市场转型期的农村社会保障制度建设：进展与偏差，本文主要内容关键词为：转型期论文,偏差论文,制度建设论文,社会保障论文,进展论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1979年以后，我国开始了从计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨的改革进程。适应这一变化，自20世纪80年代中期开始，我国在养老保障、医疗保障、社会救助、五保供养等主要保障项目上对农村社会保障制度进行了改革。这一改革为进一步健全和完善我国农村社会保障体系提供了有益的经验和启示，同时也存在着一些需引起充分重视和认真吸取的教训。
一、农村社会保障制度改革的历史背景
（一）农村集体保障功能在市场转型初期的迅速衰落提出了改革农村社会保障制度的要求
在计划经济体制下，人民公社集体经济在特定时期发挥了其对社员的最基本的生存保障功能。在这种保障形式下，社员尽管可能陷入普遍贫穷，但不至于出现部分或单个社员家庭生活无着的情况。改革以来，这种集体保障由于家庭联产承包责任制的实行而迅速走向衰落。在新的生产经营方式下，农民承包集体所有的土地，成为相对独立的生产经营者，开始享有相当大的自主权。农户的劳动所得除了完成国家和集体按承包协议所规定的各项义务外，其余归已，不再经过集体统一分配。这调动了农民的生产积极性，促进了农村生产力的发展，但也导致了农村集体积累机制的削弱，公积金（用于再生产）和公益金（用于福利与公益事业）难以保证按时足额提取，集体保障赖以维系的基础削弱了。这种变化对农村社会保障的影响是巨大的。以合作医疗为例，改革前大多数农村实行的合作医疗制度，改革以来纷纷瓦解了。到1989年，全国只有4.8％的行政村实行合作医疗，20世纪90年代以来陆续恢复了一些，但未达到15％，所覆盖的人口仅为农村人口的10％左右。农民在得到实惠的同时，也增加了生产和生活的风险。
（二）农村土地保障作用的降低要求加快农村社会保障制度的改革
首先，随着乡镇企业的发展和小城镇的兴起，一方面， 农业耕地面积减少，自1977年以来，我国农村劳动力人均播种面积一直以每年0.17亩的速度递减[1]。另一方面，我国相当一部分乡镇企业的职工是采取“亦工亦农”的方式，或“离土不离乡”、“进厂不进城”，都还保留一份耕地。即使一部分农村劳动力已进城做工，但仍属流动性质，保留农民身份，还在家乡保留一份承包地。这样，在我国农村劳动力每年以1000万人左右持续增加和农村人口不断上升的情况下，来自土地的物质保障显然是呈下降趋势。
其次，即使在不存在工农业产品价格“剪刀差”的情况下，农业生产的比较效益一般也很低，这已为世界各国特别是工业化国家的情况所证实。目前发达国家的农业生产一般都依靠来自政府的大量补贴。我国改革后一个时期的农业快速发展、农民收入持续上升，也与政府优惠政策的实施有关。加入WTO后，农产品价格将逐渐和国际接轨，我国农产品价格由于成本高，和国际同类产品相比较无优势可言。所以，在一个时期内，我国农产品价格不仅难以上升，反而可能下降，从而对农民生活保障构成一定的威胁。
（三）农村家庭保障因家庭规模、结构的变迁与人口流动的加快而难以实现，要求加快农村社会保障制度建设
由于计划生育政策的实施及其他因素，农村人口老龄化速度加快，老龄人口占农村总人口的比重1990年为8.7％，2000年上升到10.8％，预计到2020年将达到16％。[2]
农村老龄人口不仅基数大，而且所占比例也比城市高。由于城市化速度加快，城市就业机会增多和政策逐步放宽，每年都有大量农村人口流向城市，而流向城市人口的大部分为年轻人。农村人口老龄化向养老保障等提出了更高的要求。原先的家庭保障随着家庭规模的小型化、子女数量减少与人口流动化而难以满足这一要求，使家庭保障面临前所未有的困难局面。目前农村剩余劳动力在城乡之间流动状况的继续，也使农村家庭保障的实施变得更加困难。
（四）改革农村社会保障制度也是缩小城乡社会保障差距，实现社会公平与社会公正的需要
中国工业化是通过内部积累开始起步和推进的，其中农业是提供积累的主要部门。据统计，从20世纪50年代到改革前的1978年，农业部门为国家工业化提供的资金约为4500亿元。改革以来，国家吸收农业积累有增无减。国家通过建立项目齐全、标准较高且个人不负担任何费用的社会保障制度，使城市职工通过低工资等形式提供的积累得到了适当的补偿。而国家对农民的社会保障的承诺却微乎其微，仅仅为农民提供了一定的社会救济，这对广大农民显然是不公平和不合理的。随着国家经济实力的不断增强，应当加快农村社会保障体系的改革和完善，逐步实现社会保障制度的城乡衔接，使农民能和城市居民一样平等地享受社会保障的权利，以促进社会公平和社会公正。
二、农村社会保障制度改革的主要进展
（一）制度本身建设的进展
1.养老保障
早在1986年10月，民政部等有关部委就提出要在农村经济发达和比较发达地区，发展以社区（乡镇、村）为单位的农村养老保险。20世纪90年代初，根据国务院的要求，民政部制定了《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》，确立了以县为单位开展农村社会养老保险的原则。该《方案》确定了在我国开展农村社会养老保险所应遵循的基本原则：第一，建立农村社会养老保险制度，要从我国农村的实际出发，以保障老年人基本生活为目的；第二，资金以个人缴纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持；第三，坚持自助为主，互济为辅；第四，坚持社会养老保险与家庭养老相结合；第五，坚持农村务农、务工、经商等各类人员社会养老保险制度一体化的方向。《方案》规定个人缴费标准设立多个档次，月标准分别为2元、4元、6元、8元、10元、12元、14元、16元、18元、20元，供不同的地区以及乡镇、村、企业和投保人选择。缴费最长年限为40年，受益者从满60周岁开始领取养老金。截至2000年底，全国农村参加社会养老保险的人数为6172万人，基金余额为195.5亿元，人均316.75元。农村养老保障制度的改革后来虽然因存在种种问题而基本被搁置，但在少数发达地区仍在继续推进和探索。
2.医疗保障
为改变农民因病致贫、因病返贫的情况，保障农村居民的身体健康，在全面、深入研究的基础上，2002年12月，党中央、国务院作出《关于进一步加强农村卫生工作的决定》，要求在全国农村逐步建立新型合作医疗制度。新型农村合作医疗制度是由政府组织、引导和支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。新型合作医疗制度较之过去的合作医疗制度有以下几个方面的创新和发展：第一，加大了政府支持力度。按规定，中央财政对中西部地区除市区以外的参加新型农村合作医疗的农民每年按人均10元给予补助，地方财政对参加新型农村合作医疗制度的农民每年按人均不低于10元给予补助，进一步完善了个人缴费、集体扶持和政府资助相结合的筹资机制。第二，突出了以大病统筹为主。以往的农村合作医疗，大多将保障的重点放在门诊或小病上，而新型农村合作医疗则将重点放在对农民的大额医药费用或住院医药费用进行补助上，保障水平明显提高。第三，提高了统筹层次。改变了过去以乡、村为单位开展合作医疗的做法，以县为单位统筹，条件不具备的地方可从乡统筹起步，向县统筹过渡，增强了抗风险和监管能力。第四，明确了农民自愿参加的原则，赋予农民知情权和监管权，提高了制度的公开、公平和公正性。第五，由政府负责和指导建立组织协调机构、经办机构和监督管理机构，加强领导、管理和监督。第六，建立医疗救助制度，通过民政和扶贫部门资助贫困农民参加新型农村合作医疗，照顾到了贫困农民的特殊情况。[3]
3.社会救助
自20世纪90年代初起，随着我国经济体制改革的深化，农村贫困问题加剧，传统的社会救济制度已经不能满足新形势下保障各类贫困人员基本生活的需求。在这种情况下，民政部门开始探索、实施农村居民的最低生活保障制度。1994年，山西省阳泉市进行了这项制度的试点。1995年12月，广西壮族自治区武鸣县在全国率先出台了《最低生活保障线救济暂行办法》。其基本做法都是由县、乡镇、村统筹经费，科学设定最低生活保障线，对该线以下的贫困家庭根据实际情况实施定期差额补助。1996年底，民政部印发《关于加快农村社会保障体系建设的意见》，要求各地积极稳妥地建立农村居民最低生活保障制度。到1997年上半年，全国已有1660个县、市、区建立和实施了农村居民最低生活保障制度，占应建县、市、区的67％；306万名农村居民获得了最低生活保障。[4]目前，在东部沿海发达地区，一些省市（如浙江、广东）已建立了城乡一体化的最低生活保障制度。至2003年底，有367.1万名村民、176.8万户家庭得到了最低生活保障。 在未开展农村居民最低生活保障制度的地区，民政部领导建立了农村特困户救助制度，共有793.4万人、456万户家庭得到了救助。[5]
（二）制度环境建设的进展
国家实施积极的扶贫政策，使农村贫困人口大大减少，在相当程度上减轻了现阶段农村社会保障制度建设严重不足的压力。同时，国家稳定农村土地承包政策，在一定意义上也有利于农村社会保障制度建设循序渐进地进行。
我国自20世纪50年代开始到80年代中期的贫困治理工作，所采取的基本上是被动的救灾、救济，即所谓的“输血机制”。这种工作是必要的，但如将其置于不适当的位置，则会产生不利的后果。长期被动扶贫的结果是难以形成贫困地区及个人自我发展、自我积累的能力，同时还助长了救济对象“等、靠、要”的依赖思想。鉴于此，1985年以后，国家对扶贫政策进行了重大调整，从简单的、分散的救济性扶贫向实行救济与注重经济、社会开发的整体性扶贫过渡，初步形成了扶贫的“造血机制”。1994年，我国政府制定了《国家“八七”扶贫攻坚计划》，提出了开发式扶贫的战略措施，要求采取财政、金融、教育、科技等方面的政策扶持，帮助贫困地区的贫困人口摆脱贫困。
开发性扶贫的着眼点是努力使贫困地区及贫困人口形成自我积累、自我吸收、自我发展的能力。从实际效果来看，这种扶贫机制取得了明显的经济效益和社会效益，是近年我国贫困人口不断大幅下降的原因。为进一步开展扶贫开发工作，缓解与解决农村贫困问题，我国政府于2001年5月通过了《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》，在总结过去扶贫开发工作经验的基础上，提出新世纪最初十年扶贫开发工作的指导思想、目标、任务和方针政策。其中，关于21世纪初扶贫开发任务的规定有二：一是尽快解决3000万特困人口的温饱问题；二是帮助初步解决温饱但尚不巩固的边缘人口增加收入，改善生产生活条件，实现稳定脱贫。
国家扶贫开发政策的提出和实施，是解决农村社会保障问题的前提和基础。在贫困人口大大减少乃至最终消失的情况下，国家得以有足够的精力和资金用来进一步推进和完善农村社会救助制度的建设，乃至推进农村养老保障、医疗保障的制度化建设。
此外，农村土地家庭联产承包责任制的实行，在特定时期内不仅大大提高了农业生产效率，增加了农民收入，也为农村居民的生存安全提供了最基本的保障。其后，国家又采取了一系列切实措施以确保农村土地承包制的相对稳定。在保持农村土地承包制相对稳定的基础上，探索农村社会保障制度的建设和改革之道，也不失为一种稳妥之举。当然，对这种做法的积极意义也不能估计过高。
（三）立法保障建设的进展
针对传统体制下农村社会保障建设存在法制不健全、工作随意性大这一严重弊端，改革以来，国家开始关注并推进农村社会保障事业的立法建设，取得了一定的进展。以五保供养制度（一种中国特色的特殊社会救助制度，主要针对农村中的鳏寡孤独人员）为例，这项制度早在20世纪50年代就开始实施，但立法建设一直滞后，使它的稳定发展受到严重影响。中共十一届三中全会以后，由于农村集体经济实力被削弱，五保供养制度面临着严峻的考验。有的地方没有根据生产和分配形式的变化而采取相应的措施，使五保对象的生活得不到保障，生活水平大大降低；有的地方保障的内容大打折扣，五保实际上变为“一保”、“二保”，甚至只负责供给粮食；有的地方让五保对象吃“派饭”；有的地方甚至将责任田分给五保对象，让他们自食其力，等等。针对上述情况，党中央、国务院多次作出指示，要求各地政府部门切实保障五保对象的生活。1994年1月23日，国务院颁布《农村五保供养工作条例》，对农村五保供养工作进行了规范。此外，改革以来，农村养老保障、医疗保障及社会救助等制度的建设也都开始注重立法（目前尚主要是通过政府法规的形式）先行，在一定程度上使制度的推行减少了盲目性和随意性。
三、现阶段农村社会保障制度的特点和问题
改革开放以来的农村社会保障制度建设固然取得了进展，但很有限。现阶段农村的社会保障制度模式实际上是一种以家庭保障为主体、制度化保障为补充的模式，与农村居民对社会保障的实际需求存在着不小的差距。
（一）现阶段的农村社会保障实质上依然是一种以家庭保障为主的模式
现阶段农村居民应对生存风险的基本方式是家庭成员之间的互助。制度化的社会保障，如养老、医疗保障及社会救助，在农村社会保障中只占极小的比重（见表1、表2）。家庭保障作为一种古老的保障模式， 是通过家庭成员及其亲属之间的物质互助和情感、精神层面的交流而实现的。传统上作为家庭保障的物质基础的土地，仍然是现阶段农村家庭保障的重要的物质或资金来源之一。家庭联产承包责任制实行以来，农村居民以家庭为单位承包一定数量的土地，由家庭中有劳动能力的成员经营，取得的收成或收入成为家庭成员的基本生活来源和应对生存风险（年迈、疾病、灾害等）的物质来源。
表1 农村老年人享受社会养老保险金情况
合计
没有
有未回答
合计
10084
9769
150
165
60—64岁 2848
2742
5749
65—69岁 2781
2713
3533
70—74岁 人
2115
2055
2535
75—79岁 1368
1322
1432
80—84岁 688666
1012
85岁以上 284271
9 4
合计
100
96.9
1.5
1.6
60—64岁 100
96.3
2.0
1.7
65—69岁 100
97.6
1.3
1.2
70—74岁 ％
100
97.2
1.2
1.7
75—79岁 100
96.6
1.0
2.3
80—84岁 100
96.8
1.5
1.7
85岁以上 100
95.4
3.2
1.4
资料来源：中国老龄科学研究中心编著：《中国城乡老龄人口状况一次性抽样调查数据分析》，86页，北京，中国标准出版社，2003。
表2 中国农村（注：此表对农村的分类是按照农村经济状况，主要是按照农村人均收入来划分的，一类的农村收入相对最高，其他类别依次减少。）医疗保障制度构成（1998年；％）
调查指标 合计
一类
二类
三类
四类
公费医疗 1.16
1.07
0.76
1.98
0.26
劳保医疗 0.51
1.40
0.52
0.15
0.03
半劳保医疗0.19
0.64
0.10
0.07
0.05
医疗保险 1.39
2.39
1.57
1.16
0.12
统筹医疗 0.04
0.15
0.03
0.01
0.00
合作医疗 6.57
22.22
3.61
1.61
1.83
自费医疗 87.32
71.79
92.53
94.78
81.49
其他形式 2.82
0.34
0.88
0.88
16.22
资料来源：刘新民、刘益清主编：《中国卫生年鉴》（2002），483页，北京，人民卫生出版社，2002。
在社会转型期，由于国家工业化战略的变化和城乡分割格局的松动，农村剩余劳动力大量进入乡镇企业和进城务工经商。但由于他们仍未纳入城镇社会保障的范围，所以依然实行家庭保障。这类人对土地的依赖程度较低，主要通过务工收入在家庭成员之间的调剂实现家庭保障的功能。
计划经济时期在农村推行的一些行之有效的社会保障制度，如五保供养制度、合作医疗制度、集体照顾制度、集体救济制度等，是建立在集体经济基础上的。随着原有集体经济的解体，这些制度都面临着转型的困难，加重了家庭保障的负担。
（二）制度化保障虽有了一定进展，但不同制度间发展不平衡且保障程度低
随着改革开放以来国家宏观经济形势以及农村社会保障本身的变化，国家对农村社会保障体系的一些基本项目进行了程度不同的改革。总的说来，取得的成就和进展尚很有限。养老项目在大多数农村地区已经停止开展。医疗保障项目的国家计划目前尚处在试点阶段。五保供养制度的覆盖面也仅超过应保人数的1/2（见表3）。只是社会救助项目（低保）取得了比较明显的进展。同时，国家对特困户的救助制度基本建立起来。此外，几乎所有项目的保障标准都规定得非常低，这虽有必然性，但有的项目（如养老保障的标准）如按规定，实际上根本不能满足保障对象最基本的生活需要。
表3 全国农村五保供养情况统计（截至2003年10月）
指标
应保五保户
占农业
已保五保户
已保人数占应
平均年供养
集中供养集中供养
总人数（人） 人口数（％） 总人数（人） 保人数比例（％） 标准（元） 人数（人）
比例（％）
全国合计 5635646
0.65 2968156 52.04
989.7600702 20
资料来源：国家民政部最低生活保障司。
（三）社会保障区域发展的不平衡性加大，差距明显
改革开放以来，伴随区域经济发展不平衡现象的出现，农村社会保障的发展也出现了严重的区域差异。目前，在全国绝大多数农村地区已停止社会养老计划的情况下，东部沿海发达地区的一些农村仍在开展这一计划；一些发达地区农村的社区养老计划也比较完善。发达地区的农村医疗保障也比中西部农村先行一步，一些发达地区农村开始建立农村医疗保险计划特别是大病统筹计划，有些地区的医疗保险计划甚至实现了一定意义上的城乡统筹。发达地区如浙江、广东、上海、北京等省市，已实现了最低生活保障制度的城乡衔接。国家鉴于东部地区和中西部地区经济发展水平存在较大差距的现实，在社会保障制度建设上开始对中西部地区实行一定的倾斜。如主要针对中西部农村地区实行的新型合作医疗制度，国家就采取了政策倾斜和财政支持的措施。国家针对中西部地区农村贫困人口的社会救助，也投入了更多的财政资金。但由于区域差距的形成有着复杂的原因，短期内不同地区社会保障差距较大的现实难以得到根本改变。
（四）保障功能脆弱，农村家庭陷于贫困境地的可能性加大
就大多数农村地区和农村居民而言，由于主要依靠家庭保障，不能得到国家、集体的支持，不能享受正式保障制度提供的社会互济，因而这种保障制度是不牢靠的。如前所述，由于农村人口多而田地少，再加上农业收入受国内外市场波动的影响而难以保持稳定，有时又受到自然灾害的影响，因而农村居民的基本生活难以保证。尤其是农村居民一旦遭遇大病或严重的慢性病，由于没有医疗保障，其家庭将陷入痛苦而艰难的两难选择：要么举债治病，要么就抗着或等死。无论是在哪种情况下，这个家庭都面临着陷入贫困的危险。据估计，我国农村贫困户中，因病致贫或因病返贫的约占80％。[6]2002年底，全国农村贫困人口为2820万人，比上年减少107万人，贫困发生率为3.0％。[7]由于各种原因，这些初步解决贫困问题的人口生活极不稳定，返贫率很高。2003年未解决温饱问题的贫困人口不但没有减少，反而增加了80万人，这是改革开放之后的第一次。[8]
四、农村社会保障制度改革中存在的不足和偏差
农村社会保障制度目前存在的各种问题有着复杂的原因，既有客观条件不足方面的原因，也与政府工作存在偏差有关，这里我们就后一方面的原因做简要讨论。改革以来农村社会保障制度建设中出现的偏差，主要表现在对土地的保障功能估计过高，对农村社会保障制度建设缺乏明确的目标定位和稳定的推进措施，政府本该履行的角色不到位等。
（一）农村社会保障制度建设和改革的目标定位不明确
目前，政府和学术界对在社会主义市场经济条件下农村究竟需要一个什么样的社会保障体系，这个社会保障体系和城市社会保障体系是一种什么样的关系等问题，没有形成基本的共识。占主导地位的意见仍是主张农村社会保障应当独自发展。如有的学者提出并论证：“在整个社会主义初级阶段要建立全国统一的社会保障体系，有着难以克服的困难”，因此，农村社会保障体系在近期宜相对独立地发展。[9]政府特别是学术界对农村社会保障建设的目标没有做出明确的定位，没有对农村社会保障制度建设和城市社会保障制度建设的关系及其未来发展趋势做出科学的说明。这是导致农村社会保障制度建设和改革的基本目标模糊，“头痛医头、脚痛医脚”，至今对农村社会保障制度建设既未形成整体的框架，也没有渐进推进策略的根本原因。
（二）国家对农村社会保障体系建设的推动力明显不足
社会保障制度作为一种公共产品，其建立和完善依赖于国家法律法规的支持和政府的实际推动。这种支持和推动是城市社会保障体系得以建立、改革和完善的基本动力。这种支持和推动也是改革开放以来农村社会保障制度建设，特别是社会救助制度建设取得一定进展的重要原因。相对于城市而言，按照国际经验，农村社会保障制度的建设更需要也更应当得到国家的支持。然而从我国的实际情况看，相对于城市社会保障体系而言，政府对农村社会保障制度建设的支持明显不足。在大多数农村地区，农村居民从正式制度中得到的保障待遇几乎是可以忽略不计的。国家和政府未能像对城市那样对农村社会保障制度建设给予强有力的支持和推动，这是农村社会保障制度建设速度缓慢的最基本原因。此外，上面提到的目前我国东部和中西部农村社会保障发展的不平衡性加大、差距明显的问题，在相当程度上与国家（政府）的宏观调控不及时有关。
（三）对土地的保障功能估计过高及土地承包制的过分稳定，约束了农村社会保障制度改革的进程
农村土地对农民社会保障功能的弱化，在客观上要求加快农村社会保障的制度化建设。然而，目前占主流地位的意见认为，在一定时期内，土地收入尚能满足大多数农村居民的最基本生活需求和应对一定的生存风险，所以，相对于没有土地的城市居民而言，在现阶段提出加快农村社会保障的制度建设和改革就没有那么必要和迫切了。正是由于这一认识的存在，同时由于城市社会保障制度的改革存在着种种困难和障碍使政府无暇他顾，导致了农村社会保障的制度建设和改革严重滞后。而为了弥补政府在农村社会保障建设上存在严重的支持（投资）不足，政府便一再出台政策稳定农村土地承包制度。土地承包制的过分稳定反过来也会阻碍农村社会保障制度改革的推进。
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