土地财政与地方融资平台债务的相互作用分析，本文主要内容关键词为：相互作用论文,债务论文,融资论文,财政论文,土地论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F321.1 文献标识码：A 文章编号：1000-5285(2016)03-0018-08 为应对2008年全球金融危机，中国政府实施了一系列经济刺激计划。虽然这些措施带动中国经济率先复苏，但与此相伴的是地方融资平台债务的急速膨胀。截至2012年底，36个地方政府本级政府性债务余额3.8万亿元，相比于2010年增长12.9%(国家审计署，2013)。从债务余额看债务规模仍处在可控范围内，但从新增债务比例看已经超过警戒线，债务风险不容忽视。 一、文献综述与研究背景 20世纪90年代以来，国外学者在债务分类研究和风险防范方面取得重要进展，富有代表性的是世界银行高级经济学家Brixi.H.P.(1998)①提出的“财政风险理论”。在国内，刘尚希、赵全厚(2002)②较早采用Brixi.H.P.提出的“财政风险矩阵”将我国政府债务分为四类：即显性直接负债、隐性直接负债、显性或有负债和隐性或有负债。防范地方债务风险，最重要在于判断地方债务风险生成的原因。针对该问题，当前研究主要从经济发展、政府管理和财政体制三个角度进行探讨。一是从推动经济发展角度进行研究。郭琳和樊丽明③(2001)认为分税制改革使得地方政府逐渐转变为强调自我发展的经济实体，进而导致地方政府财政支出和债务规模不断扩张。高英慧(2013)④认为推动经济发展是促进地方债务增长的主要原因。二是从政府管理角度进行研究。Mikesell(2002)⑤认为地方债务形成根源在于地方政府弥补财政赤字、补充短期资金不足；国内众学者认为“预算软约束”(周雪光，2005)⑥、以GDP增长为核心的政绩考核体系(周黎安，2008)⑦、地方政府债务权责时空分离(缪小琳、伏润民，2013)⑧、地方政府道德风险(魏加宁，2014)⑨是地方债务规模膨胀的根源。三是从财政体制角度进行研究。Green(1993)⑩基于税收国家和债务国家的关系，认为征税与举债具有替代性，当税收收入下降时地方政府举债就难以避免；国内大部分学者认为，1994年分税制改革后“财权上收、事权下放”使得地方财政压力过大，地方政府不得不通过举债维持运转(龚强、王俊、贾坤，2011(11)；刘蓉、黄洪，2012(12)；孙秀林、周飞舟，2013(13))。 以上研究从不同的视角揭示了地方政府债务的增长动因，为理解地方政府债务风险生成奠定了基础。然而，国内外已有研究却忽略了土地财政这一重要因素对地方政府债务风险的影响。在我国城市土地是公有资产，土地出让金是地方财政收入的重要来源，是地方政府偿还债务的主体。地方政府大规模利用城市土地融资是中国地方债务管理的突出问题，也是区别于世界上其他国家地方债务管理的主要特征。据统计，2012年底11个省级、316个市级、1396个县级政府承诺以土地出让收入偿还的债务余额为3.5万亿元，占省市县三级政府负有偿还责任债务余额的37.23%(国家审计署，2013)，可见土地出让收入是地方政府偿债过程中重要的一环。如果房地产市场依旧走强，地方政府土地出让收入随之上升，偿债压力也将有所缓解。然而，近年来我国楼市周期性调整趋势确立以来，土地市场成交量显著缩水，影响到地方政府财政收入，削减其偿债能力。对于地方政府来说，一边是地方卖地收入锐减，一边是地方债务进入偿债高峰，双重压力之下如何防控地方债务风险迫在眉睫。 二、以土地为支撑的两种传统城镇化融资模式 21世纪以来，我国步入城镇化快速推进时期，人口城镇化率以每年约1个百分点的速度增长。2013年中国城镇化率已达到53.7%。依据国际经验，未来十几年我国城镇化发展的潜力仍然巨大。伴随着大量人口进入城镇，既需要地方政府提供公共服务，也需要提供基础设施配套，二者都需要地方政府拥有充足资金作保障。但是，分税制改革以来，地方政府面临“财权上收，事权下放”的财政困境。为了走出这一财政困境，解决城镇化建设资金难题，地方政府利用手中掌握的土地资源，采用“土地财政+地方融资平台债务”的模式满足传统城镇化建设资金的需求(参见图1)。 (一)土地财政 土地财政是指土地出让及由此带来大量政府性收入。地方政府土地财政筹资包含两方面：一是土地出让金收入。随着城镇化的不断推进，全社会对于土地的需求不断攀升，但土地资源具有不可再生性和有限性的特点，导致土地供给缺乏弹性。地方政府在土地供给市场采用“挤牙膏”的方式进行供应，使得地价快速上涨，在这一过程中获得巨额的土地出让收入。统计显示，2013年全国土地出让金收入超过3.9万亿元。二是房地产相关税费收入。随着地价的不断提升，房价也随之上升，进而房地产相关税费收入增加。地方政府获得一系列与房地产相关的税费收入。据统计，2013年全国房地产“五税”总收入达1.22万亿元。 (二)地方融资平台债务 传统城镇化融资背景下，地方政府借助融资平台进行债务融资，主要通过两个方式进行：一是土地抵押贷款。土地抵押贷款实质上是土地使用权抵押贷款，地方政府实现从土地到资金的转变需要两步：首先以储备中心土地为核心成立融资平台，紧接着以土地使用权为抵押向银行申请贷款。银行在对土地价值进行估值后，向地方融资平台提供一定比例的贷款。据统计，截至2013年6月末，地方融资平台贷款余额9.7万亿元。二是发行城投债。城投债是以城市建设向投资者发放的有利息收益并按照约定到期偿还本金的有价债权债务凭证。随着城镇化水平的不断提升，地方政府城投债的规模也日益扩张。据统计，2014年全国城投债券发行规模达1.39万亿元，发行量是2013年1.84倍且创历史新高。其中，企业债券仍然是政府城投存量债券的主力，截至2014年末存量债券规模为1.88万亿元，占存量债券的58.12%。
图1 以土地为支撑的两种传统城镇化融资模式 以土地为支撑的两种传统城镇化融资模式相互影响，相互作用。一方面，土地财政能够带动地方融资平台债务规模的迅速扩大，另一方面，地方融资平台债务又能够显著地资本化到土地价格中，从而形成地方融资平台债务规模对土地财政的反馈效应。 三、模型构建与实证分析 本文分别从土地财政对地方融资平台债务的影响和地方融资平台债务对土地财政的影响两个方面，探讨土地财政和地方融资平台债务之间的互动关系。考虑到面板模型能够同时反映研究对象在时间和横截面单元两个方向上的变化规律及不同时间、不同单元的特性，具有可以有效控制异质性、多重共线性、正确理解变量之间关系的特点，本文拟选取面板数据模型来分析两者之间的关系。 (一)模型构建 1.土地财政对地方融资平台债务的作用分析 全球金融危机之后，中央政府实施了4万亿投资计划，中国经济快速复苏，房地产快速上涨。房价上涨带动地价上涨，地价上涨又推动房价上升，两者在互相推动中持续上扬。在这种情况下，土地财政进入高速发展的快车道。在土地财政规模快速增长时，由于地方融资平台具有政府背景，贷款有土地作为抵押，其贷款的安全性都更有保障，推动银行进一步向地方融资平台贷款倾斜，为地方债务融资提供了极大的便利。一方面，地价持续走高导致土地资产估值大幅提高，为地方政府获得更多土地抵押贷款奠定了基础；另一方面，土地财政快速增长使得地方政府的偿债能力被银行等贷款机构普遍看好，这为地方融资平台获得更高的贷款信用评级、顺利开展债务融资创造了外部条件。据此，构建土地财政作用于地方融资平台债务的回归方程，如(1)式所示：
2.地方融资平台债务对土地财政的反馈分析 地方政府依靠融资平台筹集到巨额资金后，一部分被用于新征地的费用，更大的剩余部分被用来改善已征地的基础设施，其目的在于通过配套设施的完善，提升该地块的附加价值。伴随着投入的增加，城镇基础设施逐步增加，地方公共服务体系逐步完善，土地价格不断攀升。而地价上升又推动房价上涨，房价上涨引起房地产相关税费增加。这一系列借助地方融资平台债务来完成的基础设施投资会逐渐资本化到该地区的土地价格中去，对于提高下一轮土地财政扩张起到良好的反馈作用。据此，构建了地方融资平台债务规模作用于土地财政的经济机制，可以选择以下两个方程进行分析。首先，地方政府通过融资平台获取大量的债务融资，用来改善该地区的配套公共基础设置，抬高土地价格(方程2)。然后，随着土地价格的提升，土地出让金和房地产税费也不断增加，土地财政规模也随之扩大(方程3)。 一是地方融资平台债务规模对土地价格的影响：
二是土地价格对地方政府土地财政规模的影响：
(二)数据说明与指标含义 本文选择土地财政和地方融资平台债务规模相关的数据进行分析，数据结构为面板数据，截面范围为福建省9地市，时间跨度为2008-2013年。由于土地出让金(LTF)、地方政府债务(LGD)、土地价格(LP)、城镇化率(UL)等数据均为当年价格，为剔除价格因素影响，本文以2008年价格为基期对数据进行转换。此外，为减少数据的波动，降低异方差性，对模型进行取对数处理，即LNLTF、LNLGD、LNUL。各变量具体说明及数据来源如下： 土地出让金(LTF)。土地财政收入包括土地出让金收入和房地产相关税收。鉴于房地产“五税”收入相比土地出让金占土地财政比例较小，在数据的处理上选择土地出让金收入近似替代土地财政。土地出让金(LTF)指标数据由《福建省统计年鉴(2008-2013)》，以及各地市2008-2013年的统计年鉴或统计公报整理计算而得。 地方融资平台债务(LGD)。鉴于地市级地方融资平台债务规模难以直接获取，在数据的处理上是采用替代的方式来实现的。考虑到地方政府通过债务融资获得的资金大多用于基础设施建设，因此固定资产投资与债务规模之间应该存在一个大致稳定的比例。在实际的处理中，我们可以大致认为固定资产投资资金扣除掉预算外资金来源，剩下的资金来源是通过债务融资取得的，同时兼顾福建省固定资产投资资金来源(扣除预算内资金)与债务规模的比例，根据福建各地市固定资产投资资金来源情况大致推算出各地市的债务规模，并以此数据来拟合模型中的债务规模。 土地价格(LP)。在我国，地价是以土地使用权出让、转让为前提，一次性支付的多年地租的现值总和，是土地所有权在经济上的实现形式。土地价格是以各地市每年土地成交价款(亿元)除以土地购置面积(万平方米)进行计算而得。数据来源主要是各地市2008-2013年的统计公报和网站数据。 其他数据。城镇化率(UL)，地方政府持续借助土地财政和债务发展地区经济，其目的在于提高当地城镇化水平，加快本地区经济发展，而城镇化水平的提升对于土地财政和地方政府债务总量的提高也有反作用。因此，有必要引入城镇化率作为控制变量对两者关系进行探讨。国内生产总值(GDP)，该指标的作用与城镇化水平的作用类似。地方财政支出(FE)，该指标的高低离不开土地财政收入和地方融资平台债务的影响，在一定程度上能够反映出该地区对土地财政和地方融资平台债务的依赖程度。人口增长率(PR)，城镇化的一个重要变现便是人口规模的提升，人口增长率对土地财政收入和地方融资平台债务规模有一定的影响。第二产业占比(IL)，服务业占GDP的比重能够反映出该地区经济发展水平的高低，是影响土地财政和地方融资平台债务规模的重要因素。房地产投资(REI)，房地产投资跟土地财政存在较为显著的联系。以上数据主要是根据《福建省财政统计年鉴(2008-2012)》，福建省各地市2008-2013年统计年鉴或统计公报，以及福建省国土资源厅网站各地市政府门户网站整理计算而得。具体数据描述性分析见表1。
(三)实证结果 根据土地财政与地方融资平台债务之间的互动分析，以福建省9个地市数据为基础，对两者的相互作用机制进行实证研究。 1.土地财政对地方融资平台债务影响的实证结果 由表2可以看出，土地财政对地方融资平台债务规模影响的回归结果较好，调整后拟合优度达到0.818，各变量回归系数在1%的显著水平下通过t检验。以土地出让金为解释变量引入模型时，该变量系数为正，即地方政府土地出让金收入每提高1%，相应的地方融资平台债务规模将增加0.312%。这表明，土地财政对地方融资平台债务规模的扩大具有显著的正向作用，土地财政收入越高，地方融资平台越是敢于举债，债务规模也就扩大得越快。
结合福建各地市固定效应截距与各变量系数，可以得到各地市土地财政影响地方融资平台债务规模模型的表达式。其中，固定效应截距反映各地市土地财政对地方融资平台债务规模的“催化”能力，从中可以看出三明的土地财政作用正向偏离各地市平均水平，债务规模扩张明显。除三明外，“催化”能力较强的还有厦门、龙岩、莆田和南平。相比之下，福州、泉州、漳州和宁德在平均水平以下。从其他变量的回归系数看：城镇化率、土地价格、第二产业占GDP比例、国内生产总值、房地产投资这5个变量都会进一步促进土地财政的“催化”作用，它们将导致地区债务规模扩张，这与现实情况是符合的，其中，国内生产总值影响最大，其次是城镇化水平，而财政支出和人口增长率会弱化土地财政对债务的影响。 2.地方融资平台债务对土地财政影响的实证结果
由表3可知，地方融资平台债务对土地价格的影响作用进行回归时，调整后的拟合优度为0.874，各变量回归系数在1%的显著水平下也都通过t检验，回归结果较好。当将地方融资平台债务作为解释变量时，系数为正，说明地方融资平台债务规模的扩张对土地价格存在正向的促进作用。从数值上看，地方融资平台债务规模每提高1%，将导致土地财政收入价格提高3.008%。
由表4可知，土地价格对土地财政的影响作用进行回归时，调整后的拟合优度为0.894，而且各变量回归系数在1%的显著水平下也都通过t检验，回归结果较好。当将土地价格作为解释变量时，系数为正，说明土地价格的提高对土地财政存在正向的促进作用，从数值上看，土地价格每提高1%，将导致土地财政收入提高1.108%。 结合表3和表4可见，随着融资平台债务规模的不断膨胀，基础设施投入不断增加，各种配套逐步完善，土地价格进一步升高，土地财政不断扩大。这一结果与“地方融资平台债务规模膨胀也会引起土地财政的扩张”是一致的，符合预期。 结合福建各地市固定效应截距与各变量系数，可以得到地方融资平台债务规模影响对土地财政的模型表达式。其中，固定效应截距反映各地市地方融资平台债务规模对土地财政的促进作用，从中可以看出龙岩的债务规模影响正向偏离各地市平均水平，土地财政扩张显著。地方融资平台债务规模影响能力较强的还有福州、漳州和宁德，而厦门、泉州、三明、莆田和南平则在平均水平以下。从其他变量的回归系数看：城镇化率、土地价格、第二产业占GDP比例和国内生产总值这3个变量都会进一步促进地方融资平台债务对土地财政的影响作用，它们将导致地区土地财政的扩张，其中，城镇化水平影响最大，其次是土地价格和第二产业占GDP比例，最后是房地产投资和国内生产总值。 四、结论与建议 (一)结论 从前面的实证分析可以得到以下结论：以土地为支撑的两种传统城镇化融资模式相互影响，相互作用。土地财政收入每提高1%，地方融资平台债务规模相应增加0.312%；地方融资平台债务规模每扩大1%，地价将提高3.008%，土地财政收入增加1.108%。 (二)建议 2008年全球金融危机以来，我国这种以土地财政与地方融资平台债务之间的互动机制为核心，以提升城镇化水平为目标的城市建设投融资模式，有其存在的现实基础。从短期来看，这一模式为地方政府解决财政资金缺口提供相当大的帮助。但从长期看，这一模式难以持续，这是因为土地财政与地方融资平台债务“良性”互动的一个重要基础是房价、地价持续上涨。一旦房价、地价出现大幅度下跌，同样会通过本文所讨论的两者互动机制影响到土地财政收入、地方融资平台债务规模和城市基础设施建设。伴随着我国楼市周期性调整趋势的基本确立，地方政府土地财政明显缩水，地方融资平台债务风险加大。为此，必须逐渐降低地方政府对土地财政的依赖，加大地方债务的管控力度。 1.扩大发行市政债券范围，加大地方债务监管力度 发行市政债券是发达国家普遍采用的城镇基础设施投融资方式，虽然我国部分地区有发行债券的实践，但这一制度迫切需要扩大实施范围，并且需要在制度上不断完善。一要规范举债。债务管理制度的缺失是地方政府敢于过度举债的主要原因。因此，控制地方政府举债欲望，规范举债程序是地方融资平台债务管理中亟待解决的首要难题。二要合理用债。加强项目组织管理，明确项目法律责任，强化债务审计和信息披露，严格拨款程序，充分发挥财政部门管理和监督政府债务的职能作用。三要强化偿债。强化偿债责任、完善偿债准备金制度是树立地方政府公信力的必要措施，也是完善的地方政府信用等级评价体系和优化投资环境的必要举措。 2.积极拓展城镇建设融资渠道，推动土地财政向物业税转型 创新城镇建设投融资机制，降低准入门槛，逐步建立多元化资金保障机制。一是大力推广政府与社会资本合作(PPP)模式。PPP模式本质是政府与社会资本合作，核心是将市场机制引入公共服务领域，特点是政府和社会资本做到“利益分享、风险共担、全程合作”，目的是保障地方政府顺利开展基础设施建设或提供公共物品和服务，为土地财政的转型提供了可能。二是加快开征物业税，提升地方财政能力。对基本住房需求免征税收，超出部分开征累进房地产税；对闲置时间超出一年的已出让土地开征累进房地产税，并且税率随着时间推移而不断提高；将房地产税归为地方税种，推进土地财政向物业税改变，为城镇化提供稳定的资金来源。 ①Brixi H.P.,Contingent Government Liabilities:A Hidden Risk for Fiscal Stability Europe and Central Asian Poverty.Reduction and Economic Management Sector Unit 1998. ②刘尚希、赵全厚：《政府债务：风险状况的初步分析》，《管理世界》2002年第5期。 ③郭琳、樊丽明：《地方政府债务风险分析》，《财政研究》2001年第5期。 ④高英慧：《地方政府债务对地区经济发展的影响与评价的评论》，《山东社会科学》2013第2期。 ⑤Mikesell:The Threat to State Sales Taxes from E-Commerce:A Review of the Principal Issues,Municipal Finance Journal,2002(3). ⑥周雪光：《“逆向软预算约束”：一个政府行为的组织分析》，《中国社会科学》2005年第2期。 ⑦周黎安：《转型中的地方政府：官员激励与治理》，上海：上海人民出版社，2008年，第95页。 ⑧缪小林、伏润民：《地方政府债务风险的内涵与生成：一个文献综述及权责时空分离下的思考》，《经济学家》2013年第8期。 ⑨魏加宁：《地方政府债务风险化解与新型城市化融资》，北京：机械工业出版社，2014年，第143页。 ⑩Green:From Tax State to Debt State,Journal of Evolutionary Economics,1993(1). (11)龚强、王俊、贾坤：《财政分权视角下的地方政府债务研究》，《经济研究》2011年第7期。 (12)刘蓉、黄洪：《我国地方政府债务风险的度量、评估与释放》，《经济理论与经济管理》2012年第1期。 (13)孙秀林、周飞舟：《土地财政与分税制：一个实证解释》，《中国社会科学》2013年第4期。
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