官民合力：中国民间慈善发展的路径选择，本文主要内容关键词为：合力论文,慈善论文,路径论文,中国民间论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
文章编号：1671-7031(2016)01-0055-07 中图分类号：C913.7 文献标志码：A 中国的慈善从来都不应该是政府或民间力量的独角戏，而必然是以政府为主导的全民参与的慈善。2014年10月29日国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，认为发展慈善事业，引导社会力量开展慈善帮扶，是补上社会建设“短板”。中国的慈善发展，必须创新机制，使慈善事业与国家保障救助制度互补衔接、形成合力，这就为中国民间慈善的发展指明了方向。本文通过对“杨六斤”事件的剖析，发现中国民间慈善发展与政府之间的相互依存关系，任何一方角色的缺失，都会成为中国民间慈善发展的障碍。政府与民间组织之间的这种合作依存关系适用于治理理论的分析框架，治理视角下民间慈善的发展在强调政府主导作用的同时，更需要多方参与，合理界定自身的角色。 一、理论分析框架：治理理论 按照全球治理委员会所作出的权威界定，治理就是各种公共或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突或不同利益得以协调并采取联合行动的持续过程。治理理论的主要创始人之一罗西瑙(J.N.Rosenau)在其代表作《没有政府统治的治理》和《21世纪的治理》等中将治理定义为一系列活动领域里的管理机制，它们虽未得到正式授权，却能有效发挥作用。与统治不同，治理指的是一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。[1] 治理与善治理论以其独特的研究视角在公共管理领域迅速兴起，治理理论为解释国家与社会结构关系的变化提供了规范性理论分析框架，中国民间慈善发展的历史是一部从统治到治理的历史。美国治理研究的权威库伊曼(J.Kooiman)和范·弗利埃特(M.Van Vliet)也认为，传统的政府管理是政府如何控制社会的单向维度，“治理所要创造的社会结构或秩序不能由外部强加；它之所以发挥作用，是要依靠多种相互发生影响的行为者的互动。这种互动是由参与者共同的目标支撑的”[2]。 治理理论强调通过合作、协商、建立伙伴关系、确立共同目标等方式实施对公共事务的管理。它是国家与公民社会突破零和博弈、实现双赢的一条新道路，即它在公共利益的实现方式上，由一元、强制、垄断走向了多元、民主、合作。因此，治理被认为是实现公共服务效益、效率、公平的基本工具，是超越于公私二元结构的、实现社会网络体系化的策略创新。根据治理理论，在中国的慈善事业治理中，政府自身的资源有限性决定了政府不可能是唯一的主体，解决所有的问题，因此公民个人、社会组织、广大媒体等一样可以依靠自身的资源优势而成为与慈善事业发展相互依存的主体行动者，通过资源共享、相互监督，在相互尊重各方利益的基础上，采取有效的集体行动，使慈善事业成为多元主体构成的共同行动体系。只有如此，才能实现中国慈善事业的“善治”。 二、政府主导的慈善治理历史考察 考察中国几千年来民间慈善发展历史，可以发现中国一直是政府占绝对主导地位的官办慈善为主的慈善方式，政府通过威权手段对民间慈善进行了统包统揽，民间慈善则只是作为政府社会保障的很小一部分，是官办慈善的补充，政府是民间慈善发展的主导。 1.政府主导：古代民间慈善的萌芽与发展 中国古代一直有民间慈善的传统，但直到汉唐时期才形成一定的规模和组织。东汉时期，佛教的传入使得带有宗教色彩的民间慈善活动开始活跃，在唐代，开始在寺院内建立起有固定场所的慈善机构，并得到了政府的大力支持。发展至宋代，民间慈善更为活跃，带有宗族性的慈善组织“义庄”(义田)的出现让民间慈善产生了制度化的倾向。尽管如此，但宋代的民间慈善并没有相应的组织和制度约束，因此仍属于自发性和个体行为。到了明末清初，民间慈善活动进一步繁荣，明清时期迎来了中国古代慈善事业的鼎盛时期，慈善活动无论从慈善组织的数量、活动内容的丰富程度和参与人员广泛程度上都较之以前大大增加，这为维持社会生产、秩序和救助贫困弱势人群发挥了重要作用。[3] 2.政府统揽、限制和排斥：中国民间慈善的短暂发展与中断 新中国成立后，百废待兴。中国共产党及其领导的新生政权面临的首要任务，是在复杂的国际国内环境中，全力完成新民主主义革命和社会主义革命，恢复国民经济。民间慈善被纳入到政府的统一管理，慈善事业被视为“统治阶级欺骗与麻醉人民的装饰品”，旧有慈善组织或被取缔，或被政府接管，成为附于政府部门的官办或半官办的机构，这就完全否认民间慈善事业的社会地位及其作用，定下了其走向衰息与停滞的基调。至1954年前后，完全意义上的现代民间慈善组织已不复存在，慈善事业在中国内地完全中断，销声匿迹长达数十年。 3.政府扶持和培育：中国民间慈善的再度发展 改革开放后，政府着手经济社会转型和政治体制改革，慈善事业适逢其时，应运而生。20世纪80年代开始官办慈善组织相继成立，为慈善事业的进一步发展奠定了组织基础，开启了中国现代慈善事业的大门。但由于受当时政治、经济和文化环境的影响，慈善与整个社会发展水平不相匹配，差距甚大。首先，缺少一个真正意义的现代慈善组织。其次，资金募集主要靠政府主导。其三，慈善组织的救助方式单一。其四，现代慈善理念不普及和慈善意识不强烈。20世纪90年代以来，随着改革开放不断深入和经济实力的逐渐增强，慈善事业发展环境相对宽松，具有一定的社会基础，因此各类慈善组织纷纷成立，慈善组织管理的法律法规相继出台，慈善活动的方法和途径日趋多样化，救助的对象也更加广泛化[4]。 4.简要评述 通过中国民间慈善发展的历史考察不难发现，中国是一个强政府、弱社会的国家，这就决定了中国民间慈善的繁荣和发展必然离不开政府。中国民间慈善的发展路径不同于西方，西方的社会力量很强大，比如美国慈善公益事业的发展进程基本上与国家的发展史一致，并先于国家的出现[5]。美国的宗教慈善传统和美国式的平民慈善的理念一起构成其民间主导型的现代慈善公益事业的模式，成为慈善事业独具特色的国家。 更值得注意的是，中国民间慈善发展的曲折历史告诉人们，尽管中国的民间慈善一直以来都是官办慈善的补充，而且政府主导了民间慈善的发展和消亡，但中国的民间慈善一直没有停止前进的脚步，或者进一步说，国家权力的扩张并未抹杀民间慈善的热情，尤其是从新中国成立后中国民间慈善的发展轨迹中可以看出，国家慈善的制度化建设只是将零散的民间慈善统一到政府的制度化体系之中去，这实际上并非是官民分立，而是官民合力，是政府与社会力量互相合作、共同起作用的领域。因此，未来中国民间慈善创新发展必然是走向官民合作的创新过程[6]。 三、政府主导模式下政府缺位与民间慈善的困境 通过对民间慈善发展历史的简要回顾可以发现，尤其是改革开放以来，这种政府主导慈善的方式在短时间内迅速建立起庞大的慈善组织网络，帮助慈善机构迅速完成了“组织化”、“实体化”的过程，政府通过威权手段主导了整个民间慈善的发展。这种传统政府主导模式之下政府对慈善事业的监管的越位与缺位的行为随着慈善组织日趋走向成熟日渐显露。“杨六斤事件”向人们展示了当前政府缺位与民间慈善发展的困难重重的尴尬局面。回顾与还原事件原貌，有助于进一步厘清中国民间慈善发展的困境所在，合理界定中国慈善治理主体的责任。 杨六斤是广西卫视公益节目“第一书记”在扶贫活动中所报道和关注的一个家住广西隆林德峨镇的14岁男孩，他6岁丧父，母亲改嫁，独自生活，每个星期只有堂哥给的10元生活费。为了避免近年来中国慈善出现的诈捐和骗捐的质疑和爱心善款被挪用、被克扣的风险，“第一书记”节目采用了全透明、最放心、最直接、零环节、最朴素的直捐方式，所有的善款直接进入杨六斤个人账户，没有任何第三方机构的介入。因此，杨六斤在电视上公布的中行账号，瞬间就收到了几十万捐款。此后，这一事件在社会上持续引起广泛关注，在微博、网络上持续发酵，仅就优酷网上关于杨六斤的视频点击量更是瞬间突破十几万，截至2014年6月25日捐款已达到500多万元。 节目播出后，杨六斤被两位爱心人士接到深圳资助其读书。可就在杨六斤刚刚适应了深圳的新生活，其堂哥、杨六斤原来就读学校校长和镇政府有关干部一起来到深圳，以杨六斤是公众人物，需要回去处理捐款等事情为由将杨六斤带回广西。事件发展到2014年6月23日，网上出现《孤儿被报道后赴深圳就读当地政府欲将其接回》等报道，“镇政府抢杨六斤”的谣言在网络疯传。2014年6月23日，在深圳康桥书院为杨六斤举办的送别会上，深圳当地有十多家媒体采访了书院院长韩冀。面对电视镜头韩院长表示，广西当地的政府、媒体、学校的校长、杨六斤的堂哥，对这个小孩十分关心，他们到学校来希望把小孩接回去。通过友好沟通，开始的一点小小的误会已经完全化解。 实际上在“第一书记”关于杨六斤的报道播出之后，很快就有媒体不仅对杨六斤生活困难事件的真实性进行了质疑，而且还对政府为什么要将杨六斤带走，以及捐款的去向和使用进行了种种质疑。在捐款数额方面，截至2014年6月30日，杨六斤账户捐款已达到600多万元，但自从广州媒体质疑杨六斤“并非节目中那般孤苦无助”后，杨六斤的捐款就没有再增加[7]。 事件至此，可以说广西卫视的这期节目，成了杨六斤的转折点。昨天他还是挣扎在生存边缘的弃儿，今天就变成了一个被社会高度关注并拥有几百万巨额捐款的孩子。虽然公众对杨六斤的捐款暂时结束了，但是关于杨六斤事件的影响，以及通过杨六斤事件进而对中国民间慈善的思考却远未结束，或许还只是刚刚开始。 四、官缺民困：“杨六斤事件”对民间慈善发展的反思 “杨六斤事件”是在新媒体时代背景下，致力于打造最透明的民间慈善捐助方式的一次有益尝试。这种捐款过程透明、公开，点对点直捐，杜绝第三方介入，在有效保证捐款去向的同时也带来了很多问题。从捐款方式上可以说这是传统慈善的捐赠方式，广西卫视只是搭建了一个透明、公开的捐赠平台，而对于善款的使用、政府的角色以及如何让更多的类似孤儿得到帮扶并没有一个系统的思考，并不能保证所有的苦难儿童都能像杨六斤一样幸运，他只是众多需要帮扶儿童中的一个幸运儿。杨六斤事件为人们提供了一个很好的案例样本，它是中国民间慈善的多棱镜，折射出中国民间慈善发展中政府缺位和民间慈善发展困难重重的窘相。 1.民间慈善发展中政府的缺位 综观“杨六斤事件”的全过程之所以一波三折，主要在于政府的严重缺位。 第一，社会福利政策落实的不到位。由于社会福利政策落实的不到位，致使像杨六斤这样的事实孤儿并未纳入到国家的社会福利政策保障之中。而实际上民政部办公厅2009年2月下发了《关于制定孤儿最低养育标准的通知》(以下简称《通知》)，《通知》规定了全国统一的社会散居孤儿最低养育标准，每人每月600元。各地要根据当地经济发展水平，在最低养育标准基础上确定本地孤儿养育标准，并根据平均生活水平和物价上涨指数建立自然增长机制。2009年7月，民政部又下发了《关于制定福利机构儿童最低养育标准的指导意见》，建议福利机构儿童最低养育标准提高至每人每月1000元。由此发现，尽管政府制定了相应的政策，但并没有得到完全落实，并没有将杨六斤这样的孤儿纳入到国家的福利政策保障制度当中，从这一点上看，政府是缺位的。 第二，政府作为监护人责任的缺失。片中的杨六斤作为事实孤儿，理应纳入到国家的孤儿福利保障范围内，享受孤儿补助，而事实并非如此，体现了政府的失察和责任的缺失。从全世界各个国家的经验来看，都是政府承担起杨六斤这样监护人缺位情况的监护人，作为监护人，尤其要对善款的使用有一个合理的安排，做到公开透明，接受监督，因此未来政府要承担更大的责任。 第三，政府制度和法律的缺失。在2013年1月的“兰考火灾事件”后，民政部对全国的孤儿进行了排查，公布的一项统计数据显示全国共有61.5万孤儿，而且每年都有新增。然而一个尴尬的现实是，目前国内除了省市一级有专门的儿童福利机构，多数县(市、区)并没有专门的儿童社会福利机构等，而实际的救助主力正是县一级的部门。媒体的报道可以改变一个或者几个杨六斤的命运，但60多万孤儿的未来又该交由谁来改善?归根结底主要还是依靠政府的制度、法律和当地政府部门的主动作为。杨六斤在幸运与不幸之间的辗转，以及他被义工接到深圳之后当地镇政府去接他回家，让人们看到的恰恰是当地政府部门失察的窘相。 2.监督机制的缺失 杨六斤的报道播出之后，除了公众对杨六斤生活困难的真实性进行了质疑外，更多的是对捐款的去向和使用进行了种种质疑。尤其是在广州媒体质疑杨六斤“并非节目中那般孤苦无助”后，杨六斤的捐款就没有再增加。这一现象值得深思。与此同时，一个正在发生的变化是随着中国公民权利意识的兴起，他们现在不仅关注钱捐给谁了，更关注的是这部分钱如何使用。这恰恰说明中国的民间慈善要获得长足的发展，必须有完善的监督机制作为保障，对捐款的全过程进行公开，更主要的是要包括每笔善款的使用，让公众对信息享受有充分的知情权。 3.民间慈善的信任危机 “郭美美事件”引发了中国最大的公益组织——中国红十字会的信任危机，受其影响，中国的民间慈善也遭遇了前所未有的信任危机。杨六斤事件中，公众对善款去向的质疑以及被媒体报道杨六斤“并非节目中那般孤苦无助”后善款没有再增加的现象，恰恰说明，公众对民间慈善的不信任，即使是传统的直捐方式也并没有消除公众对未来善款是否合理使用的疑虑。发生在2011年的“跪行求女事件”轰动一时，加剧了民间慈善的信任危机。事件中来自湖北的母亲谢三秀为了拯救患眼癌的宝宝，在广州街头跪行千米求药费，事后被证明是一起网络炒作，尽管网络炒作的幕后推手真的是挽救了一个生命，但是正如央视著名主持人白岩松所评论的那样：社会的信任危机或许进一步加剧，当人们再遇到类似事件时，是否还能伸出援助之手也就变得更加可疑，当慈善不断遭遇无良策划，慈善的信任也正濒临崩塌的边缘。 4.新媒体民间慈善设计方式的反思 透过杨六斤事件，作为新媒体时代下的一档电视类和网络类的公益慈善节目，在慈善捐款的设计方式上值得深刻反思。杨六斤的报道播出之后，捐款数额急剧上升，最终达600万元左右，杨六斤在短时间内由一个挣扎在生存边缘的事实孤儿变成了一个百万富翁，贫困的受捐者，现在却比很多捐赠者有钱，有些超乎想象，没有哪个孤儿的贫困需要几百万元，但是对于这场颇有戏剧性的捐款，有没有撤回的法律依据?私益捐赠通常是特定的针对相对明确的弱者，而此次捐赠，不仅解决了受捐者基本的生活困难同时还将其变为了百万富翁。在法律层面捐赠最直接对应的法律关系是赠与合同，“是赠与人将自己的财产无偿给予受赠人，受赠人表示接受赠与的合同”，“赠与人(捐赠人)在赠与财产的权利转移之前可以撤销赠与”。在本案中相关捐赠款项已经实际转移至受捐人账户内的情况下，主张撤销赠与一方面与捐赠人之前的慈善举动相悖，另一方面也缺乏直接的法律依据。根据合同法关于合同变更与解除的规定，在合同履行过程中经双方协商一致的可以对合同依法解除或者变更，因此捐赠人在知悉受捐人后续情况后，如果确实不愿意捐赠的可以与受捐人协商退还全部或者部分捐赠款，也可以协商将自己已经支付的捐赠款全部或者部分用于其他慈善捐赠[8]。捐款数额公开的不及时，会产生非理性捐款，这就导致要么公众无法知道是否需要更多的捐款，要么捐款数额过多，难以控制，而其他更多需要帮助的孩子却得不到捐款。 五、官民合力：走向创新发展的中国民间慈善制度安排的重塑 公共治理理论主张治理主体的多元化、治理的多中心化，认为政府作为公共利益的主要提供者，仅靠政府的力量难以满足公众多元化的利益需求。公共治理理论试图寻求政府以外的社会力量，通过政府与社会合作来满足社会公共利益的多元化需求，或者更进一步说，公共治理理论强调政府和社会组织通过合作、协商、建立伙伴关系、确立共同目标的方式来实施对社会公共事务的管理。在公共服务的提供上由一元、垄断和强制走向了多元、合作和民主。治理的本质就在于政府与其他社会主体对公共生活的合作管理，倡导政府与公民社会的协同合作[9]。在中国，面对社会需求不断增加和社会组织的发展、壮大，一方面政府难以满足社会多方面的需求，另一方面社会组织也能够承担起提供部分社会公共服务的责任，在慈善领域，政府更应该从过去的单一垄断走向多元合作。 因此可以说中国的慈善从来都不应该是政府或者社会的独角戏，而必然是以政府为主导的全民参与的慈善。通过考察中国民间慈善发展的历史也可以发现，中国民间慈善有其特殊的发展历程，政府一直是中国民间慈善发展的主导力量。借鉴历史，反思现状，未来中国民间慈善的长远发展必然是走向官民合力的创新之路，民间慈善的发展在强调政府主导作用的同时，更需要政府的培育、扶持和保护民间的慈善生态，激发民间慈善活力。而民间慈善则更应在大数据的时代背景下，加强自身建设，创新机制，变革发展。 1.政府从“缺位”到“补位”：制定、完善和落实相关的法律法规和政策 慈善事业发展越快，越需要立法规范。中国的特殊国情和慈善发展历史决定了，民间慈善的发展创新离不开政府的引导、扶持和培育，因此，政府必须实现从“缺位”到“补位”和“到位”，制定、完善和落实相关的法律法规和政策。综观世界各国民间慈善发达的国家，无一例外都具备完善的慈善法律。我国现行的规范慈善事业发展的法律法规主要有《中华人民共和国公益事业捐赠法》和国务院发布的《基金会管理条例》《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》。尽管如此，关于慈善组织、慈善募捐和捐赠等慈善事业发展中的一些亟须解决的问题仍然无法可依，因此将慈善事业纳入规范化、法制化轨道，是社会各界的呼声，也是中国民间慈善创新发展的必要条件。可喜的是，就在2015年的10月30日，第十二届全国人大常委会第十七次会议初次审议了《中华人民共和国慈善法(草案)》并向社会公开征求意见，该《草案》对慈善组织、慈善募捐、慈善捐赠、慈善信托和慈善监督管理都有所涉及，尤其是对社会比较关切的如大数据时代互联网+慈善的方式都做了相关的说明。政府部门要以良法求善治，进一步完善相关法律法规，促进中国的民间慈善事业健康发展。 随着民间慈善的日益发展和壮大，政府部门还要与时俱进，大力修改现行法律中的不合理规定，例如对社会组织的双重管理体制，简化社会组织的登记程序，提高登记效率，降低资金的要求，取消注册资金的门槛等。个别地区可以先行试点，逐步全国推广。广州市的经验值得借鉴，广州市政府2014年10月30日在其官方网站上公布了政府规章《广州市社会组织管理办法》(以下简称《办法》)。为促进社会组织发展，加强社会组织管理，促进社会组织诚信自律，发挥社会组织在社会管理服务中的作用，《办法》从社会组织的成立登记、内部治理、监督管理和法律责任等各个方面做了详细的规定，对旧的社会组织管理办法进行了大力修改。该《办法》于2015年1月1日正式实施，对推动广州市的社会组织去行政化、去垄断化，促进民间慈善的快速发展具有重要的里程碑意义。 与此同时要落实和完善已有的法律和政策。对于目前已有的一些法律和政策，需要进一步落实，同时要推出更多鼓励慈善的措施，如股权捐赠、慈善信托等试点。 2.推进政府购买慈善组织服务的机制，与民间慈善形成合力 政府生产公共服务存在能力不足，不能满足公众日益增长的多元化的公共服务需求。这就需要在有限的公共资源条件下，创新公共服务的多元化的供给机制，重构政府与社会之间的关系。党的十八大强调，要加强和创新社会管理，改进政府提供公共服务方式。2014年9月30日，国务院办公厅发布《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》(以下简称《意见》)，明确要求在公共服务领域更多利用社会力量，加大政府购买服务力度。《意见》中对政府购买公共服务的购买主体、承接主体、购买内容、购买机制、资金管理和绩效管理做了方向性和原则性的规定，这为政府购买慈善组织公共服务提供了有力的指导。 在发达国家或地区，慈善组织70％～80％的资金来源于政府的购买服务，而不是单独靠社会捐赠资金来维持整个慈善事业的发展。慈善组织的工作灵活、快捷和方便，所以能跟政府形成很好的互动和衔接，形成合力。例如我国香港地区的东华三院是香港最大的慈善机构，每年花费35亿到40亿港币，大概有75％～85％的资金来源于特区政府购买服务。政府购买慈善组织服务机制，不仅有助于提高社会服务水平，还能够对慈善组织进行培育和引导。地方政府和社会力量也可以通过公益创投等方式，为处于初创时期的慈善组织提供支持，积极探索金融支持慈善发展的政策，使慈善组织获得可持续发展，从而形成多行业、多层次、覆盖城乡居民的慈善组织体系。 3.搭建统一、公开、透明的信息平台，完善民间慈善的监督机制 正如美国卡耐基基金会前主席卢塞尔所言，“慈善事业要有玻璃做的口袋”。项目的公开和财务的透明是公益慈善组织的立命之本，慈善组织要获得社会的信任就必须要公开、透明运作，成为“透明的口袋”。同时慈善事业的一个重要特征在于高度的开放性和社会化，要克服由于行政管理体制形成的狭隘地域观念和地方封闭式援助机制，因为这背离了慈善无界的现代慈善事业发展理念和价值观。为此要创新工作机制，强化“大慈善”的社会理念，搭建一方有难八方支援的互助协作的信息平台，如中国慈善信息平台等，要通过多种方式实现慈善信息的共享。而对群众关心的问题，则要加大公开的力度，公众和新媒体也可以通过这个平台，掌握慈善组织和慈善项目的情况，并进行更好的监督，与此同时也要强化行业自律和社会监督。 4.加强慈善组织的自身建设，提升慈善组织公信力 近年来，中国的慈善组织受“郭美美事件”和频现的“诈捐”、“骗捐”事件的影响，遭遇了前所未有的信任危机，民间慈善组织应该以此为契机，从加强自身建设着手，健全内部管理制度，建立健全决策、监督相分离的运行机制，建立规范公开的财务管理制度、信息披露制度，以及捐赠款物使用的追踪、反馈机制和公示制度，及时向社会公布捐赠款物的使用情况，实行阳光操作、规范管理，提高社会公信力。 5.充分利用新媒体，创新民间慈善的捐赠方式 在新媒体主导的大数据时代，民间慈善突破了传统的面对面的捐赠方式，实现了慈善方式的变革。新媒体不仅具有信息量大、传播速度快、覆盖面广、互动性强等特点，同时，新媒体的发展还打破了时间和空间的限制，在公益慈善事业领域，新媒体为公益事业带来了一种零门槛、零负担的创新公益方式，人们可以不受时空限制，根据自己的能力与好恶选择参与公益的方式。同时新媒体也给从事公益事业的普通人赋予了更多的话语权，充分利用好新媒体，能够为公益组织创造出新的公益资源。四川雅安地震的最新信息产生自微博，通过微博、微公益慈善方式在短短的72小时内联合其他的慈善基金会就筹集了超过1亿元的善款，显示了微公益、微慈善的巨大力量。数字报纸、数字广播、微博、微信、互联网等新媒体平台，不仅创新了慈善捐赠的方式，同时也让全民慈善变得更加容易。