摘要：近年来，随着我国产业结构的调整和城市化进程的加快，农村大量劳动力从土地中解放出来转入第二和第三产业中，农村也相应出现了不同程度的土地闲置现象。土地作为民生之本，其利用与管理关乎着国家发展和社会财富的增长，其影响深远。我国的耕地资源稀缺，但承载人口众多，面临着人多地少的矛盾。土地闲置则进一步加剧了这一问题，出现土地市场混乱、耕地非农化的趋势，对后代生存发展产生了极大威胁。
关键词：农村；闲置土地；利用与管理；对策；成因
近年来，我国农村出现了大面积的闲置土地，在当前耕地减少、人口增长、人地矛盾日益突出的环境下，对农村社会经济产生着不利影响，也威胁到了我国粮食安全。我国作为一个农业大国，土地对于经济发展有着重要意义，但受人口影响我国人均耕地面积较少，但同时农村土地闲置现象却广泛存在，大量土地资源被浪费。因此，当前需要重视起这一问题，采取有效措施来解决。
1.闲置土地概述
1.1闲置土地含义
当前，国内外对闲置土地含义的界定主要有两种。首先是国土资源部中明确指出的，闲置土地指的是在土地使用者依法取得使用权后，在未经过原批准用地人民政府同意的情况下，超过规定期还没有进行动工开发建设的用地。闲置土地也包含以下几种情形：第一，在土地资源的国有土地有偿使用合同和建设用地批准书中，没有对开发建设日期进行规定，而在该合同和批准书颁发之日起满一年未开发建设的土地；第二，土地已动工开发建设，但其面积没有达到该土地开发建设面积的三分之一，或者已开发建设投资额占总投资额不足25％，并且这些情况下没有经过批准将其开发建设活动中止，且其已达到一年或以上时间的情况；第三，在一些法律法规和行政法规中规定的其它相关情形。
1.2土地闲置的危害性
（1）土地闲置会影响到粮食产量，当前我国大量农用耕地被闲置，使得人地矛盾更加突出，而当前农民缺乏耕种积极性，当前的农业生产活动中，主要采取的是粗放式经营模式，会严重影响到粮食种植面积。部分地区其闲置土地较多，难以有效保障农民基本口粮，严重威胁到了我国粮食安全。同时，土地闲置减少了农产品收入，不利于保障农村社会的安定团结；
（2）土地闲置会对农产品价格产生影响，当前我国农村人口大量向城镇转移，因此农村出现了大量的闲置耕地，留守农村的老人和孩子耕种能力有限，因此其土地闲置现象严重。在当前我国经济发展中，对农产品的需求却在不断加大，因而农产品价格在上涨，农产品供需矛盾加剧；
（3）土地闲置状况的发展下去会影响到农业生态环境，使其不断恶化而导致质量下降，长期发展下去会导致水土中有机质流失，出现土壤沙化、酸碱化等问题，导致土地的生产力降低，是不利于种植农作物的。同时，这一现象还会影响到周边的非闲置土地，对生态环境造成破坏，耕地质量下降的同时也会加快土地质量恶化，最终危害到农业生产。
2.当前主要农村闲置土地类型及形成原因分析
2.1农村宅基地闲置
宅基地的闲置，主要是更多的农民选择进城务工，因此会将举家迁往城镇，原先在农村的住房无人居住，长期下去就被闲置了。一些农村在进行旧村改造后，村民会搬入新的住宅，旧的宅基地在长期搁置中就形成了闲置土地；并且在当前农村建设开发中，会选择主要的公路和街道，农民可以以低价获得该处土地建房经商，同时也会生活居住，因此其原先房产会被闲置。
2.2居民点闲置土地
在传统小农思想的影响下，我国很多农民缺乏节约集约用地的意识，一些居民点居住的农民较少，但其周边有大量的预备宅基地，其土地利用率不断降低。而大量农民选择去城市工作后，原先的居民点在无人居住的情况下会被闲置。很多农村会选择在居民点周边建设新房来扩展，人口也会逐渐外迁，其旧宅闲置，居民点也就逐渐变成了“空心村”，一些偏远山区人口外迁严重，加剧了居民点闲置现象。
2.3工矿废弃地
在长期的采矿活动中，会产生大面积的采空区面积，并且会占用大量的土地资源。在采矿活动中，由于开发者缺乏足够的土地保护意识和责任意识，并且很多矿产资源是集中在生态比较脆弱的区域中的，因此工矿废弃地复垦难度较大，复垦的成本高昂。
2.4农村土地抛荒
在对农村闲置土地的研究中，认为抛荒土地产生的原因是多方面的、比较复杂的。对其利用管理要采用综合治理方式，达到治标和治本的目的，因此要合理加大治理成本，对环境进行有效改善，达到保护耕地的目的。这样一来，保证了粮食供应，粮食价格也会趋于稳定。此外，通过大力推进农村税费改革，不仅减轻农民的负担，恢复其耕种积极性，也是对土地使用制度的进一步创新，促进农业产业结构和产品结构的合理调整和有效改革，有效解决农村土地抛荒问题。
3.农村土地闲置原因探析
3.1相关法律法规不健全
首先，当前我国在相关法律法规中，对农村闲置土地缺乏全面、科学认知，这也是闲置土地形成的重要原因，只有对其形成正确认知，才可以实现对闲置土地的高效利用和管理，使其作用得到充分发挥。因此，在对其进行再利用和管理时，要先对其产生正确认知；其次，我国相关法规存在较严重缺失，没有设定科学合理的认定程序，也加剧了农村土地闲置现象的发展；最后，造成土地闲置的另一重要因素，就是对农村闲置土地存在处置方面的较大缺陷，尚未形成农村闲置土地在法规中统一、权威的界定和分类，以及具体的处理措施，只有地方性的闲置宅基地收回条文，因此不具备良好的可操作性。
3.2应用技术水平比较落后
在调查和监测农村闲置土地中，遥感技术和地理信息系统等技术的应用性良好，使用这些技术便利了对闲置土地的管理利用，但在实际工作中其应用效率低没有充分发挥其作用。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆特别是在监测工作中这些技术应用价值很高，应用遥感技术可以来更新土地利用图，通过GIS技术应用则可以建立起具备实时更新功能的土地利用数据库，将其与土地变更调查工作结合，可以有效改善开发其利用现状，并促进土地调查技术的更新。在实际进行闲置土地管理中，由于缺乏对农村闲置土地有效的跟踪管理，因此其地籍更新速度也比较慢，一些农村甚至没有将关于闲置土地的情况记录下来。在土地评价和规划工作中，缺乏对土地适宜性、土地潜力和土地生态经济的评价，也并未建立起可以对各类闲置土地进行科学预测的技术。实际规划过程中，会出现规划与实际占用不符的问题，存在不合理使用土地、乱占土地、违法占地等行为，而进一步造成土地闲置。
3.3农户生产行为和农业生产方式影响严重
在第一、第二和第三产业中存在着比较利益，农民会选择具备更高经济效益的产业来进行经济活动，因此与第二和第三产业相比，农民对第一产业的活动没有高的积极性，会逐渐放弃农业耕种，开始迁往城镇居住生活从事其它行业工作，导致农村出现大量的闲置土地。而城乡收入差异大、小规模农业生产效益低实际情况，是造成我国农村大量劳动力进入城市务工的主要动因。
3.4农村土地市场缺乏有效活力
在农村土地市场交易中，其重要前提就是土地的使用权，这一问题会涉及到多方主体，包括政府、集体组织和农民等，农村土地市场的形成需要具备一定市场规则和平台等。但当前我国农村土地市场的发展还不够完善，主要仍存在以下几方面问题：第一是农村的土地当前存在权属模糊的问题，现行法律法规建设中缺乏完善的农村集体土地所有权，农民在土地权属方面具有占有权和使用权等权益，而无处分权不可以进行买卖和转让等，严重制约了农村土地市场经济的发展；第二是其流转量小且期限较短，我国农村土地流转和集中的数量较少，且流转周期较短，严重制约了承包人投资；第三，流转地块比较分散，一般其交易地块面积只有几百平方米，并且很多都是分散零碎的插花田，难以吸引需求方。
4.农村闲置土地利用与管理的对策
4.1清理农村闲置宅基地
农村闲置宅基地的存在浪费了大量土地资源，不利于农村经济的发展。对此，有关部门要加强相关法律法规和政策的宣传，让农民了解法律和自身对于土地的权利和义务。并且要加强对旧村庄的改造和规划，将农村大量的闲置宅基地清理，在调查中确认属于长期闲置的，要依法对其收回。同时完善相关审批制度，土地管理部门要与乡镇政府积极配合，按照先批后建原则进行，同时要严格执法，依法严惩未经审批强占的建房者。
4.2建立健全耕地保护社会监督机制
在耕地保护社会监督机制的建立和完善中，要建立群众参与监督的机制，发动群众力量加强对耕地保护工作的监督。农民作为耕地保护直接受
益人，比较了解耕地保护状况，可以采取宣传车、悬挂标语等方式宣传相关政策，调动农民保护耕地的积极性；此外，要加强舆论监督，并积极推进其制度化，促使有关部门对其依法保护。
4.3积极调整优化农业产业结构
在调整和优化农业产业结构时，其工作的重点就是对种植结构的调整，可以在提高土地产出率的基础上，充分调动农民生产积极性。对此要加强和完善农村信息网络建设，在品牌宣传方面也要加大力度，使农民与市场的联系加强，可以及时掌握农业市场动态信息，这样一来就有利于农产品的销售渠道的拓展。政府也要发挥自身职责，不断加强农产品的扶植力度，特别是在农业科技方面的投入要适当加大，通过培育优良品种，使农业生产更具市场竞争力。此外，要积极建设农村农田水利设施等农业生产基础设施，加大对部分农产品的补贴力度，使农民从事农业生产的积极性能够提升。
4.4不断完善土地承包责任制
在当前社会发展中，部分地区农村在农业生产中采用的是联产承包责任制，这一制度已难以适应农村的经济发展需求。农村劳动力减少、土地闲置现象严重，政府对此要根据其对闲置土地具体调研结果，在不对土地用途改变的情况下，建立起更加科学、完善的土地流转机制。按照自愿、有偿和规范的原则进行土地承包、转让等经济过度，加大闲置土地利用率，实现对农村耕地资源的优化配置。
4.5加强对农村闲置土地的综合整治
首先在技术方面，要针对实际情况，积极利用遥感技术等对闲置土地进行全方位监测、综合整治。其次，一些农村闲置土地的产生，主要是由于生态环境被破坏而引起的，对其也要采取合理措施治理生态环境，对被污染的土地要进一步修复、治理，以及对水土流失问题也要加大治理力度，工矿活动造成的废弃土地资源，要在治理中恢复其自我修复能力、加大复垦力度；最后，对于资源枯竭型闲置土地，则要加大资源保护力度，合理开发和利用矿产资源，通过加大科技投入，使矿产资源的综合利用、回收水平获得一定程度的提升，并采用科学合理的保护制度从事开采作业，效益较低的闲置土地需加强整治，合理改造中低产田、整理闲置土地、鼓励土地流转，政府可扶持特色农业等，以此来促进土地规模经营。
结束语：
在今后的发展中，我国人口不断增长，人地矛盾将更加突出，要实现农村可持续发展需要利用和管理好有限的土地资源，通过优化调整农业产业结构、完善社会监督机制等方式，来有效开发和利用农村闲置土地，使其得到充分利用能够发挥更大的效用，有力促进农村经济的发展。
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论文作者:何忠田
论文发表刊物:《基层建设》2019年第5期
论文发表时间:2019/5/22
标签：土地论文; 农村论文; 耕地论文; 农民论文; 宅基地论文; 居民点论文; 对其论文; 《基层建设》2019年第5期论文;