BOT——我国交通基础设施建设的新战略，本文主要内容关键词为：基础设施建设论文,新战略论文,我国论文,交通论文,BOT论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
BOT作为一种带资承包基础工程方式，主要用于发展收费公路、发电厂、铁路、废水处理设施和城市地铁等基础设施项目，著名的交通基础设施BOT项目有澳大利亚悉尼港湾隧道、英国Dartfold大桥、马来西亚南北高速公路、泰国曼谷第二期高速公路等。BOT在我国尚处起步阶段，京通高速公路是我国第一个规范化交通BOT项目。本文拟对我国交通基础设施建设实施BOT的必要性、可行性作一分析，并对我国运用BOT建设交通基础设施提出了几点建议，希望能对我国利用BOT有所启示。
一、我国交通基础设施建设实施BOT的必要性
BOT是英文Build-Operate-Transfer的缩写，即建设－经营－移交，典型的BOT形式是政府同私营部门的项目公司签订合同，由项目公司筹资、设计、建设该项目；项目公司在协议期内拥有、营运、维护该设施，并通过收取使用费用或服务费用回收投资并取得合理利润，特许期满后则将该项目无偿转让给当地政府。根据我国国情，采用BOT方式投资交通基础设施建设显得尤为必要，具体体现在以下几个方面：
1.有利于加速交通基础设施发展，支撑国民经济持续、稳定、健康发展。交通基础设施优先发展是世界经济发达国家成功的普遍经验，根据统计与分析，GDP增长1%，交通等基础设施必须至少增长1%作相应的保证，为达到“九五”期间国民经济增长8—9%的目标，交通基础设施建设必须加快，估计所需投资大约1110亿美元，我国政府显然无力独自承担如此巨额投资，而地方筹资和社会融资也有限，采用BOT方式，利用国际商业资本直接投资和经营我国交通基础设施，以加快交通基础设施的发展，适应经济和社会发展要求，是适合我国国情的重要战略选择。
2.有利于减少国家外债比重，减轻国家财政负担，分散政府投资风险。改革开放以来，我国引进外资数量急聚增长，每年引资规模越来越大，但50%以上是对外借款。1984—1994年末外债余额从45.7亿美元猛增到928.06亿美元，平均增长高达35.13%，大大高于同期国民生产总值25.32%、出口贸易20.2%的增长速度，且其中利率高、期限短的短期借款占了相当比例。外债规模扩展势头过猛，抑制了外债乘数效应的发挥，也使得资本流出速度加快，导致借入外债成本越来越高，且对以后还贷形成后续压力，虽然偿债率还在20%警戒线下，但已达15—16%，偿债压力已很大。在BOT方式下，所需大部分资金由项目公司从国际金融商业渠道筹措，政府只需与私人项目公司签订特许权协议，无须政府保证或承诺支付项目借款，更不需政府投资，所以不会增加政府外债规模和财政负担。所建项目，由项目公司自主设计、建设、维护、经营，自负盈亏。这样，项目公司就承担了从筹资到经营的绝大部分风险，政府最大程度地做到了风险规避。
3.有利于拓宽外资来源，改善外资投资结构。随着外国对中国实际投资额的增加，投资者遍布世界140多个国家和地区，但外资来源极不平衡，港、澳、台、日本在投资主体中占绝对优势，占中国直接投资项目的91%，协议投资额的87%，实际投资额的88%，中国外资来源过于集中，这不仅不利于从各资本输出国（地区）在投资过程中的竞争中选择利用条件最佳的资本；也造成过于依赖少数资本输出国（地区），且币种单一，增加了汇率风险。据统计，1979—1994年，外资在我国直接投资项目构成大致为工业项目74.1%，农枚渔业项目2.5%，房地产服务业14.3%，基础设施仅占9.1%。可见，大部分集中在工业项目，基础设施领域很少，交通领域则更少。随着国际工程承包业务量的缩减，采用BOT方式可吸引欧美一些大的工程公司投资中国交通基础设施的建设，拓宽外资来源，提高引进外资在基础产业所占比重，改善投资结构。据悉，美国林同炎公司正以BOT方式投资13亿元修建北京至通县的高速公路，德国投资开发协会修建黄河轮渡和若干公路的BOT条件也已经谈妥，英国百胜公司已有意采用BOT方式投入62.1亿元与上海、宁波合建沪甬高速公路。
4.有利于提高国内交通基础设施的技术管理水平，促使营运效率的提高。据世界银行计算，我国交通等基础设施由于技术效率低下，经营管理水平低所造成的损失约相当于GNP的1%，年度基础设施投资额的1/4，年度基础设施投资融资额的1/2，这是由于交通等基础设施的建设、营运在国民经济中长期处于绝对垄断地位，无外界竞争压力，产品定价受制于与业绩无关的预算决定，无经营管理自主权等因素造成的。因此普遍存在技术效率低下，经营管理水平低，极大地浪费了资源。采用BOT方式，有外资参加，涉及众多利益主体，必须要有较强的时间观念，较高的生产效率，良好的经营业绩，否则投资就收不回来或无力偿债付息，这就迫使项目公司采用先进的技术和管理方法，提高项目在财务上的可行性，由此我国也引进了先进的管理经验，提高了技术管理水平，提高了劳动生产率并从中获得了良好的交通基础设施服务。
5.有助于解决交通设施中的技术难题。交通基础设施建设中许多项目属技术密集型项目（如桥梁、隧道），其设计施工中涉及许多先进甚至尖端技术，目前有些单项或成套综合技术在我国还没有过关，建设过程中所需先进设备我国还不能制造，存在较大缺口。BOT方式由投资者负责项目的全部设计、施工和建设，这有助于我国解决交通基础设施建设中的技术难题。
6.有利于加速我国投资体资改革。长期以来，我国交通基础设施投资体制格局单一，政府指令性计划投资比重大，地方和企业在总投资规模中所占比重小，随着BOT推广扩大，不仅国外公司，国内大型集团公司以及有实力的民营经济组织也将参加，促进我国投资主体多元化发展。
二、我国交通基础设施建设实施BOT的可行性
国家计委早在“八五”期间就提出了利用BOT吸引外资，投资基础设施的设想，我国政府对BOT投资给予了高度重视和大力支持，进行了许多交通基础设施BOT方式的试点，如广深高速公路，上海延安东路隧道复线等，交通部也正会同国家计委等部门制订我国BOT投资管理办法和相关文件，首例规范化BOT项目京通高速公路已于1995年10月竣工通车，标志着BOT投资方式在我国经多年理论研讨后向实践迈出了重要一步，BOT在我国的推进具有了现实操作可能。具体看来，我国实施BOT方式投资交通基础设施具有以下有利条件：
1.当今世界拥有数万亿美元可供流动的国际资本，经济发展具有活力和投资回报率高的地区更具吸引力，我国尤其如此。1994年全球经济增长率2.1%，亚洲发展中国家8.2%，中国11.8%，增长速度明显高于全球其它地区。据国际著名投资专家比格斯预测，未来几年内，我国等亚洲国家的新兴市场投资者每年有17—18%的收益率，大大高于国际金融市场的银行利率和投资收益率。当前国际承包工程量缩减，而我国政府又将交通等基础设施作为鼓励外商投资的项目，外商可享受种种政策和税收优惠，交通基础设施建设对外商的吸引力是巨大的。
2.我国交通基础设施建设有广阔的BOT市场。认识到不发达运输网络对国民经济所起瓶颈作用后，我国政府越来越重视发展交通运输，1980—1990年对交通部门的拨款平均每年占GDP1.3%，但仍满足不了交通运输发展需要，预计到2000年所需资金约1110亿美元，占全部基础设施投资的48%，其中520亿美元用于高速公路，468亿用于铁路，68亿用于港口，28亿用于机场，其余用于内陆航运河道。具体目标为，到2000年铁路营运里程将达6.8万公里，复线率34%，电气化率27%，公路通车里程123万公里，沿海港口吞吐量10亿吨，民航运输周转量变140亿吨公里。主要工程包括京九铁路，兰新复线，京沪高速铁路，浦东国际机场等大型项目。根据目前国情，我国存在较大的资金、技术、装备缺口。采用BOT无疑是加速我国交通基础设施发展的重要战略途径，我国具有广阔的BOT市场。
3.我国政府对BOT投资给予高度重视和大力支持。作为BOT投资主管部门，国家计委正负责着力推动这项工作。已开始制订我国BOT投资管理办法及法律框架文件，规定在BOT特许期内，如因我国政策调整等因素影响，项目公司遭受重大损失的，允许项目公司合理提高收费标准或延长项目公司特许期，对于项目公司为偿还贷款本金、利息、红利所需外汇，国家保证兑换和汇出境外。这些规定有利于保障投资者在营运期内的合理利益，解决了投资者外汇平衡。
4.国际组织的大力支持。世界银行、亚洲开发银行、联合国有关部门多次和中国有关部门联合召开BOT投资方式国际研讨会，介绍了国际上的成功经验和失败教训，对中国BOT投资提出了许多有益的建议，他们做了大量BOT在中国的推动工作，并派出专家小组，提供了各种形式的技术援助。
三、应用BOT投资建设交通基础设施的几点思考
BOT一般经项目确定、准备、招标、合同谈判、建设经营、产权移交等阶段。采用BOT投资交通运输是一个技术性、政策性、法律性很强的复杂系统工程，考虑到我国经济环境的特殊性，借鉴国外BOT经验时，必须做到以下几个方面。
1.培养锻炼一批既懂专业，又具有BOT知识和对外谈判经验的人才，初步形成一套比较适用的法律、法规和政策规定。BOT投资牵涉到政府特许、项目融资、汇率平衡等问题。BOT虽然目前在中国很热，但真正知之者很少，往往是一知半解，应加速BOT的普及工作，培养BOT方面评估、谈判、招标专门人才，政府也应根据我国国情制定符合宏观经济要求的政策法规，并有专门机构管理审批BOT项目，使申请BOT项目有章可循，管理BOT项目有法可依。
2.BOT项目须采用招标方式。目前各地BOT项目采用招标方式为数甚少，根据我国国情，招标方式最有利于选择最有实力、最合格的承包商，招标方式透明度高、公平竞争，这样交通基础设施BOT项目开始阶段基础就比较牢，同时也可排除人为因素干扰。
3.国家应适当放宽外商投资交通基础设施股权的限制。国家曾对外商投资基础设施作出股权限制，这无疑是正确的。但BOT项目经营期满后将移交给当地政府和公共机构，不存在外商永远占有问题。虽然BOT项目投资是一种商业行为，但受益者首先是项目所在国，我国政府可通过法律法规对BOT项目进行管理。因此在符合产业政策的前提下，某些项目可让外商独资或控股经营。灵活的股权政策，有效的管理措施将有利于交通基础设施的发展。
4.政府不应直接保证投资者投资回报率。某些有意进行BOT投资交通设施项目的国外公司要求我国政府保证其投资回报率，某些地方政府为了吸引外商投资承诺其投资回报率，这一方面等于将担投资风险完全转移给了国家，投资者也失去了降低成本，提高效率的积极性，交通设施的先进性也难以保证。当然，政府可通过了解交通行业投资回报率，通胀、汇率变化，国际资本市场利率等因素科学地确定项目经营收费的初期价格和年度调整价格来间接保证外商取得合理收益。
5.国家可对境外投资者参与交通设施BOT方式建设提供一定数量的优惠贷款。在国外，BOT属于项目融资方式之一，项目所需大部分资金是靠银行贷款而来。在国内，由于国家没有明确的政策，各商业银行对BOT项目贷款缺乏热情，因而对BOT项目在中国发展有较大负面影响。因此建议我国银行如开发银行等应提供BOT项目优惠贷款，国家也应鼓励商业银行对BOT方式贷款，并对BOT方式下项目公司债券融资提供一定优惠。
6.积极促进BOT方式的本国化。积极采用中外合资、合作BOT方式，防止外商操纵和垄断交通运输项目，也可以为中国民营组织积累投资和经营交通运输基础产业的经验，为交通基础产业的逐步市场化打下基础。
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