论政府间财政转移支付制度：一个可供选择的模式，本文主要内容关键词为：可供选择论文,转移支付论文,财政论文,模式论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
对政府间财政转移支付制度的研究表明，实行因素法的转移支付制度的一个重要难点是如何选取因素和确定各项因素的权数。因素主要包括三方面的内容：财政能力因素、支出需要因素和成本差异因素，在我国为了体现民族政策，一般还要包括民族因素。目前人们对转移支付制度的改革中要用“因素法”取代“基数法”，已基本取得了共识，但在如何选取因素，用什么办法来测算上提出了不同的方案。〔1 〕本文将从市场经济的一般原则出发，并充分考虑现阶段的经济特点，提出一个以均等化各地财政地位为主、兼顾财政纵向平衡的无条件拨款模式。
一、模型设计的指导思想和原则
总的指导思想是通过财政的转移支付制度，在既定的财政体制下，均等化各地的财政地位，抑制地区间社会经济过大差距的不平衡发展，实行全国范围内各级政府提供公共产品和服务能力的均等化。并将按照“公平优先，兼顾效率”的总原则来设计无条件拨款的模型。之所以提出“公平优先，兼顾效率”而不是“效率优先，兼顾公平”是基于这样的考虑：首先，从均等化拨款的目标来看，拨款主要是要均等化各地的财政地位，缩小各地的发展差距，因此要突出公平目标。其次，从政府和市场的分工来说，在市场经济条件下通常有所谓的“效率由市场解决，公平由政府解决”的共识。由于在传统的经济体制下，过于强调公平，牺牲效率，经济发展缓慢，因此在实行市场化的经济改革中提出“效率优先，兼顾公平”的原则是非常正确的，这实际上是让市场发挥更大的作用。但就政府的作用来说，应该是纠正市场的缺陷，特别是要解决分配上的不公平问题。因此，公平目标应该是优先考虑的。事实上，当政府所采用的不同类型的政策工具具有不同的公平和效率影响时，政府通常会采用更能体现公平的政策工具。比如就税收政策来说，如果单从效率的角度来考虑，人头税应该是筹措资金的首选税种。因为它是中性税，不产生税收的超额负担。但人头税是一种最不公平的税，在现实中政府很少运用这种税来筹措资金。另外，对日常生活品或必需品采用低税或免税政策，对高档商品或奢侈品采用重税政策也表明政府的政策更注重公平。最后需要指出的是，在实行均等化的拨款中，公平和效率不一定就是完全对立的，如果方案设计得合理，是可以统一起来的，各地财政地位的均等化也有助于国内市场的统一，有助于生产要素的合理流动，有助于资源的优化配置。
在“公平优先，兼顾效率”的总原则下，设计均等化拨款时还需遵循以下各项具体的原则：
1.公平原则。包括两层含义：一是指拨款资金的分配应与地方的财政需求因素呈正相关，与财政能力呈负相关；二是指选取的客观因素在各地应一致，公式要统一。拨款的因素测算、公式设计、标准核定以及拨款的各个环节都要坚持公开、透明和规范，不受人为因素的干扰。
2.效率原则。包括这样几方面的内容：一是简单可操作，因素不宜多，公式不求繁。对因素的选取应本着统计数据的可获得性、能客观反映财政地位、各地又不易控制为原则。对于那些确能反映财政地位，但根据现有的资料难以获得准确的统计数据的话，本模型也不予考虑，等有条件时再可作适当调整。二是拨款机制应保证地方政府对自己所获得的拨款份额具有可预见性，减少不确定性，从而使地方政府能够在一个相对稳定的财政环境中合理安排其收支计划。三是拨款的设计应刺激地方政府健全财政管理，抑制其不合理的财政活动。对于提高其财政努力的措施应给予奖励，因此，在模型中要考虑财政努力因素。
3.法制化原则。法制化原则是现代拨款制度本身不可或缺的重要内涵，拨款的数量确定、支付的形式、方式及监督管理、预算、决算都要以法律的形式确定下来，克服随意性，做到有法可依、有法必依。
二、转移支付模式的确定
这里的转移支付的模式是针对转移支付的方向来说的。根据国际上现有的经验，转移支付的基本模式有两种：一是单一的自上而下的纵向财政平衡。一般表现为中央政府对地方政府进行补助的形式。另一是同级政府之间的横向转移，一般表现为财力富裕的地方向财力不足的地方的资金转移，也叫兄弟互助型，或者叫劫富济贫型。就纵向的财政平衡模式来说，其优点主要表现在中央政府掌握主动权，地方对中央有一定的依赖性，便于中央政府各项政策的贯彻落实；而且补助的数额较有弹性，中央可以根据本身的财政状况对补助的总额进行调整；但这种由中央对地方的纵向财政平衡隐含着一个基本的前提是，中央财政的收入在弥补其本身财政支出后有余。在国外大多数国家都是采用这种拨款模式，我国长期以来也是通过这种方式来实行政府间的财政转移支付的。但国内理论界在讨论转移支付的基本模式时，似乎更青睐于横向的财政平衡模式〔2〕。其主要论点是， 纵向补助模式有其不可克服的几个矛盾：一是中央对地方的补助涉及因素非常错综复杂，要求补助体制一年一定，否则就有可能失之公正。但一年一定的方式由于测算因素的繁多，计算数据庞杂以及统计数据的不完备等方面的影响而难以实现。二是完全依靠中央政府来完成数额巨大的转移支付，财政压力和工作难度非常大。三是单一的中央补助方式，中央财政集中的财力过大，难免有人为因素的非正常影响，透明度较低。而横向财政平衡便于提高转移支付制度的透明度，将富裕地区的贡献及贫困地区得到的援助放在明处，从而促进地区之间的团结协助，鞭策贫困地区尽快走上经济高速发展之路。另外通过横向转移平衡地方公共服务能力，也可以减轻中央财政的压力。因此，均等化拨款主要是地区间的横向财政资金的转移。而中央对地方的纵向财政平衡的目标应该是体现中央的政策意图，为中央的宏观调控服务，因此，应采用有条件的专项拨款的形式。从总的拨款模式来看，这是一种纵横交错的模式，但单就无条件拨款来看，这是一种横向平衡模式。
解决财政横向不平衡必然要涉及到财力从财政能力大的“富裕”地区向财政能力弱的“贫困”地区的转移，但这种财力的转移并不一定表现为地区间直接的横向转移。解决财政横向不平衡的财政转移支付的方式究竟是采用纵向平衡的方式还是采用横向平衡的方式取决于两个因素：一是在中央与地方的财政收支划分中，有利于中央财政的纵向不平衡程度有多大；二是在拨款公式中如何体现地区间横向不平衡的因素。实现分税制财政体制后，中央和地方之间收支划分形成了有利于中央财政的纵向不平衡。据《中国统计年鉴1996》资料，1994年和1995年地方财政的支出大于其收入，其差额分别为1618亿元和1843亿元，而中央本级的财政盈余分别为1153亿元和1262亿元。这就为由中央向地方的纵向财政转移提供了条件。至于上面指出的纵向平衡方式所存在的一些问题要具体分析。实际上有些问题是以往财政体制下的纵向转移支付制度所特有的，不是所有财政体制下的必然产物。比如说，透明度不高，受人为因素的影响较大，随意性强。这些都可以通过“因素法”的拨款公式和由法律形式的规范化来解决。有些问题应该说是纵向财政平衡和横向财政平衡所共有的，比如，对因素的测算，对统计数据准确性、完备性的要求。目前之所以人们更倾向于采用横向财政平衡的方式，是因为地区间的横向财政不平衡现象更为显著，更为突出。从理论上说，两种类型的不平衡可以通过不同的方式来解决。纵向不平衡可以通过由中央政府对地方政府的无条件拨款、公享税收和有条件拨款机制解决。横向不平衡可以通过从财政能力大的“富裕”地区向财政能力弱的“贫困”地区的财力转移来解决。但在实践中，这两个问题通常联系在一起，解决纵向不平衡的措施必将对横向不平衡产生影响，而解决横向不平衡问题的压力又往往引来中央政府的行动，从而影响纵向不平衡。因此，在设计转移支付方案时应该把两者结合在一起考虑。而且，从解决纵向不平衡和解决横向不平衡所要求的拨款类型来看，两种不平衡都主要是靠无条件拨款来解决。因此，根据我国的情况，在财政转移支付的模式选择上应采用纵向转移模式，在拨款的结构上应体现以均等化拨款和收入分享拨款为主，以税收分享和专项拨款为辅的拨款结构。
三、基本模型
1.因素的确定。
根据上面的原则，我认为，无条件拨款可以分成两个部分：一部分是由一般性因素确定的无条件拨款，这是无条件拨款的主体。考虑到我国地区间的经济发展不平衡，社会条件等方面又存在着很大的差别，因此在确定这部分拨款时要考虑收入能力和支出需要两方面的因素。按照一般的拨款模式，先要求出各地每一项财政支出的标准财政支出和每一项财政收入的标准财政收入。然后求得各地总的标准财政支出和总的标准财政收入，标准财政支出与标准财政收入之比就是某地的财政自给率，它构成转移支付的基础，是估算拨款数额的重要依据。这种方法固然好，但在我国现阶段还不具备实施的条件，对各项税基的确定、对各项支出需求和成本差异的估算都需要大量的基础数据，而由于我们缺乏这方面的基础数据，难以对每一项收入和支出进行准确的估算。因此，从我国的实际出发，所选取的因素不宜过多，只需选取影响财政支出和财政收入的最主要的因素。根据回归分析，影响财政支出和财政收入的最重要因素包括人口、人均GDP、城镇化程度、人口密度。除此之外， 还应考虑财政努力因素，把财政预算内和预算外收入的总和占总个人收入的比例作为衡量各地财政努力的指标是比较合适的（这里的个人收入相当于中国统计年鉴中所指的劳动者报酬，它反映劳动者参与增加值创造而获得的原始收入）。拨款数与人口、城镇化程度、和财政努力程度呈正相关，与人均GDP和人口密度呈负相关。 无条件拨款的另外一个组成部分的分配由一些特殊的因素来确定，如少数民族人口的比例。之所以要把无条件拨款一分为二是基于这样两方面的考虑，第一，把少数民族人口的比例作为拨款的依据，更主要的是体现中央对少数民族的一种特殊的照顾政策；第二，分开后也便于具体操作，合并在一起增加对权数确定的难度。
2.无条件拨款的公式。
根据以上分析，我们提出一个解决财政横向和纵向不平等的无条件拨款公式，这个公式的特点是把均等化拨款和收入分享拨款统一起来，把财政能力和支出需要等因素统一考虑在一个公式中。具体公式如下：
式中Gjt1：t期j地区按公式（1）所获得的拨款额；A t1：t期按公式（1）的拨款额；Pj：j地区的人口数；P all：全国总人口数；Sj：j地区城镇化水平÷全国城镇化水平；Uj：全国人均GDP÷j地区人均GDP；Vj：（j地区预算内财政收入+预算外财政收入）÷j 地区总个人收入；Wj：全国平均人口密度÷j地区人口密度； a,b,c,d,e均为系数。
无条件拨款的绝大部分应按照上述公式分配，剩余的由中央掌握，根据特殊的政策意图或特定时期的特殊情况分配给地方。比如，体现民族政策，对少数民族地区的拨款。其拨款公式可由公式（2）表示。
式中Gjt2：t期j地区按公式（2）所获得的拨款额；A t2：t期可用于体现中央民族政策的拨款总额；Yj：j 地区少数民族人口比重÷全国少数民族人口比重。
中央全部的无条件拨款数额基本上由这两部分构成，即t 期的全部无条件拨款额A t＝A t1+A t2。 两者具体的分配比例由中央根据需要和可能确定。
按公式（1）分配拨款的最大难点在于系数的确定。一般来说， 通过大量的试算，并根据各地实际的财政收支情况进行反复对比和调整，是有可能得到比较合理的系数。同时，也可以通过对系数的调整来体现中央的政策意图，如要对贫困地区加大补助力度，可适当提高系数c 和e的比重；如要鼓励各地增加财政收入， 可适当提高税收努力程度的系数即d的比重。但为了在开始时能让大多数的地区都可接受， 在对各项系数的测定时应尽量使测算的结果符合或接近现有的分配格局，在对地方既得利益不作重大调整的条件下实现从原体制向新体制的平稳过渡。但是，任何一种改革都不可能不涉及到对原有利益格局的重新调整。不可否认，按照上述模式来实行财政转移支付，将使一些地区的财力相对于原体制有所转变，对现成的既得利益有所触动。这是难免的，也是必需的。但是，这种调整不能被简单地理解为“劫富济贫”〔3 〕。首先，现有的既得利益格局中，包含着一些不合理的成份，这是在老体制下长期形成的，比如一些富裕地区藏富于地方和预算外的财力，并没有参与财政预算的分配过程，让一部分人和地区先富起来的思想使经济发达地区更多地享受到优惠的政策。新体制的一个重要功能，就是要矫正过去由于不合理因素所造成的分配格局，力求公平、客观、科学、合理地分配财力。其次，规范的转移支付制度并不是简单地“抽肥补瘦”，而是在新体制中建立一种机制，以公平原则对待每一个地区，用客观因素科学地测算每个地区的收入能力和支出需要，进而决定拨款数额。再次，财政转移支付的一个很重要的目标就是要均等化各地的财政地位，就是要把财力从相对富裕的地区转移到相对贫困的地区，使相同状况的人在各地都拥有大致相同的财政剩余〔4〕。
该模型中的一个重要参数是A t， 即中央将要拿出多少财政收入用于实行无条件拨款。是拿出每年的收入增量部分来拨款，还是把税收返还部分也包括在内。如果按前一种办法，把税收返还部分排除在外，实际的拨款额就非常有限。由于不损害各地的既得利益，在实践中容易推行。但是，靠中央每年的收入增量这部分数量极为有限的收入用于均等化拨款根本起不到实现各地财政地位均等化的目标。如果取消现在的税收返还办法，把这部分资金按由客观因素决定的公式进行分配，如有些人提出的要重新“洗牌”和“摸牌”〔5〕， 势必涉及到对现行的利益格局进行重大的调整，这在我国现有的情况下恐怕难以做到。但现有的税收返还毕竟不符合财政转移支付的原则，它不但没有起到均等化各地财政地位的作用，反而使原有的地区间的财政不平衡固定化了，因此它只是过渡时期的权宜办法。随着市场化经济体制改革的不断深入和各项改革措施的不断完善，现有的税收返还办法必将完成其使命而退出历史的舞台。在不能一步到位的情况下，可以把税收返还基数逐步纳入到用因素法决定的拨款公式中去，比如每年增加纳入比例，经过几年时间最终把全部的税收返还额都按照因素法的拨款公式来分配。
3.模拟分析。
按照公式，以1994年的数据为基础，对两组参数进行模拟计算，并和1994年实际结果进行比较，其结果如附表所示。
第一组的参数假定为：a＝0.25，b＝0.125，c＝0.5，d＝0.1，e＝0.025，A t1＝1618亿元。
第二组的参数假定为：a＝0.225，b＝0.1，c＝0.6，d＝0.05，e＝0.025，A t1＝1618亿元。
由于历史数据的缺乏或不可比，我们无法通过统计分析来确定权数，因此，这里对权数的确定多少有些任意性，但总的思想是要体现人均国内生产总值越低的地方，应获得较多的人均拨款，故系数c 取大一些，在第一组参数中，c取0.5，在第二组参数中c取0.6。另外，有一点需要指出，对权数的确定不仅仅要根据数据进行回归分析来得到，而且也要体现一定的政策因素。在模拟分析中，A t1以1994年的地方实际收支差额数1618元来确定。从模拟结果来看，原来人均GDP 低的大部分地区其人均拨款数都有不同程度地提高，如人均GDP低于全国平均数的18 个地区中有12个地区的人均拨款数有所提高，西藏、贵州、安徽、河南、四川、山西等地增加得较多。上海人均拨款数高的原因可以从其城市化程度和收入努力程度高等方面来解释。当然，上述的模拟分析还很不完善，本文的目的也不是为各地分配拨款，而只是想提供一种计算和分析的方法。为简便起见，在拨款数中也没有扣除中央对各地的有条件拨款和对民族因素单独考虑的那一部分拨款，而以1994年的地方实际收支差额数作为拨款数。
附表：两组参数下的人均转移支付及与1994年实际转移支付的比较（单位：元）
注：本表所采用的原始数据来源于《中国统计年鉴1995》、《中国统计年鉴1996》、《中国财政年鉴1995》、《中国财政年鉴1996》、《中国人口年鉴1992》。
注释：
〔1 〕详见财政部科研所《政府间转移支付》课题组的研究报告：《借鉴国际经验，完善我国的财政转移支付制度》，载《经济研究参考》1995年第160期。
〔2 〕参见财政部科研所的研究报告：《完善我国政府间转移支付制度》，1995年，第33—35页。
〔3〕参见楼继伟、 李克平：《关于建立我国财政转移支付新制度的若干问题》，《经济改革与发展》1995年第10期第72页。
〔4〕财政剩余的概念由美国经济学家布坎南提出， 意指人们从公共提供的产品和服务中获得的收益与付出的税收负担之间的差额，用于衡量财政横向公平。
〔5〕胡鞍钢：《分税制：评价与建议》，《中国软科学》1996 年第8期。