新功能主义理论与欧洲一体化，本文主要内容关键词为：欧洲论文,新功能论文,主义理论论文,一体化论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
新功能主义作为20世纪50年代至60年代发展起来的一体化理论，深受戴维·米特兰尼功能主义思想影响，但它又是以厄恩斯特·哈斯为代表的政治理论家对功能主义进行根本性批判的产物。哈斯针对功能主义所谓政治性和功能性领域之间可以做出合理的明确区分的假设，批评米特兰尼没有充分考虑权力因素，提出权力同福利不可分割的假设，强调政治和经济精英人物而不是基层群众掌握着地区一体化的钥匙。哈斯结合对欧洲煤钢共同体和国际劳工组织等一体化组织的重要研究成果，发展了在一系列政治概念及其应用范围上都不同于功能主义前辈的一体化理论。另外，利昂·林德伯格、菲利普·史密特和约瑟夫·奈等人也都是新功能主义的重要代表。本文重点从外溢概念和超国家性观念两个角度，试图比较系统地阐述新功能主义的基本主张，并分析该理论对理解欧洲一体化的主要价值及其局限性。
新功能主义的“外溢”概念与欧洲一体化 “外溢”（spillover）是新功能主义的核心概念。 它是对功能主义强调的情感与忠诚的“扩展性”转移思想的进一步发展。与米特兰尼的扩展说形成对照的是，新功能主义者将“外溢”同机构的发展及权力的扩展性转移联系在一起。外溢过程的最终受益者是超国家机构，这些机构在一些逐渐政治化的问题上不断扩展其力量和权限。哈斯所谓的外溢主要是指一个地区组织的任务将随着该组织从已经和正在执行的各种任务中获得的经验而不断扩展的过程。
新功能主义者在各自的理论著述中都对外溢概念予以特别重视，并将其和一体化过程紧密联系在一起。新功能主义主张：一体化能够继续之前需要某些前提条件，包括公众态度由民族主义转向合作，精英人物出于实用主义而不是利他主义的原因促进一体化的欲望，以及向一个新的超国家机构授予实际权力。一旦这些变化发生，将会有一个由外溢引起的一体化发展。精英层介入的一体化进程也受到一般民众当中存在的“许可一致”的推进：只要一体化不对他们构成负面影响，一般民众就允许它发生。从长期而言，所有人都会获益，并最终认同超国家层面，从而便利于一个更高级的政治共同体发展。虽然各个国家也许寻求避开该过程，但最终它们从自己的利益考虑将促使它们遵从它（注：Clive H.Church, European Integration Theory inthe 1990s,University of North London,1996.P.19.）。
新功能主义不仅将一体化视为一个能动的过程，而且将其理解为对“外溢”产生的各种压力的一种反应。哈斯在讨论欧洲煤钢共同体的发展时引入了“外溢”概念。他认为，“向新的经济和政治部门的外溢当然发生在纯粹精英介入的国家背景下不断发展的期望中。但这些期望沿着超国家路线得到强化，不仅是因为要求一个‘高级权威’，而且是因为来自其他国家工会领导人持续的联合游说活动变得既有必要又有可能。” （注：Ernst B.Haas,The Uniting of Europe:Political,Social and Economic Forces.Stanford University Press,1958.P.292.）外溢假定国家和地区的各种政治经济因素是这样相互联系的：一个领域的问题将会提出另一个领域的问题，或要求另一个领域的解决办法。这些解决方案不要求各个国家的完全一致，而是要求围绕着最初共同事业目标的各种相似利益的普遍集中。这表明即使面对国家间非常根本的分歧，仍然可以达成具有外溢含义的决策
（注：Hans J. Michelmann,Panayotis Soldatos ed., European Integration Theories and Approaches,University Press of America,Inc.1994,P.29.）。 新功能主义假定开始阶段这种外溢只是发生在不同的功能性任务中，但随着中心机构的成长，政治上更突出的领域将开始受到影响，一个初期的政治共同体将会出现和成长。换言之，人们假定经济一体化将会逐渐加速，外溢逐渐扩展到政治领域，一旦实质性的障碍被清除，中心机构将以明显增加的速率外溢，共同体建设将真正开始。
随着20世纪60年代西欧一体化的推进，新功能主义者总结一体化经验，就外溢概念进行修正和补充。菲利普·史米特强调，外溢作为一体化的重要过程是指进行一体化的国家对最初共同追求目标已取得的成果不太满意，通过尝试扩大其他合作领域或者加深原先合作内容以便消除它们的不满。鉴于各种功能性的工作本身具有相互依存性，各个利益集团、政党或政府会根据实际需要积极推动一体化，而精英人物则利用一体化过程产生的挫折或危机感赋予一体化新的使命。因此，外溢过程及其效果就可以持续不断地出现。史米特根据行为者各种战略选择，对外溢主题的新变化做了进一步描述。他提出除外溢之外，还有下列情况：（1 ）环溢（spill-around），是指一个一体化组织所执行的功能范围有了增加，而在权威方面没有相应增加；（2）强化（build-up）， 是指一体化组织的决策自主性和权威增加， 而它没有进入的新的课题领域；（3）紧缩（retrenchment），是指一体化组织的权威减少， 而成员国之间联合仲裁的水平提高；（4）溢回（spill-back）， 是指一个一体化组织的权威在范围和职能上都减少了，即它的功能范围和权力都收缩到外溢前的状况。史米特假设包含新课题的连续外溢或一揽子交易以及形式不明显的环溢可以为迈向政治一体化的重要步伐提供基础 （注：James E. Dougherty,Robert
L.Pfaltzgraff, Jr, ContendingTheoriesof International
Relations: A Comprehensive Survey. Fourth Edition,Addison — Wesley Educational Publishers Inc.1997.pp.424—425.）。
哈斯在20世纪70年代中期对一体化的渐进逻辑和外溢现象提出更大保留。虽然各成员国政府面对的课题日益增多并且更加复杂，但政治精英选择超国家解决办法的可能性并未相应增加。为此他提出“断裂性课题联系”概念。他认为，当比较旧的目标受到人们怀疑，新的目标迫切需要满足，以及过去认为适宜而被接受的定论不再是未来行动的合法指导时，这种现象就发生了。尽管有些问题在严格的国家范围内难以解决甚至不能解决，但这些问题的存在并不一定能导致在国际组织内进行日益广泛的国际合作，因为国家行为者会力图加强本国处理这些课题的能力，也会在地区性组织以外的组合中寻求解决办法。哈斯将此现象确定为“既是一种实际存在的情形，又是一种感性认识。它表现在各国政府对同伴的所为或不为异常敏感，也极易受其伤害，以致单方面行动变得不明智，甚至会危及自身的生存”。哈斯对此提出的重要保留是：政策相互依存不一定导致政策一体化（注：参阅[美]詹姆斯·多尔蒂，小罗伯特·普法尔茨格拉夫著：《争论中的国际关系理论》，世界知识出版社，1987年，中文版，第466—467页。）。
约瑟夫·奈以分析“过程机制”和“一体化潜力”为基础，进一步修改哈斯的“外溢”概念，为分析一体化的条件提供了理论框架。奈认为新功能主义包含七个“过程机制” （注：参阅James E.Dougherty，Robert L.Pfaltzgraff， Jr：前引书，第427—429页。）。在分析“新功能主义的任务联系或外溢概念”时，奈认为对这一机制的应用一直是错误的，因为它把合作增加的任何迹象都包括在内了。他假定：通过功能性相互依赖或各种任务的内在联系产生的不平衡可以成为促使政治行为者重新确定共同任务的一种力量。但是，对任务的这种重新确定并不必然导致共同任务的升级，经验也可能是否定性的。因此，如果任务之间的联系能够造成外溢，它也可以产生溢回。此外，在分析“特意的联系与联盟的形成”这一过程机制时，奈再次把注意力集中在外溢上，或者他所谓的“重点外溢”。结合欧洲共同体的经验，奈指出了政治家、国际机构人员和利益集团在相连课题基础上创立联盟的努力。尽管这种努力也许促进一体化，但它们也会有消极影响。例如，如果支持一体化的团体的政治命运或者与一体化相一致的课题衰退时，就会对一体化产生消极影响。一体化能够在多大程度上扩大其吸引力，取决于赞成一体化的联盟在多大程度上能够得到广泛的公众支持。虽然新功能主义者频繁使用外溢概念，但不少学者认为它比较模糊，需要将其分解成更加明确的亚类型。一种划分是：外溢包括功能性外溢、技术性外溢和政治性外溢（注：参阅John Mccormic,Understanding the Europeannion:A Concise Introduction.Macmillan Press LTD.1999,P.15.）。所谓功能性外溢是指：与某个特定目标相联系的行为会造成这样的形势，即只有在相近的政策领域采取进一步行动才能实现最初目标。如果成员国将其一个经济部门实行一体化，会导致其他部门的一体化。例如，要充分实现货币联盟就需要建设包含财政协调的比较全面的经济联盟。因此，必须创立许多功能性的政府间国际组织监督该过程，并通过建立众多的联系桥梁来超越国家间的分歧。民族国家政府机构的权力将会相对下降，隔阂将不再存在，最终会有一个完整的经济和政治联盟。所谓技术性外溢是指：各种标准的不同将引导不同国家上升或下降到具有最严格或最松弛规则的国家层次上。例如，希腊和葡萄牙这样相对穷的欧盟国家也许认为强制实行环境控制会使它们更难以赶上比较富裕的伙伴，但欧盟的决策过程仍然鼓励那些有最严格环境法律的国家（如德国和瑞典），以便使比较穷的国家加速采纳更为严格的控制措施。所谓政治性外溢是指：一旦不同的功能部门实现了一体化，诸如公司游说集团、工会等利益集团将日益把注意力从试图影响民族国家政府转向影响新的区域性行政机构，这个新的区域行政机构将设法为它自身赢得新的权力。这些利益集团会意识到一体化的益处，并作为一种障碍对一体化的退缩作出反应，政治将日益在区域层面而非国家层面上进行。
也有学者将功能性外溢和技术性外溢合在一起，再分析政治性外溢和“地理性外溢”（注：参阅 Laura Crama,Desmond Dinan and Neil Nugent edited,Development in the European Union,Macmillan Press LTD.1999,P.10.）。按照此分类，所谓技术（功能）性外溢是指，在一致同意的一个领域（如农业）的合作将要求另一个相关领域（例如食品卫生标准）的进一步合作，以便取得成功。政治性外溢是指，预期会针对区域（如欧洲）层次上出现的新政策作出反应的个人，将会出现期望和活动的转移。如随着一些政策更直接地影响人们，他们也许开始更直接地影响其他民众，开始在共同体层次上进行游说或者加入一个跨国利益集团，因而改变他们先前的活动模式，并把他们的期望从民族国家层次转移到超国家权威层次。所谓地理性外溢是指共同体对非成员国的冲击不仅仅是通过改变现存的贸易模式，当被排除在外的国家感到共同体这个经济巨人对它们的直接影响时，它们将越来越倾向于加入这个共同体。总之，尽管学者对新功能主义的外溢类型有着不同划分，但涉及的主要内容基本相同，只是在分析角度上略有差异。这也从一个侧面说明对新功能主义外溢概念的多维理解有助于人们从不同视角分析欧洲一体化。
新功能主义的超国家性观念
新功能主义所提出的超国家性观念也是该理论的核心要素。关于地区一体化的新功能主义机制涉及“超越民族国家”行使国家主权的某些部分，但是这些权力不必完全交给一个独立的机构，相反，一体化过程涉及给予共同组织更大的权力和权限，并且提高联合决策的范围和重要性。 新功能主义为讨论这种一体化概念， 引入了“超国家性”（supranationality）的思想。超国家性常被称作国家主权的“共享”而不是主权的转移。国家的主权权威被扩展到超国家权威机构，其成员国与之共享主权。外溢过程表明，越来越多的国家主权将以这种方式被共享，但是新功能主义并没有对这种超国家权威的准确的机制形式进行明确界定。
哈斯认为渐进的决策比林德伯格在60年代初提出的有关一体化的宏大设想更重要，主张可以为参与一体化的成员国之间的集体决策设计各种程序，其中有些需要实行政治一体化，但并不必然导致一个政治共同体。但早期新功能主义的理论著述实际仍暗示这样一个观点：一体化是一个导致政治共同体创立的过程。新功能主义者设想一体化的政治共同体是以前曾赋予民族国家各种忠诚的储藏所。相应地，新功能主义者所说的政治共同体是一个或多或少具有中央集权倾向的新的超民族国家，并且与联邦主义的集中化观念有相似之处（注： Juliet Lodge,ed.The European Community Bibliographical Excursions, Frances Pinter(Publishers) Limited,1983.P.15.）。 哈斯宣称：政治一体化是政治行为者在几个不同的国家背景下被劝说将其忠诚、期望和政治活动转移到一个新中心机构的过程，该新中心机构拥有或要求行使对先前就存在的诸民族国家的管辖权（注：Ernst B.Haas,The Uniting of Europe:Political,Social and Economic
Forces,Stanford University Press,1958.P.16.）。对哈斯而言， 这种一体化是在逐个部门基础上发生的，在一个部门的成功不断“外溢”到另一部门。对林德伯格来说，一体化涉及建立一个新的集体决策中心，建立一个解决冲突的合法系统，为整个团体制定权威性决策。这样，作为一个能动过程的一体化的结果就是，形成了一个强加于先前存在的国家之上的新的政治共同体，这种新的超国家性质的机构可能在许多职能上最终取代原有的国家机构。
鉴于欧共体作为国际一体化当中一个潜在联邦国家的典型，人们往往把超国家层面的主权共享视为联邦的一个前奏。新功能主义的一体化可以导致一个联邦国家，也可以导致一个缺乏超国家性的一体化机构，或者导致一个非联邦性质的国家。因此，新功能主义在理论上没有被限定在政治一体化的任何特定层次或种类上（注：Hans J. Michelmann,Panayotis Soldatos edited,European Integration Theories and Approaches,University Press of America,Inc.1994,P.31.）。创立超国家性质的机构的原因是：新功能主义一体化的预期结果是外溢机制没有仅仅在国家精英层面上运作，而是预期也在民众层次上运作。随着功能性一体化对超国家权威产生越来越大的要求，这些超国家权威反过来承担更大的权限，政治需求和成员国人民的最终认同预期也会外溢。正如哈斯所言：“个人的政治忠诚是对一个政府机构执行各种关键职能表示满意的结果。既然行为者可以同时对几个机构表示忠诚，逐渐向执行大多数关键职能的国际组织转移忠诚就是可能的。”（注：Ernst B.Haas,Beyond the Nation —
State: Functionalism and International Organization,Stanford University Press,1964,pp.49—50.）新功能主义在分析超国家机构的确立时强调，需要超国家性的政治机构充当一体化发展的催化剂。在哈斯看来，超国家性的中心机构是决定欧洲一体化进程的重要因素之一，是欧洲国家向新的政治共同体发展的一块基石。按照新功能主义的理解，这种超国家机构能够代表走向联合的成员国的共同利益，并能协调相互间的利益冲突，可以促使政治精英将政治忠诚转向欧洲层次上。欧共体的超国家性中心机构并非国家主权的替代物，而是与成员国政府共享主权，其自主性对欧洲一体化的发展十分重要。
需要指出的是，在超国家性观念上，新功能主义与功能主义有着重要区别：新功能主义强调超国家机制，主张通过外溢机制使一体化从技术性部门逐渐扩展到政治性部门，最终建立制度化的区域性超国家机构；功能主义更多地注重政府间合作，偏重内部结构不太紧凑的共同体的形成，主张通过建立使民族国家权力逐渐流失的功能性组织，最终建立非政治化的功能性组织的集合体。可见，新功能主义所谓的共同体是更具政治性的超国家中心机构，而功能主义所说的共同体更强调是一种纯功能性的政府间合作机构。此外，即使新功能主义的超国家性主张和联邦主义的联邦制主张都强调超国家机制，但二者也有差别：新功能主义的超国家性机构是指参与一体化的各成员国在共同利益的引导下，通过部分主权的共享，在某些部门建立起来的、对成员国具有一定指导性和制约性作用的中心机构；联邦主义则主张通过各政府间的章程性谈判或立宪大会等宪政措施，最终建立一个统一的联邦国家，从而完成一体化进程。认识这些理论主张的差别有助于从另一侧面加深对新功能主义的理解。
新功能主义的理论贡献及其局限性
新功能主义对理解欧洲一体化的理论价值。
新功能主义是20世纪50年代至60年代研究欧洲一体化的主导性理论。如果说联邦主义与功能主义是要确定欧洲一体化应当会发生什么，那么新功能主义则试图寻求解释在50年代至60年代欧洲一体化的各种新机构中实际正在发生什么。新功能主义的理论分析不仅吸收了欧洲一体化的实际经验，而且吸收了社会科学中诸如系统理论、多元主义等新的行为主义倾向，当然它也批判性地吸取了功能主义的思想。同时，新功能主义也体现了一些新的因素：首先，哈斯和其他学者承认一体化是国际政治中一个独立的、能动的过程，而不是长期意义上所追求的条件；其次，他们提出了有关该过程的一个比较圆满的观点，他们是用社会科学概念表达的，而且涉及的不仅仅是经济决定论，而且也有政治行动；最后，他们不仅承认了国内政治发展的重要性，而且承认了类似欧洲经济共同体这种能够有助于一体化发展的中心机构的重要性（注：Clive H Church,European Integration Theory in the 1990s,University of North London,1996.pp.18—19.）。
新功能主义为理解欧洲一体化提供了一个有价值的分析框架，它试图系统解释欧洲共同体的发展及其决策过程，而且它的确也深刻影响了欧洲一体化。新功能主义关于外溢和超国家性的思想在欧洲共同体内都有明显体现。就“功能性外溢”而言，自1957年以来，欧洲共同体已逐渐将活动范围扩展到越来越多的相关政策领域。比如，共同农业政策自60年代在欧共体实施以来，涉及的农产品和活动范围日趋广泛，这又进一步影响了欧共体的预算政策，并使建立货币联盟的必要性日益突出。又如，20世纪70年代欧共体在外交政策中就对外贸易关系达成的共识是导致欧洲政治合作机制（EPC）建立的重要原因之一， 其主要表现形式就是成员国外长的定期会晤。欧洲政治合作在1986年《单一欧洲文件》附录中正式提出，经过《马斯特里赫特条约》的进一步提升，于1993年开始被共同外交与安全政策（CFSP）机制所取代，使欧洲一体化明显呈现出从经济领域进一步向政治领域迈进的势头。
就“政治性外溢”而言，其发展相对比较缓慢和不平衡。不同的利益集团对欧洲一体化的态度极不相同：有些积极支持，有些则极力反对。尽管欧洲范围内的利益集团活动有所加强，但并未达到完全统一的程度。利益集团的活动更多体现在那些已经比较完善的共同体政策的领域，即体现在那些决策层已从国家层次转移到了共同体层次的领域。比如，农业部门的利益集团已成为欧共体或欧盟最有影响力的院外活动集团，很大程度上是因为欧共体实行了共同农业政策。其他有影响的院外集团包括金融家、零售商、业主和工会等。当然，并非所有的利益集团都同样强大。一般地说，大多数非生产性团体（如代表消费者利益、福利事业、妇女权益的团体），因资金和组织方面的问题，在欧共体范围的影响相对较小；而那些资金雄厚、组织完备并且与欧共体委员会官员有密切工作关系的团体（如农业和工业院外集团）则对欧共体的决策产生关键性影响（注： 索尼亚·玛泽：“欧洲一体化”， 参阅肖宪主编：《当代国际关系理论与实践》，云南大学出版社，1998年版，第460—461页）。
就新功能主义的超国家性而言，关于建立超国家机制的思想在欧洲一体化实践中也有体现：欧共体或欧盟层次上的机构框架逐步确立，以欧共体委员会及后来的欧盟委员会为代表的高级权威机构被设计成为具有某种超国家性的行政机构，这些超国家机构和欧洲的主要利益集团在后来的欧洲一体化进程中都产生了重要影响。
新功能主义作为一种政治一体化理论，描绘了具有发达经济的所谓自由民主国家的地区集团的一体化。通过功能性和政治性外溢，在一个超国家权威中走向决策的更进一步机制化，新功能主义的这种描述实际是把一体化主要界定为一个过程，而不是一个特定产物。它充分结合了欧洲共同体的实践经验，同时又影响了欧洲一体化进程。正因如此，著名的一体化理论家查尔斯·彭特兰在其评论政治一体化理论的著述中将新功能主义描述为“一体化的欧洲共同体方法”（注： Charles Pentland,International Theory and European Integration,London,Faber,1973,P.132.）。就此而言， 新功能主义更多地体现为对西欧走向一个更加紧密的联盟的驱动力的一种理论归纳，因而它可以看作是对欧洲共同体的一种理论描述和行动指南。对欧洲一体化进程产生深远影响的《罗马条约》、《单一欧洲文件》及《欧洲联盟条约》等都带有新功能主义的痕迹。因此，新功能主义既描述了欧洲一体化，同时又塑造了欧洲一体化。
对新功能主义局限性的评判。
新功能主义作为一种政治一体化理论，尽管它与当前最成功的国际一体化典范——欧洲联盟有密切联系，但它并非没有受到挑战，也并非一直保持其主导性理论地位。自20世纪70年代起，新功能主义开始受到越来越多的批评，并失去原先的那种优势地位。
人们对新功能主义的批评主要基于下列原因：首先，新功能主义在方法论上是很薄弱的。这是因为外溢概念被认为是不确定的和易于导向其他方向；同时，此概念被认为太具规范性，并且有关最终结果受限于意识形态。例如，哈斯强调的外溢条件是很严格的，往往涉及清除世界上的所谓极权国家，认为只有在具有先进经济的西方自由民主国家才会产生新功能主义的一体化模式。第二，新功能主义相对忽视了比较宽泛的国际背景的重要性，例如对美国霸权在欧洲一体化进程中的影响分析不足。但事实上国际背景有助于使一体化既有必要又有可能，如果对此重视不够，当然难以全面理解地区一体化的推动力。第三，新功能主义理论的预见力在实证上证明是比较软弱的。压力集团在一体化进程中没有充分发挥它们应当发挥的作用，欧共体委员会在实践中证明更像是一个调停者而不是一个创造者。尤其重要的是，西欧国家并没有完全出让主权而让超国家性无视它们的愿望。尽管有欧洲共同体内日益中心化的压力，但成员国的立场仍然是非常强大，以致于权力的实质性转移仍取决于有关政府的政治意志。超国家性的中心机构的形成，只是有助于政府间协议的达成，但并不能完全取代民族国家。新功能主义尽管常被其倡导者和支持者称作客观的和精确的理论，但它并未充分证明这些断言。它对一体化动力的描述是片面的，而且比常常所实现的更具多样性和变化性。实践证明它的预测常因各种事态的发展而落空（注：Clive H. Church,European Integration Theoryinthe 1990s,University of North London,1996.P.20.）。第四， 新功能主义的外溢理论需要进一步发展。对新功能主义的最普遍的批评就是认为它太具直线性，需要扩展和修改，从而考虑一体化的不同压力，并且需要结合其他影响来观察。例如，哈斯本人在重新思考新功能主义时承认，对伴随着欧洲煤钢共同体的创立而出现的态度变化、民族主义对一体化的冲击，来自外部的经济和军事威胁，以及来自一体化进程中发生的社会和政治变化等，这种功能理论都没有给予足够重视。此外，新功能主义同样也被批评是太具有“精英主义”倾向，它过于强调政治精英人物在一体化中的态度和影响，这一点与功能主义理论的局限性有相似之处。
总之，新功能主义对描述和理解欧洲一体化具有重要理论价值，但它一度拥有的主导性地位并非永久未动摇。由于其一系列理论不足，特别是欧洲一体化进程自70年代中期似乎一度出现停顿，这在很大程度上削弱了该理论的说服力，从而在70年代走向衰落。一些新功能主义理论家重新思考了他们的思想主张，而且该理论模式仍然包含着欧洲国家更进一步、更深刻的一体化希望。因此，该学说没有消亡，甚至自20世纪80年代又出现明显复苏。