仍是 非常重要的。
“目前美国与联合国之间的关系处于空前的低潮”
也许不太接近现实。在1952年的联合国大会开幕前一天，代表威斯康星州的共和党参 议员约瑟夫·麦卡锡(Joseph McCarthy)在纽约就被联合国雇用的美国公民的忠诚举行 听证会。一个联邦大陪审团接着就同一个问题在同一个城市展开竞争的调查(一些联合 国雇员甚至在援引其反对自证其罪的宪法权利的情况下被要求作证)。这种狂热引起巨 大的愤怒，造成美国与联合国的彼此不信任。众议院非美活动委员会首席调查员马修斯 (J.B.Mathews)宣布，“如果联合国的组织说到底是为了帮助和唆使破坏美国的活动这 个惟一目的，它可能是最残酷的骗局。”
贯穿70年代和80年代大部分时间的东西和南北的紧张局势使联合国大会变成敌对的论 坛。诸如丹尼尔·莫伊尼汉(Daniel P.Moynihan)和珍妮·柯克帕特里克(Jeane
Kirkpatrick)等美国大使在反犹主义激情和马克思主义微弱影响所造成的动荡中反驳各 代表团的激烈言论，赢得了战斗。最低潮是1975年一项把犹太复国主义等同于种族主义 的决议的通过。
90年代，由代表佐治亚洲的共和党参议员纽特·金里奇(Newt Gingrich)领导的“与美 国签约”(Contract With America)运动的支持者严厉谴责联合国的维和行动，防止支 付联合国会费，并且嘲笑联合国的计划。同样，当代表北卡罗来纳州的共和党参议员杰 西·霍尔姆斯(Jesse Helms)称联合国是“对千百万美国人的惩罚”时，他所代表的是 具有极右翼思想但方向错误的人。
根据“皮尤全球态度调查计划”的说法，如今美国公民认为联合国秘书长科菲·安南 是第四个最受尊敬的世界领导人(在他之前依次是英国首相托尼·布莱尔、美国总统乔 治·W·布什和以色列总理阿里尔·沙龙)。美国已支付了其所承认的大部分联合国欠账 。联合国的议事日程与美国的核心安全利益已逐渐汇合。例如，《联合国宪章》明确禁 止联合国干预任何政府的内部事务(除了强制行动)，但1993年在美国敦促下设立的联合 国人权事务高级专员只是为了推动各国政府做对其自己人民有利的事情才存在。联合国 的创建者从未提到恐怖主义，但如今联合国鼓励各国政府批准反恐约定、冻结恐怖分子 资产以及强化陆地、空中和海上的安全措施。民意测验持续地证明，绝大多数美国公民 认为，美国应该在使用武力前寻求联合国的授权，也应该通过这个世界机构与其他国家 合作。
“布什政府的先发制人学说是《联合国宪章》不允许的”
难道真是这样?宪章呼吁各国尝试和平地解决争端，并在做不到这一点时把问题提交给 安理会，以采取适当行动。宪章第51条规定，“如果联合国一个成员遭到武装进攻，在 安理会采取必要措施以维持国际和平及安全之前，”宪章中没有什么东西“将损害个人 或集体所固有的自卫权利”。
请将这一条与布什总统的《2002年国家安全战略》中的这样一段话进行比较：“鉴于 无赖国家和恐怖分子的目标，美国不再能仅仅依赖我们以前所具有的反应性姿态。制止 一个潜在攻击者的无能为力、当今威胁的迫在眉睫以及由我们的敌人所选择的武器可能 造成的潜在伤害的极其重大不允许这种选择。我们不可能听任我们的敌人首先发起进攻 。”
这方面的不解之谜与其说是美国政府说些什么，不如说是美国政府为何选择把始终是 一种剩余选择的东西提升为一种大肆宣扬的学说，从而引起全球争议。事实上，没有一 位美国总统会允许一个国际条约阻止真正为制止或者先发制人地反击对美国的迫在眉睫 的进攻所必需的行动。认为美国过去仅依赖“反应性姿态”的观点是不正确的。在冷战 期间，美国两党的历届政府都以自卫的名义发起过侵犯别国主权的行动。1994年，克林 顿政府曾考虑对北朝鲜的核设施采取军事行动。1998年，美国总统比尔·克林顿向阿富 汗和苏丹发射巡航导弹，以报复对美国驻非洲两个大使馆的恐怖主义爆炸，并努力防止 “基地”组织领导人乌萨马·本·拉登再次发动攻击。
无论是否对照《联合国宪章》第51条的语言，布什政府的先发制人说都将证明背离了 过去的做法，只要实行这种学说的方式是侵犯性的，无视先例的，不在乎能被用于证明 军事行动合法性的信息。对构成迫在眉睫的危险的实际敌人采取标准的有效行动不能推 翻国际法律秩序。超出这种标准的措施确实会引起令人烦恼的问题：美国是否正在使其 自己凌驾于法律之上，或者，美国是否默认每一个国家在军事上对仅仅是潜在的和可疑 的威胁采取行动的权利。美国政府由于入侵伊拉克已接近这条界线，但为这场冲突找到 的许多理由——执行安理会会议(较为有力的法律理由)、自卫(在这个例子中站不住脚) 和解放(更站不住脚)使问题变得模糊了。目前的问题在于布什政府是否打算首先打击北 朝鲜和伊朗的核野心家(如果这么做，根据什么证据)以及它是否会首先用尽其他选择。 迄今为止，布什政府正在走的是外交途径。
“在联合国，政治正确性往往战胜实质性东西”
说得不错。冷战以及非殖民化后联合国成员数量的迅速增加形成了联合国的文官制度 ，这种制度要求根据地理而不是资格分配职位。有一个观点认为，美国有权获得许多职 位，但美国没有接受这个观点并且接着让失败的政治家占据这些职位，因而没有提供帮 助。
当我在联合国任职时，我总是开玩笑说，管理这个全球机构就像尝试管理一个有184名 首席执行官的企业——每一个首席执行官都使用一种不同的语言，都希望解决一系列不 同的优先考虑的事情，也都有一个寻求薪金的失业连襟。秘书长科菲·安南在这个系统 内做了一切可能的事情，以奖赏成就杰出者和改善招聘工作，但满足从阿富汗到津巴布 韦的成员的压力仍是一个管理噩梦。
另一个长期存在的问题是，有关联合国委员会主席和成员资格的决定往往是在地区和 轮流的基础上作出的，例如，南非和斯威士兰得到同等的重视。根据传统，这种决定是 极其神圣的，导致最近利比亚担任联合国人权委员会主席的障碍。为防止这种结果，有 人必须愿意打破某种外交禁忌。前总统克林顿这么做了，在1996年阻止秘书长布特罗斯 ·布特罗斯—加利(Boutros Boutros-Ghali)连任，在2000年击败了得到地区支持的苏 丹担任安理会成员的候选人提名。这两项主动行动都激起对美国的仇恨，但都提高了联 合国的身份和信誉。
“联合国的维和已经失败”
说得不对。联合国的维和维持了诸如纳米比亚、萨尔瓦多、柬埔寨、东斯拉沃尼亚、 莫桑比克和塞浦路斯等不同地区的秩序。传统的联合国使命是一种建立信心的活动，是 在维持或者实行和平方面寻求国际援助的各方之间严守中立的情况下进行的。然而，联 合国维和是截然不同的事情。在我担任美国常驻联合国代表的那些年里，波斯尼亚和黑 塞哥维那、索马里以及卢旺达的悲惨经历证明，传统的联合国维和人员缺乏在更紧急和 险恶的情况下获得成功的授权、指挥结构、目的统一性和军事实力——在这种情况下， 战斗是激烈的，天真者丧失生命，参战者反对国际存在。可悲的是，这种弱点是联合国 的自愿和集体的性质所固有的。当情况变得险恶时，恶棍们往往随心所欲地行事，不顾 联合国指挥官的意愿。
一个可能的解决办法是，实行和平的使命由联合国授权，安理会指定一支合适的主要 力量以组织一个联盟，实行世界的集体意愿。安理会确定总的授权，但由为首的国家发 布完成使命所需的命令——名副其实的和象征性的命令。以美国为首的对海地的干预(1 994年)、以澳大利亚为首的拯救东帝汶行动(1999年)以及英国在塞拉里昂的行动(2000 年)多半是成功的，为未来提供了一种模式。
维和是一项艰巨、危险、往往得不到感谢的任务。为阻止带枪的人，其他携带更多和 更强枪械的人是不可缺少的，而找到这种人并非易事。期待一个军人冒着生命和肢体的 危险保卫其祖国是一回事。期待同一个军人穿越半个世界，或许在尝试平息别人土地上 对钻石、石油或者种族支配权的争斗中死去，这是另一回事。大多数人根本没有这种利 他观念，尤其是因为他们看到，干预力量往往由于未能实现目标而受到责备，而不是由 于承受的负担而受到赞扬。所以，目前留给世界的一种国际危机反应制度是实用主义的 、插曲似的和渐进的，而不是有原则的、可靠的和果断的。
在对完满性或者甚至一贯性不抱任何希望的情况下，通过做更多的事情以装备和训练 事先愿意充当实现和平的志愿者的精选军事单位，通过招募人员以填补轻装备的警察与 重装备的正规军之间的缺口，通过起诉战争罪犯，也通过攻击诸如军火买卖和经济绝望 等冲突的根源，国际社会仍能随遇而安。
“联合国安理会应该扩大”
毋容置疑，但请别激动。或许没有一个联合国问题比安理会扩大得到更多研究，但更 不能证明联合国所作的努力。
为确保安理会作为国际安全及和平的监护者的实力，联合国的创建者指定第二次世界 大战获胜一方的5个主要国家——美国、英国、法国、苏联和中国为常任理事国，并授 予它们否决权(其他国家竞选填补其余10个安理会席位的资格，获胜者的任期为两年)。 显然，世界自1945年以来已略有变化：联合国成员数量已增加了两倍多，8个世界上人 口最多的国家中的3个目前位于南亚。尽管对扩大安理会存在明显共识，但联合国成员 已被如何扩大的难题困住。主要辩论包括公正的地区代表(如果印度应该得到一个常任 理事国席位，巴基斯坦怎么办?)和不愿将否决权扩大到另外的国家。
90年代中期，在我担任常驻联合国代表的那些年里，美国支持把安理会扩大到不超过2 1个成员，并授予日本和德国常任理事国席位。这种立场触犯了意大利大使保罗·富尔 奇(F.Paolo Fulci)，他的国家反对增加更多的常任理事国。他认为，根据这种逻辑， 既然日本和德国加入安理会，意大利同样应该作为常任理事国加入安理会。他说：“归 根结底，意大利人也输掉了第二次世界大战。”
“联合国是对美国主权的威胁”
胡说八道。联合国的权力来自其成员；联合国是仆人，而不是主人。联合国没有其自 己的武装力量，没有逮捕的权力，没有征税的权力，没有罚没的权力，没有管理的能力 ，没有推翻条约的资格，而且，尽管某些人存在多疑症，也不能派遣黑色直升机在半夜 向无辜的家庭俯冲并侵占草坪。联合国大会所拥有的权力微不足道，除了批准联合国预 算——联合国大会根据一致同意的原则通过预算。与此同时，确实拥有权力的安理会没 有得到美国以及其他4个常任理事国的默许，就不能采取行动。这意味着没有美国的同 意，没有一个秘书长能够当选，没有一次联合国维和行动能够开始，也没有一个联合国 法庭能够建立。有关联合国效率的问题以及有关联合国具体行动的许多问题是正当的， 但对美国主权的担心则是放错了地方，似乎主要来自悲痛地发现联合国如此充满外国人 的人们。我不得不说，这种担心根本不可能有所帮助。
“联合国是一个巨大的官僚机构”
不是。联合国无疑是一个官僚机构，但不是巨大的官僚机构。联合国核心职能——以 纽约市、日内瓦、内罗华、维也纳和5个地区委员会为基地——的年度预算约为12.5亿 美元，或者大致相当于五角大楼每32小时的开支。最近25年来，联合国秘书处的工作人 员已减少25%不到一点，自1996年以来预算为零增长。整个联合国系统由秘书长和其他2 9个组织组成，雇用的职员略微超过5万人，或者仅比为斯德哥尔摩市工作的职员多2000 人。所有联合国基金会、计划和特设机构的全部年度预算大约相当于纽约市市政预算的 1/4。
选自美国《外交政策》双月刊2003年第5期
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