蒙元对西部各民族地区的设治和经营，本文主要内容关键词为：各民族论文,西部论文,地区论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：K247 文献标识码：A 文章编码：1000 － 8691 （2000）02－052－12
一、征服和招降西部各族地区
公元1227年（南宋理宗宝庆三年，金哀宗正大四年），蒙古帝国灭亡了西夏，当年，成吉思汗逝世。公元1229年（南宋绍定二年，金正大六年），窝阔台即蒙古帝国大汗位后，将今甘肃、青海及原西夏属地，作为封地划归其第二子阔端（注：参见王贵、喜饶尼玛、唐家卫著：《西藏历史地位辩》，民族出版社1995年版，第66页。）。阔端便据此东向伐南宋，并南下经营西部各民族地区。《蒙兀儿史记》卷37《漠北三大汗诸子传》说：“斡歌歹汗七年（1235）秋，分兵三道伐宋，阔端将右军取秦巩道向四川。”阔端是从其封地出兵东向取四川。前一年，阔端便招降了甘、青、川连接地带的一些吐蕃贵族，《元史》卷123 《赵阿哥潘传》说：“赵阿哥潘，土波思（即吐蕃）乌思臧掇族氏。始附宋，赐姓赵氏。世居临洮（今甘肃临洮）……父阿哥昌，……金贞祐中（1213～1217），以军功至熙河节度使（驻今临洮）。金亡，保莲花山，以其众来归。皇子阔端之镇西土也，承制以阿哥昌为叠州（驻今甘肃迭部县）安抚使。”赵阿哥昌降附阔端在公元1234年，次年，阔端即将右军取秦巩道向四川，赵阿哥昌之子赵阿哥潘即率其所属吐蕃军“从伐蜀，与宋都统制曹友闻屡战，胜负略相当，以破大安功最，授同知临洮府事。”阔端利用吐蕃贵族赵阿哥潘父子在当地吐蕃人中的影响和权力，稳定了临洮府境内的统治。又《元史》卷121 《按竺迩传》说：“丙申（1236），大军伐蜀，皇子（按，指阔端）出大散关（今陕西宝鸡市西南大散关），分兵令宗王穆直等出阴平郡（在今甘肃文县西白龙江北岸），期会于成都。按竺迩领炮手兵为先锋，破宕昌（今甘肃宕昌县），残阶州（驻今甘肃武都县东南）。攻文州（驻今甘肃文县），……遂拔其城，[守将刘]禄死之。因招徕吐蕃酋长勘陁孟迦等十族，皆赐以银符。略定龙州（驻今四川平武县东南）。遂与大散军合，进克成都。师还，而成都复叛。”依《赵阿哥潘传》和《按竺迩传》，则公元1236年前后，作为蒙古帝国封王的阔端，已经控制了今甘肃、青海和甘、青、川连接地带的吐蕃、西番、羌族的共同杂居区，招纳了一部分吐蕃贵族、酋长投向蒙古帝国，为下一步深入吐蕃聚居区（今西藏）打下了基础，提供了条件。
公元1239年（窝阔台汗十一年，南宋嘉熙三年），阔端遣其部将多塔纳波率兵进攻吐蕃人聚居区的乌思藏（今西藏）。蒙古兵攻入藏北之后，焚毁热振寺和杰拉康寺，直入拉萨河上游地区。公元1240年（窝阔台汗十二年，南宋嘉熙四年），多塔纳波率蒙古兵返回甘、青地区，乃向阔端上书说：“现在卫藏地方，以噶当派的寺庙最多，分布最广；达垅派教主戒律清整，实有德行；止贡派的京俄大师，最有法力；萨迦派的班智达通晓五明，声誉最高。”因此，建议召见萨迦班智达，促使其归附蒙古帝国，利用佛教在吐蕃人中的影响来对吐蕃进行统治。（注：参见《西藏历史地位辨》，第66页；《西藏地方是中国不可分割的一部分》，西藏人民出版社1986年版，第37页；罗贤佑《元代民族史》，第316页。）
蒙古帝国根据对西藏地区佛教各宗派首领的考察，决定利用萨迦派首领班智达来对吐蕃进行统治。公元1244年（窝阔台汗十六年，南宋淳祐四年），阔端再次派遣多塔纳波和杰门持阔端致萨迦班智达的令旨进藏，召其赴凉州（今甘肃武威）磋商西藏全部归顺蒙古帝国的事宜。萨迦班智达应召，携同他的侄子八思巴和恰那多吉从萨迦起程赴凉州，于公元1246年（贵由汗元年，南宋淳祐六年）到达凉州，等候为推选大汗而在和林的阔端归来。公元1247年（贵由汗二年，南宋淳祐七年）正月，阔端返抵凉州，即与萨迦班智达商定西藏归顺蒙古的条件。随后，萨迦班智达便写信通告西藏僧俗首领，规劝他们接受条件，归顺蒙古大汗，西藏由蒙古指派的官员和萨迦首领共同管理。信中还说到蒙古帝国管理西藏的各项措施，如设官授职，编造户籍和缴纳贡赋的具体规定等。（注：参见《西藏地方是中国不可分割的一部分》，第37～38页。）西藏的僧俗首领们接受了条件，归属了蒙古帝国。
然而，西部地区的吐蕃、西番、羌族等的部落众多，政治上并不完全统一。所以，在基本归属蒙古帝国之后，仍有不少的部落并不曾归降，且此降彼叛，叛服无常。从蒙古帝国到元朝时期，仍不断地对西部各族地区用兵。《元史·宪宗纪》说：“元年（1251，南宋淳祐十一年）夏六月，……以和里
统土蕃等处蒙古、汉军，皆仍前征进。”即以和里统率驻守吐蕃地区的蒙古军和汉军，继续征讨吐蕃中未曾归附的部落。
《元史·世祖纪三》说：“至元二年（1265）五月壬午，赏万户晃里答儿所部征吐蕃功银四百五十两。”所征吐蕃非叛者则为未归降者。又《元史·世祖纪四》说：“至元九年（1272）春正月丁丑，敕皇子西平王奥鲁赤，……及南平王秃鲁所部与四川行省也速带儿部下，并忙古带等十八族、欲速公弄等土番军，同征建都。”按，建都与罗罗斯（今四川凉山州）之地相邻，当即在今甘孜藏族自治州境内。建都屡叛，元朝廷亦屡征。奥鲁赤当时为西平王，当即以之镇守、平定西部各族地区。奥鲁赤乃忽必烈第七子，于至元六年（1269）被封为西平王，“赐驼纽金镀银印。”西平王府设在朵甘思地之算木多，在今青海省互助县松多乡（注：参阅仁庆扎西：《西平王府今地考》，载《青海社会科学》，1986年第6期。）。奥鲁赤及其后裔即多次出兵征讨吐蕃中的叛乱。 《汉藏史集》说：“薛禅皇帝（薛禅为蒙古语对忽必烈的尊称）之次妃所生之子奥鲁赤，受命管辖西土之事，驻于汉藏交界之处。亦曾前来乌思藏，多次镇压反叛。奥鲁赤之子铁木儿不花也服事萨迦大寺，做了许多利益教法之事。铁木儿不花之子为老的，承袭其父爵位，未到乌思藏。铁木儿不花的次妃所生之子搠思班，受封为（镇西武）靖王，前来乌思藏，在江孜的山脚下击溃西蒙古军队，并将止贡派的官巴处以死刑。”（注：陈庆英译：《汉藏史集》，西藏人民出版社，1986 年版， 第161～162页。）盖军事镇压与向寺院行善事的软硬两手兼施。见于《元史》的记载，元朝历代皇帝都先后对西部各族地区不断地招降和征讨：
《招捕总录·西番》说：“至元四年（1267）五月，崇庆（今四川崇州市原崇庆县）等处从宜王遇等，令已降西番人六番官旁木及阿里吉招到西番大和尚解设、三卜鲁大蒙、答谷族思蓬怯、将同族速恭麻、拘宰族鲜酌等共十一族。七年（1270），从宜府（按，应驻崇庆）遣投降番官颡和尚招到远番和尚石本杂、汝凤川番官独然堋入朝。二十三年（1286），阵骨族六彪及其子合彪结毡单族、条竹族，寇脱思麻路（辖地在今青海湖南往东南抵甘肃岷县、礼县一带）（注：脱思麻路辖地范围，依《中国历史地图集》第七册，《宣政院辖地》。），败之。二十六年（1289），叠州（今甘肃迭部县）西番人朵儿只牙思招到生番心
等族降。”这些先后被招降和叛乱的西番即分布在今甘肃、青海、四川交互连接地带。
《元史·世祖纪五》说：“至元十二年（1275）三月乙亥，谕枢密院：‘比遣建都都元帅火你赤征长河西（在今四川甘孜藏族自治州康定一带），以副都元帅覃澄镇守建都，付以玺书，安集其民。’仍敕安西王忙兀剌、诸王只必帖木儿、驸马长吉；分遣所部蒙古军从西平王奥鲁赤征吐蕃。”盖此时长河西一带的吐蕃、西番及吐蕃聚居中心的乌思藏（今西藏）一带都发生叛乱，故分别遣火你赤、奥鲁赤率蒙古兵前往镇压。
《元史·世祖纪十四》说：“至元三十年（1293）二月辛亥，诏发总帅汪惟和所部军三千征土番，发陕西、四川兵万人，以行枢密官明安答儿统之，征西番。”又是一次对西部各族地区的征服或镇压叛乱的军事行动。
《招捕总录·四川》说：“至元三十年十月，西川行枢密院奉诏征铁州（驻今甘肃岷县东）、茂州（今四川阿坝藏族羌族自治州茂县即原茂汶羌族自治县）、汶州（今四川阿坝州汶川县）西番蛮夷，其杀戮降下者必力溪等十五寨，其寨主曰牛特、蛇必、乌麦、蒲雪韦吠、舍具、得输、只禅、非白、东非、勾巴等也。其未附而当征者西番蛇磨、
成、独奉罢、强獐徹垓、颜苏、
则、客客、昔多、坡必立、兀剌、新而元、立山等也。”铁州、茂州、汶州的吐蕃、西番、羌人，迟至至元三十年才征服其中的15个部落，还有12个部落未被征服。
《元史·成宗纪二》说：“元贞二年（1296）五月庚辰，土蕃叛，杀掠阶州（驻今甘肃武都县东南）军民，遣脱脱会诸王铁木而不花、只列等合兵讨之。”又说：“大德元年（1297）三月甲戌，西番寇阶州，陕西行省平章脱列伯以兵进讨，其党悉平，留军五百人戍守。”这部分降而复叛的吐蕃、西番人的分布区域在阶州的辖境范围之内。
《元史·仁宗纪一》说：“至大四年（1311）六月癸卯，吐蕃犯永福镇，敕宣政院与枢密院遣兵讨之。……闰七月已酉，吐番寇礼店、文州，命总帅亦怜真等讨之。”按，礼店文州元帅府驻今甘肃礼县东，其军事管制区域即今甘肃甘南藏族自治州至四川阿坝藏族羌族自治州一带。当时，这一带的一些吐蕃部落仍不服统治而发起反抗。
《元史·仁宗纪三》说：“延祐五年（1318）六月乙已，西番土寇作乱，敕甘肃省调兵捕之。”这部分作乱的西番分布在甘肃行省辖境范围之内。
《元史·英宗纪一》说：“延祐七年（1320）九月壬辰，土番利族、阿俄等五种寇成谷，遣巩昌总帅以兵讨之。”元巩昌路驻今甘肃陇西县。则土番利族、阿俄等5种当分布在今甘肃东南地带。 又《元史·泰定帝纪一》说：“泰定二年（1325）春正月（闰月）已卯，阶州（驻今甘肃武都县东南）土蕃为寇，巩昌总帅府调兵御之。”此阶州土蕃显然就是延祐七年“寇成谷”的利族、阿俄等5种， 他们再次发起反抗。
《元史·英宗纪二》说：“至治三年（1323）六月丁卯，西番参卜郎诸寇未平，遣[徽]政使丑驴往督师。”则西番中的参卜郎直到至治三年尚未曾被征服。《元史·泰定帝纪一》说：“泰定元年（1324）三月庚子，以四川行中书省平章政事囊加台兼宣政院使，往征西番寇参卜郎。”则是西番参卜郎仍未降附。《元史·泰定帝纪一》又说：“泰定二年（1325）春正月戊戌，参卜郎来降，赐其酋班术儿银、钞币、帛。”西番参卜郎终被征服。《元史·泰定帝纪一》又说：“泰定二年春正月戊申，以乞剌失思八班藏卜为土蕃等路宣慰使都元帅，兼管长河西、奔不儿亦思刚、察沙加儿、朵甘思、朵思麻等管军达鲁花赤，与其属往镇抚参卜郎。”参卜郎被征服之后，即以乞剌失思八班藏卜为土蕃等路宣慰使都元帅，兼管长河西、朵甘思、朵思麻等管军达鲁花赤，着重镇抚新征服的西番参卜郎。参卜郎所指显然是长河西、朵甘思等地的西番。按，朵甘思之地后设都元帅府，辖今青海果洛藏族自治州至四川甘孜藏族自治州的甘孜一带。（注：朵甘思元帅府辖地，依《中国历史地图集》。）则泰定二年（1325）才最终降附的西番参卜郎正是在这一带地方。
《元史·顺帝纪四》说：“至正八年（1348）三月壬寅，土番盗起，有司请不拘资级，委官讨之。”直到元朝末年，西部各族中降而复反的现象一直存在。总之，蒙元时期，西部各族地区，由于地区之间、民族之间内部政治上的不统一，所以各地区、各民族降而复反，反而又降的现象一直存在，蒙元对西部各族各部的征服和招降也一直不停。
二、以宣政院进行统辖
《元史·百官志三》说：
宣政院，秩从一品。掌释教僧徒及吐蕃之境而隶治之。遇吐蕃有事，则为分院往镇，亦别有印。如大征伐，则会枢府议。其用人则自为选。其为选则军民通摄，僧俗并用。至元初（1264），立总制院，而领以国师。二十五年（1288），因唐制吐蕃来朝，见于宣政殿之故，更名宣政院。置院使二员、同知二员、副使二员、参议二员、经历二员、都事四员、管勾一员、照磨一员。二十六年（1289），置断事官四员。二十八年（1291），增佥院、同佥各一员。元贞元年（1295），增院判一员。大德四年（1300）罢断事官。至大初（1308），省院使一员。至治三年（1323），置院使六员。夭历二年（1329），置功德使司归宣政，定置院使一十员，从一品；同知二员，正二品；副使二员，从二品；佥院二员，正三品；同佥三员，正四品；院判三员，正五品；参议二员，正五品；经历二员，从五品；都事三员，从七品；照磨一员、管勾一员，并正八品；椽史十五人，蒙古必贽赤二人，回回椽史二，怯里马赤四人，知印二人，宣使十五人，典史有差。
按，宣政院既“掌释教僧徒及吐蕃之境而隶治之”，其前身为至元初年设置的总制院。总制院亦“掌浮图氏之教，兼治吐蕃之事”。（注：见《元史》卷205，《桑哥传》。）则宣政院的设置， 是元朝对以吐蕃为主的西部各民族地区民族政策与宗教政策的具体体现。元人朱德润说：“国家混一区宇，而西域之地尤广，其土风悍劲，民俗尚武，法制有不能禁者，唯事佛惟谨，且依其教焉。以故自河（按，黄河）以西直抵吐蕃，……其军旅、选格、刑赏、金谷之司，悉隶宣政院属，所以控制边陲屏翰畿甸也。”（注：见《存复斋文集》卷4， 《行宣政院副使并行诗序》；转引自罗贤佑《元代民族史》，第327页。 ）这段话对元朝设置宣政院的意义和目的都说得很清楚。
元朝设宣政院，与中书省、御史台、枢密院并列为元朝中央政权中的四大机构。宣政院既负责管理全国佛教事务，又直接统辖西部以吐蕃为主的各民族地区，西部各民族地区的军政、民政、财政大权都归宣政院掌握。而宣政院的用人与行政原则体现了政教合一的特色。这是为了适应以吐蕃为主的西部各民族地区的现实生活状况。在名义上，由吐蕃中最大的宗教首领“帝师”总领宣政院事，以避免引起民族矛盾。而宣政院的实际负责官员是院使，其为长者例以朝廷重臣担任。第一任总制院、宣政院使桑哥是吐蕃人。《元史·桑哥传》说：“桑哥，胆巴国师之弟子也。”是佛教徒。“至元中，擢为总制院使。……桑哥又以总制院所统西蕃诸宣慰司，军民财谷，事体甚重，宜有以崇之，奏改为宣政院，秩从一品，用三台银印。世祖问所用何人，对曰：‘臣与脱因。’于是命桑哥以开府仪同三司，尚书右丞相，兼宣政[院]使，领功德使司事，脱因同为使。”忽必烈以吐蕃佛教徒桑哥为尚书右丞相兼宣政院使，表明了他在对待以吐蕃为主的西部各民族地区民族政策和宗教政策的正确。接着便在吐蕃地区出现叛乱，乃由桑哥直接出面处理，顺利地解决了问题。《汉藏史集》即说：“当桑哥新被委任为宣政院官员时，上师（按，指总领宣政院的八思巴）返回萨迦，由于本钦贡噶桑布（按，本钦，藏语为长官或大官之意，贡噶桑布为萨迦第二任本钦）作了背信弃义之事，有人将此事奏报到朝廷。皇帝因为朝廷与萨迦派的关系特别重大，决定加以帮助，遂派大臣桑哥为首，领蒙古大军前往查究。桑哥启奏道：‘吐蕃乌思藏地方山谷险峻，难容大军。’皇帝说：‘以蒙古大军七万，再加朵甘思、朵思麻之军，总共十万，可否？’桑哥答道：‘足可使其驯服，请照此颁诏。’皇帝依此下诏。讨伐之军启程，至伍由梅朵珑时，欲选择地势开阔处，取道拉襄进军。至恰米仲时，有名叫洛本洛追桑布的上师八思巴的司茶侍从，是大臣桑哥的好友，前来营中慰劳，赠送礼品。他提议大军绕道朗卓，故蒙古军改变进军方向，先攻下朗卓康玛土城，（朗卓康玛土城当在今西藏自治区日喀则专区康马县境内，康马县在江孜县以南，看来此次蒙古军采用了从南路包抄、出其不意而攻占江孜的战术，所以能很快生擒贡噶桑布，平定乱事—原译注。）然后以炮火猛攻吉祥甲若仓之城，（甲若仓一些书中作甲若宗，在今西藏自治区日喀则专区江孜县境内—原译注。）使贡葛桑波伏法，大军之任务完成。由于对上师和大小寺院的崇敬和信仰之力，桑哥到了萨迦，修建了东甲穷章康，其门楼的样子采用汉地风格，并表示今后还要来拜望上师。然后，讨伐大军返回。在蚌波岗，由尼玛兖和达尔格为首，抽调精兵，留下一百六十名兵士，担任达玛巴拉大师的警卫队。又从七个蒙古千户的军队中，抽调七百人，担任警戒西路蒙古（按，指察合台汗国和窝阔台汗国）的哨所的驻军。在南木官萨地方，留下以乌玛尔恰克为首的蒙古军四百。以多台为首的巴、拉克的军队留驻塞日绒地方。卫普尔的军队，留驻甲孜、哲古、羊卓等地方，镇摄冬仁部落。（据说元代有一些从喜马拉雅山南麓北移的部落，抢掠江孜、山南的南部地区，这些部落被称为冬仁部落—原译注。）多尔班土锦的军队留驻当雄那玛尔、朗绒等藏北草地，以保障各个寺庙的安全，这也是桑哥的恩德。”因为桑哥既是吐蕃人，又是藏传佛教徒，更是元朝廷的尚书右丞相兼宣政院使，由他率领军队镇压乌思藏地区的叛乱，既避免了民族形式的对抗，更得到吐蕃人的支持，这就巩固了民族团结而又加强了元朝在乌思藏吐蕃地区的统治。
宣政院设在元朝中央而直接统辖以吐蕃为主的西部各民族地区，是政教合一的组织机构，它由常驻元朝廷中央的吐蕃宗教领袖“国师”、“帝师”总领。《元史·释老传》说：“元起朔方，固已崇尚释教，及得西域，世祖以其地广而险远，民犷而好斗，思有以因其俗而柔其人，乃郡县土番之地，设官分职，而领之于帝师。乃立宣政院，其为使位居第二者，必以僧为之，出帝师所辟举，而总其政于内外者，帅臣以下，亦必僧俗并用，而军民通摄。于是帝师之命，与诏敕（按，元朝皇帝的命令）并行于西土。百年之间，朝廷所以敬礼而尊信之者，无所不用其至。虽帝后妃主，皆因受戒而为之膜拜。正衙朝会，百官班列，而帝师亦或专席于坐隅。而每帝即位之始，降诏褒护，必敕章佩监络珠为字以赐，盖其重之如此。”而领宣政院的“帝师”、“国师”则基本上是由乌思藏萨迦派佛教领袖沿袭充当。《元史·释老传》说：“帝师八巴者，土番萨斯迦（今西藏日喀则市萨迦县）人，族款氏也。相传自其祖朵栗赤，以其法佐国主霸西海者十余世。八思八生七岁，诵经数十万言，能约通其大义，国人号之圣童，故名曰八思巴。……岁癸丑（1253），年十五，谒世祖于潜邸，与语大悦，日见亲礼。中统元年（1260），世祖即位，尊为国师，授以玉印。……至十一年（1274），请告西还，留之不可，乃以其弟亦怜真嗣焉。……亦怜真嗣为帝师，凡六岁，至元十九年（1282）卒。答儿麻八剌（乞列）[剌吉塔]嗣， 二十三年（1286）卒。亦摄思连真嗣，三十一年（1294）卒。乞剌斯八斡节儿嗣， 成宗特造宝玉五方佛冠赐之。元贞元年（1295），又更赐双龙盘纽白玉印，文曰：‘大元帝师统领诸国僧尼中兴释教之印。’大德七年（1303）卒。明年（1304），以辇真监藏嗣，又明年卒。（都）[相]家班嗣，皇庆二年（1313）卒。相儿加思[巴]嗣，延祐元年（1314）卒。二年（1315），以公哥罗古思监藏班藏卜嗣，至治三年（1323）卒。旺出儿监藏嗣，泰定二年（1325）卒。公哥列思八冲纳思监藏班藏卜嗣，赐玉印，降玺书谕天下，其年卒。天历二年（1329），以辇真吃剌失思嗣。”“帝师”、“国师”称号是由元朝皇帝封赐的，他所领的宣政院又是元朝中央政府的四大政权机构之一。“帝师”、“国师”既是西部各族中的宗教领袖，又是元朝中央的政府官员。所以，凡颁行西部各族地区的政令，必先书皇帝“圣旨”，后书“国师”法旨。例如：
皇帝圣旨里：
八思巴法旨：
教谕萨迦所属大小人众：
却顶寺所辖之僧人们，敬奉上夭位坐着，无论何人俱不得征派兵役、赋税、劳役三者，不得征收商税，不得索要饭食及乌拉差役，不得在寺院住宿。（该寺）先前所有的普扎巴黑、达如苏东面的噶如苏、茫龙，下面的拉热萨，西面的沙沙由、索唐之间的萨尔甲等地；却顶寺及邬金却丹普，甲日普波且、毕日邦桑等四座寺院及静修地等；色马四院房舍、却莫林四院房舍、冬磋四院房舍、郭孟四院房舍等四处四院房舍；以上所列（地方、寺院、房舍），任何人都不得夺占、收取、不准欺凌。凭执的文书，于兔儿年（1267，藏历为火兔年）十月十五日写于当宁地方。（注：据狄特·舒：《西藏印谱学》，第346～348页，藏文影印件译出，转引自《西藏地方是中国不可分割的一部分》（史料选辑），第61页。）
如此，元朝封建中央通过“国师”而将其政令贯彻执行于以吐蕃为主的西部各族地区；“国师”亦依仗元朝封建中央的势力而使自己的统治地位得以在西部各族地区发展巩固。
设在元朝中央的宣政院既是政教合一的组织机构，所以由“帝师”总领，第一名院使可以是非佛教的政府官员，而第二名院使必得任用僧人，此僧人即由“帝师”推举。院使以下的同知、副使、参议等各级职官，“其为选则军民通摄，僧俗并用”，同样体现了政教合一的性质。宣政院辖地的西部各族地区的地方各级行政机构中的长官，也同样的僧俗并用。
三、地方基层各级统治机构的建立
以吐蕃为主的西部各族地区，在宣政院的总摄之下，形成了一个相当于行省的一级政区，其下又分设几个宣慰司作为二级政区。《元史·百官志七》即说：“宣慰司，掌军民之务，分道以总郡县，行省有政令则布于下，郡县有请则为达于省。有边陲军旅之事，则兼都元帅府，其次则止为元帅府。其在远服，又有招讨、安抚、宣抚等使，品秩员数，各有差等。”就设置宣慰司这一点来说，西部以吐蕃为主的各族地区与内地以汉族为主的各行省相同，它反映了统一的多民族国家的地方政权组织机构形式上的一致性。有所差别的是：西部以吐蕃为主的宣政院辖境内的宣慰使，系由帝师或宣政院推举。其设立、裁并、任命、罢黜、优奖、惩罚之权则操于元朝廷中央。宣慰司之下又设有宣抚司、安抚司、招讨司、万户府、千户所等，分管宣慰司下属的各级政区内的事务，由朝廷颁授金银牌、印信、宣敕，“亦必僧俗并用，而军民通摄”。体现了元朝的民族政策和宗教政策。宣政院辖地内先后设置的宣慰司及其下属的各级政权机构情况如下：
（1）吐蕃等处宣慰司。 《元史·百官志三》有吐蕃等处宣慰司都元帅府，盖设宣慰司为行政机构，以其地军旅之事频繁，故兼都元帅府。此宣慰司设于至元年间，驻河州路（今甘肃临夏县），辖境范围包括今青海海北藏族自治州、海南藏族自治州、黄南藏族自治州、四川阿坝藏族羌族自治州和甘、青、川交互连接地带。（注：参见《中国历史地图集》第七册，《宣政院辖地》。）《元史·世祖纪十四》说：“至元二十九年（1292）二月庚寅，宣政院臣言：授诸路释教都总统辇真术纳思为太中大夫、土蕃等处宣慰使都元帅。”辇真术纳思的民族成份是吐蕃。《元史·武宗纪二》说：“至大二年（1309）九月，以陕西行台大夫、大司徒沙的为左丞相、行土蕃等处宣慰使都元帅。”沙的的民族成份不像是吐蕃，当为色目人中的流官。《元史·百官志三》吐蕃等处宣慰都司元帅府，秩从三品，宣慰使五员。在五个宣慰使中，有吐蕃的土官，也有其他民族的流官。盖土、流并设。见于有关记录，吐蕃等处宣慰司下属有如下的一些府、州、司和部落：
松潘宣抚司，驻今四川阿坝州松潘县。
洮州元帅府，驻今甘肃临潭县东新城。
脱思麻路军民万户府，辖今青海湖往东南至甘肃岷县上下周围地带。
文扶西路南路底牙等处万户府，辖今甘肃文县上下周围地带。
阶文扶州等处上千户所，辖今甘肃武都县上下周围地带。
松潘（客）[宕]叠威茂州等处军民安抚司，辖今甘肃东南部迭部县、宕昌县至四川阿坝州松潘县、茂县、汶川县一带。
静州茶上必里溪安乡等26族军民千户所，辖今四川阿坝州茂县至汶川县一带。
龙木头都留等12族军民千户所，当在今四川阿坝州境内。
岳希蓬萝葡村等处22族军民千户所，当在今四川阿坝州境内。
折藏万户府，当在今四川阿坝州境内。（注：参见《元史·百官志三》、《中国历史地图集》第七册，《宣政院辖地》。）
威州（驻今四川阿坝州汶川县），《元史·世祖纪三》说：“至元四年（1267）五月丙申，威州山后大番弄麻等十一族来附，赐以玺书、金银符。”又《世祖纪四》说：“至元七年（1270）五月甲辰，威州汝凤川番族八千户内附，其酋长来朝，授宣命，赐金符。”所说的“大番”、“番族”，包括吐蕃和羌族在内。而“十一族”、“八千户”内附，指的是一些不同的氏族、村社和部落。内附之后，其长皆得“授宣命”、“赐以玺书、金银符”，保留其原来的氏族、部落组织结构不变而为“土官”，受威州统辖。
茂州（驻今阿坝州茂县），《招捕总录·四川》说：“至元三十年（1293）十月，西川行枢密院奉诏征茂州、汶州西番蛮夷，其杀戮降下者必、力溪等十五寨”，以之归茂州统辖。
铁州（驻今甘肃岷县东），《招捕总录·四川》说：“至元三十年十月，西川行枢密院奉诏征铁州、茂州、汶州西番蛮夷。”是铁州有西番族。
叠州（今甘肃迭部县），《招捕总录·西番》说：“至元二十六年（1289），叠州西番人朵儿只牙思招到生番心等八部降。”此新降的生番心等8部即归叠州管辖。
贵德州（驻今青海贵德县），《元史·地理志下·河源附录》说：“至贵德州，地名必里赤，始有州治官府。州隶吐蕃等处宣慰司，司治河州。”
积石州（在今青海循化县境内），《元史·百官志三》吐蕃等处宣慰司所属有积石州，其境内有吐蕃。
岷州（在今甘肃岷县），《元史·百官志三》吐蕃等处宣慰司属下有岷州18族捕盗官。
礼店文州军民上千户所（在今甘肃礼县），《元史·百官志三》吐蕃等处宣慰司属下有此千户所，境内多西番族。以上各府、州、司辖境内都有吐蕃、西番的部落，其酋长则充当土官。
（2）吐蕃等路宣慰司。 《元史·百官志三》说：“土番等路宣慰司都元帅府，宣慰使四员，……。”设宣慰司为行政机构，以其地军旅之事频繁，故兼都元帅府。《元史·英宗纪一》说：“延祐七年（1320）冬十月乙丑，帝师请以醮八儿监为土蕃等路宣慰（司）[使]都元帅。从之。”由帝师提出的醮八儿监的民族成份当然是吐蕃。《元史·泰定帝纪一》说：“泰定二年（1325）春正月戊戌，参卜郎来降，赐其酋班术儿银、钞、币帛。”为了加强对被征服的参卜郎的统治，故增派吐蕃等路宣慰使都元帅，所以《元史·泰定帝纪一》又说：“泰定二年春正月戊申，以乞剌失思八班藏卜为土蕃等路宣慰使都元帅，兼管长河西、奔不儿亦思刚、察沙加儿、朵甘思、朵思麻等管军达鲁花赤，与其属往镇抚参卜郎。”乞剌失思八班藏卜显然是一个吐蕃大酋长，他“与其属往镇抚参卜郎”，即率所属吐蕃土兵前往镇抚参卜郎。
吐蕃等路宣慰司辖地为今青海果洛藏族自治州、四川甘孜藏族自治州和雅安地区。吐蕃等路宣慰司下属有如下的一些府、州、司和部落：
朵甘思田地里管军民都元帅府，辖今青海果洛藏族自治州至四川甘孜藏族自治州的甘孜一带。
剌马儿刚等处招讨使司，辖今四川甘孜州的甘孜东南部的炉霍、道孚一带。
奔不田地里招讨使司（应即奔不儿亦思刚），辖今四川甘孜州理塘、巴塘一带。
碉门鱼通黎雅长河西宁远等军民安抚司，辖今四川甘孜州的丹巴往东南至雅安市南部的汉源一带。
六番招讨使司，在今四川名山县一带。
天全招讨使司（驻今四川天全县），下设鱼通路万户府（驻今甘孜州康定）、碉门鱼通等处管军守镇万户府（驻今四川天全县）、长河西管军万户府（在今四川甘孜州康定附近）。
长河西里管军招讨使司，驻今甘孜州康定。
朵甘思招讨使司，辖地与朵甘思田地里管军民都元帅府同，下属有朵甘思哈答李唐鱼通等处钱粮总管府、亦思马儿甘万户府（辖今甘孜州乡城至稻城一带）。（注：参见《元史·百官志三》吐蕃等路宣慰司都元帅府，《中国历史地图集》第七册，《宣政院辖地》。）
宁远府（在今四川甘孜州丹巴县西南），《元史·世祖纪六》说：“至元十三年（1276）九月乙卯，以吐蕃合答城为宁远府。”
喝吾等处总管府，《元史·世祖纪三》说：“至元四年（1267）冬十月壬戌，鱼通州嵓等处达鲁花赤李福招谕西番诸族酋长以其民入附，以阿奴版的哥等为喝吾等处总管，并授玺书及金银符。”阿奴版的哥的民族成份即为西番。喝吾等处总管府辖地今四川甘孜州康定以西的道孚至九龙一带。
雅州，在今雅安市。
黎州，驻今汉源县北清溪镇。
以上各府、州、司辖境内，基层沿袭保留了吐蕃、西番的各部落组织机构未变。《招捕总录·西番》即说：“至元四年（1267）五月，崇庆（今四川崇州市，原崇庆县）等处从宜王遇等，令已降西番人六番（今天全县）官旁木及阿里吉招到西番大和尚解设、三卜鲁大蒙、答谷族思蓬怯、将同族速恭麻、拘宰族鲜酌等共十一族。”被招降的各部落酋长即沿袭原有的部落组织而为“番官”，由六番招讨使司进行统辖。
（3）乌思藏纳里速古鲁孙三路宣慰司。 《元史·百官志三》说：“乌思藏纳里速古鲁孙等三路宣慰使司都元帅府，宣慰使五员……。”设宣慰司为行政机构，亦以其辖境内军旅之事频繁，故兼都元帅府。“乌思”或译写为“卫”，即以拉藏为中心的前藏；“藏”，指以日喀则为中心的后藏；“纳里速古鲁孙”指阿里三围地区。乌思藏纳里速古鲁孙等三路宣慰司辖地，大致与今西藏自治区的地域相当。但并不完全相同。
《元史·世祖纪十四》说：“至元二十九年（1291）九月丁亥，从宣政院言：置乌思藏纳里速古（儿）[鲁]孙等三路宣慰使司都元帅[府]。”则乌思藏纳里速古鲁孙等三路宣慰使司都元帅府的设置，是至元二十九年由宣政院提出的。三个宣慰使都元帅中有吐蕃人。《元史·泰定帝纪二》说：“泰定三年（1326）五月乙卯，以帝师兄锁南藏卜领（西）[吐]（番）[蕃]三道宣慰司事，尚公主，锡王爵。给寿宁公主印，仍赐田百顷，钞三万锭。”足见元朝廷对吐蕃人的乌思藏纳里速古鲁孙等三路宣慰使都元帅之重视。又《元史·文宗纪三》说：“至顺元年（1330）二月乙酉，以西僧加瓦藏卜、蘸八儿监藏并为乌思藏、土蕃等处宣慰使都元帅。”此处的乌思藏宣慰使都元帅加瓦藏卜是吐蕃僧侣，泰定三年任命的锁南藏卜则为吐蕃贵族（俗人）。乌思藏三路宣慰使都元帅的任命体现了“僧俗并用”，其职权则“军民通摄”。
乌思藏纳里速古鲁孙等三路宣慰使司都元帅府所属各级军政组织机构如下：
纳里速古鲁孙元帅府（驻今克什米尔列城）；乌思藏都元帅府（驻今西藏萨迦）；乌思藏军民万户府（驻今萨迦）；拉兑洛万户府（在今拉孜县以西，雅鲁藏布江以南）；拉兑羌万户府（在今拉孜县以西，雅鲁藏布江以北）；嗸笼答剌万户府（在今拉萨市西部的麻江一带）；出密万户府（在今日喀则市东）；沙鲁万户府（在今日喀则市南偏东）；思答笼剌万户府（在今贡嘎西南的羊卓雍错西部）；牙里不藏思八万户府（在今山南琼结一带）；伯木古鲁万户府（在今乃东）；搽里八万户府（在今拉萨市东郊蔡贡塘）；加麻瓦万户府（在今拉萨市东的甘丹寺以东一带）；迷儿军万户府（在今工布江达西北一带）；扎由瓦万户府（在今隆子一带）。（注：参见《元史·百官志三》、《中国历史地图集》第七册，《宣政院辖地》。）
以上各万户府基本上是按原吐蕃中地方贵族们的统治区域和人户来进行划分，并任命地方贵族为万户。亦即保留原有的政治经济结构不变，使原来的地方贵族（封建领主）以元朝廷命官的身份统治原来的领地。除上述各万户府统辖的地方之外，乌思藏纳里速古鲁孙等三路宣慰使司都元帅府所辖的其它地方，则为吐蕃的众多部落的分布区。这些地方的各部落亦保持其原有的政治经济结构不变，受宣慰使司都元帅府的军事管制。乌思藏纳里速古鲁孙等三路宣慰使司都元帅府下属有乌思藏管蒙古军都元帅府，以之统辖进驻的蒙古军。而吐蕃地方军则由各万户管辖。
四、设置驿传站赤
元朝为了“通达边情，布宣号令”，在宣政院辖地内的西部各族地区，设置了驿传站赤，按规定，“其官有驿令，有提领，又置脱脱禾孙于关会之地，以司辨诘。”（注：《元史·兵志四·站赤》。）《元史·百官志三》吐蕃等处宣慰司都元帅府所属贵德州（今青海贵德县），吐蕃等路宣慰司都元帅府所属朵甘思（今四川甘孜州与青海果洛州连接地带）答剌答、哈里、乌思藏纳里速古鲁孙等三路宣慰使司都元帅府所属牙里不藏思八万户府担里之地，皆设置有脱脱禾孙以司辨诘。宣政院辖地内驿传站赤设置情况，《永乐大典》载：
延祐元年（1314）四月三日，中书省奏给中统宝锭一万锭赈济西番站赤。初，皇庆二年（1313）十二月，搠思班武靖王令旨，言于宣政院，谓乌思藏、朵甘思、朵思麻三路站赤，近年以来，马匹病死，人户贫乏，请闻奏赈济事。本院启奉皇太后懿旨，令于都省同议赈济之宜，检会得至元二十九年（1292）[九月]、元贞二年（1296）[七月]，小只爱亦伯、朵甘思、乌思藏等站，经值寇攘，中书亦尝给降马、牛、宝钞，差官接济，今乌思藏等，除小站七所勿论，其大站二十八处，递送西番布施，来往之使实繁，人户数少，驿程近者不下三、五百里，年深未曾给惠，省院公议，依例接济，又为在京钱物不敷，定拟：二十八站，各给中统钞三百锭，总计八千四百锭，若或不足，就于宣院所辖西番课程钱物内斟酌增给，都省官启，奉皇太后懿旨，宣政院官暗普等言，前站重困，非增多赈济不可，宜支钞一万锭以与之，至如西蕃出产货物及供奉于我者，亦可增与整治站赤。敬此，奏，奉圣旨，准上给降赈济去讫。
按，所说乌思藏指乌思藏纳里速古鲁孙等三路宣慰使司都元帅府辖境；朵思甘属吐蕃等路宣慰司都元帅府；朵（脱）思麻路属吐蕃等处宣慰司都元帅府。这三大区域都在宣政院的辖地范围之内，当地站赤出了问题，故须通过宣政院提出来。依文中所述，则自至元年间至延祐七年，宣政院辖地内先后设置了大站二十八处，小站七所，每站有马一百二十匹为交通工具（注：《永乐大典》卷19421， 《站赤六》。）。
中统元年（1260）开始在吐蕃地区设置驿站的具体活动情况，《汉藏史集》中有所记述。其文云：
蒙古薛禅皇帝（按，忽必烈）亲自命令大臣答失蛮说：“答失蛮听旨，吐蕃之地，人民勇悍。先前吐蕃有王统治时，在唐代宗皇帝时期，许多吐蕃军队曾到达五台山，（吐蕃于唐代宗广德元年十月攻入长安，唐代宗逃往陕州，吐蕃军立广武王承宏为帝，不久即退出。此为吐蕃军东进到达最远处。后期藏文史籍据吐蕃使者曾到五台山的记载，误以为吐蕃军曾攻占过五台山。—原译注。）在湖定府地方留下了许多称为噶玛洛的军队驻守。（甘、青一带某些藏族部落传说他们的祖先是吐蕃王朝派到甘、青一带戊边，赞普命令他们不接到要他们返回的命令不准回吐蕃。吐蕃王朝崩溃后，这些部落在甘、青定居，被称为噶玛洛部落。—原译注。）现今吐蕃之地无王，仰仗成吉思汗皇帝之福德，广大国土俱已收归（我朝）统治。萨迦喇嘛也接受召请，担任我朝的上师。上师八思巴伯侄，本是一方之主，其学识在我等之上，如今也在我朝管辖之下。答失蛮，汝品行善良，速前往萨迦一次。使我听到人们传颂强悍之吐蕃已入于我薛禅皇帝忽必烈治下，大臣答失蛮已到达萨迦的消息。”答失蛮启奏道：“臣谨遵陛下之命前往。然则，吐蕃者，其民凶悍，彼等毁坏自己之法度，又不遵汉地、蒙古之法度，又不立边哨巡守。我等来回之经费物资，以及大事如何完成，请颁明示。”皇帝又下令说：“汝等如能使朕听到强悍之吐蕃已纳入治下之赞颂即可。路上所需各种物品，俱由御库官员拨给。自萨迦以下，可视道路险易，村落贫富，选择适宜建立大小驿站之地，仿照汉地设立驿站之例，立起驿站来。使上师八思巴前往吐蕃之时，一路顺利。（按，八思巴著作题记， 八思巴于1264年夏天离开中都，动身回萨迦，这是八思巴1244 年离萨迦后第一次返回，故知答失蛮奉命往吐蕃设立驿站当在1264年之前。—原译注。）另一方面，你受任宣政院之职，如能详细了解吐蕃地方之情势，对所掌之大事及众人必有利益，汝其前往！”答失蛮接受了上师的法旨、皇帝的札撒（诏书）等，带领许多随从，携带来往路上所需物品，以及从大小御库领出的对吐蕃各级僧俗首领赏赐所需的物品，前来吐蕃。首先，他到了吐蕃地方佛教再弘的发源地——朵思麻的丹底水晶佛殿，（丹底寺，在今青海省化隆回族自治县境内。公元843年吐蕃赞普朗达玛灭佛，僧人藏·饶赛、约·格琼、玛·释迦牟尼三人辗转逃到青海，先在平安县境内建玛藏寺（白马寺），后来又在化隆县建丹底寺，收了一个名叫喇钦·贡巴饶色的弟子，在此形成了一个佛寺中心。十世纪晚期，西藏佛教复兴时，有“卫藏十人”来这里跟随贡巴饶色的再传弟子仲·意希坚赞出家，然后返回西藏地方传法，对西藏佛教的复兴起了重大作用，这在西藏佛教史籍中称为佛教后弘期中的“下路弘法”，丹底寺亦因此受到西藏佛教各派僧人的重视。—原译注。）依次经过朵堆（即朵甘思）、卓多桑珠、藏，最后到了具吉祥萨迦寺。一路上在各地召集民众，颁发堆积如山的赏赐品，宣读诏书和法旨。从汉、藏交界之处起，直到萨迦以下，总计设置了二十七个大驿站。若分别叙述，由朵思麻站户（支应的）七个大站，在朵甘思设立了九个大站，在乌思藏设置了十一个大站。乌斯藏的大站中，由乌斯地方（前藏）的人支应的大站有：索、（其地当在今西藏自治区索县境内，索县原属西藏自治区昌都地区，现划入黑河地区。—原译注。）夏克（夏克，其地在今西藏自治区黑河专区东部原藏北三十九族地区境内，该地又称夏曲卡，在怒江上游源头处，这里历来是从青海入藏的必经之地，清代驻藏大臣入藏，亦在此地打尖休息。—原译注。）、孜巴、夏颇、贡、官萨、甲哇等七个，由藏地方（后藏）之人支应的大驿站有：达、春堆、达尔垅、仲达等四个。（孜巴、夏颇、贡、官萨、甲哇等五个驿站地址不详，似应分布在藏北草地一线。后藏四个大站，与《永乐大典》站赤条所记后藏的驿站基本相同。其中的达驿站当在今日喀则专区南木林县以东的达拉。春堆驿站当即《永乐大典》中的宋都思，似应在今日喀则县东北。达尔垅驿站当是《永乐大典》中的答笼站，似应在今日喀则县西南。仲达意为仲曲河谷，当由流经萨迦寺前的仲曲河而得名，故此站应为《永乐大典》中的撒思迦站。大约此站最初设在萨迦西北不远的仲达地方，后来在调整驿站时将站址移到萨迦。—原译注。）并规定了各个万户支应驿站的办法。答失蛮向吐蕃强悍民众宣布了皇帝施主与上师福的诏敕法旨，绕拜了萨迦寺，考察了整个吐蕃地方的风俗民情。答失蛮返回皇帝驾前，将经办情形奏明。皇帝认可所办之事，并赐宴赐物，并任命他为宣政院（按，《元史》，公元1288年改总制院为宣政院，故此和前面所说宣政院应为总制院。）衙署的主要负责官员。（注：陈庆英译：《汉藏史集》，西藏人民出版社，1986年版，第167～169页。）
按，忽必烈命令答失蛮前往吐蕃地区开辟驿传交通道路，是为了更进一步巩固和加强对吐蕃地区的统治。
中统初年在吐蕃地区开辟了驿传站赤之后，至元年间仍不断加强建设而使之完善。《汉藏史集》即说：
在此之前（中按，当指至元二十三年以前。下文说到桑哥从吐蕃返回后，被任命为中书省丞相。《元史·桑哥传》，至元二十四年，复置尚书省，遂以桑哥与铁木儿为平章政事。诏告天下，被行中书省为行尚书省。）在藏北的驿站，如索、夏克、孜巴、夏颇、贡、官萨、甲哇等大站，由吐蕃乌斯地方各个万户的站户连续驻站支应，十分艰苦费力，乌斯地方的人又不适应藏北气候条件，故一再逃亡。驿站所在之地奇寒难忍，蒙藏来往使臣、商客，沿途得不到乌拉供应，需得自己照料，按照众人的请求，大臣桑哥命令卫普尔、巴、拉克等军留驻藏北的部队，拨出一部分人负责驿站事务。并规定乌斯地方各个万户，以达果为单位，将马匹、驮畜、乳畜、肉羊、供给驿站的青稞、褐布、帐篷、马鞍、坐垫、绳具、炉子、卧具、医药费以及人员统统交给蒙古人。从此，乌斯地方之人，不必在藏北驻站，而是每年把应交付给驿站的物资运送到藏北交给蒙古军，驿站常有乌拉供应，对众人俱有利益，这也是桑哥的恩德。（注：陈庆英译：《汉藏史集》，西藏人民出版社，1986年版，第181页。）
就这样，经过在人力、物力各方面的组织调整和加强，使宣政院辖境内驿站的建设不断臻于完善，保证内地与边境吐蕃地区的交通畅通，与《永乐大典》中所说的情况是一致的。元朝在宣政院辖地内驿传站赤的建设，既达到了“通达边情，布宣号令”而加强国家统一的目的，又促进了内地与西部边境各族地区与内地汉族区经济文化的交流而共同发展。