我国非政府组织与政府间的关系——以草根环境NGO为例，本文主要内容关键词为：政府论文,为例论文,草根论文,关系论文,组织论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1 自20世纪90年代以来，许多环境非政府组织开始出现并活跃于中国的环境保护领域。2000年，清华大学NGO研究所组织了一次大规模的问卷调查。从调查结果来看，环境保护并不是NGO很集中的领域，只有近10％的NGO从事有关环境保护的活动。但从组织功能和社会影响来看，可以说环境NGO是中国NGO中最活跃、影响最大和特征最为鲜明的一个群体[1]。而根据中华环保联合会(ACEF)的统计，截至2005年底，中国共有2768个环境社会团体[2]。可以说，在数量上，我国环境NGO已经有了一定的发展，不同类型的环境NGO涌现出来，而且在环境NGO中，有不少自下而上发展起来的环境NGO以其草根组织的特点进入到环保领域。
学者们根据不同标准将中国环境NGO分为不同的类型，NGO与政府的关系显然是被许多研究者所采纳的一个关键性因素。纳普(Knup)综合考察了中国环境NGO的政治环境，并且将这些组织分类为政府组织的、个人组织的以及志愿性的非政府组织[3]。乔纳森·施瓦兹(Jonathan Schwartz)也讨论了中国环境NGO的地位和局限性，将环境NGO分成三类：官办非政府组织(GONGO)、草根非政府组织以及大学非政府组织[4]。
考虑到中国特殊的历史文化条件以及转型期的特点，大多数中国NGO的出现都与政府自上而下改革的推动有联系。王名教授对自上而下和自下而上的非政府组织进行了区分[5]。在这里，前者是指“在政府支持下建立，并且得到直接或者间接的多种资助、支持和控制的非政府组织。当他们开展活动、运作和管理的时候，这些组织得到来自政府的许多特殊支持，而且也有来自政府的控制和主导”。后者指“那些由公众在志愿基础上建立，并且资助它们开展活动的非政府组织；它们通常得不到来自政府的特别支持，相应地，政府对它们也没有多少直接的控制。作为草根组织，它们通常与普通公众保持密切联系，它们的资源也主要是以自下而上的渠道获取，其中一些来自于大众，其他部分则主要来自于国际方面的捐献”。在此基础上，杨国斌(Guobin Yang)将我国自下而上的环境NGO细分为六种类型：注册的NGO、非营利企业、未注册的自愿团体、网络团体、学生环保社团和大学或研究机构(见表1)。
在讨论中国的NGO部门的过程中，国内外学者对我国环境NGO的分类大多倾向于接受官办非政府组织(GONGO)和草根非政府组织的划分。然而，在这些GONGO究竟是不是可以算作真正的非政府组织的问题上，学术界并没有达成共识，根据彼得·侯(Peter Ho)的观点，GONGO指“在严格控制之下的组织，作为国家在社会的前哨而创立”[6]。而根据裴敏欣的说法，对于中国“真正的”NGO的研究，显然要将眼光置于这些草根组织[7]。针对GONGO与NGO概念的差异性以及草根非政府组织在我国发展的特殊性，在我国讨论草根非政府组织与政府的关系更具意义，因为我国草根非政府组织为国际公认“真正的中国NGO”[8]。因此，本文的论述主要是以第二类环境NGO为主，探讨自下而上的环境NGO与政府之间的互动关系。
自下而上的环境NGO兴起的原因不外乎经济发展、政府治理以及全球化等因素，首先是经济快速增长所带来的环境恶化加剧，其为导致民间环保组织兴起的根本动力；其次，由于政府解决环境问题能力的不足，使环保组织获得较大的发展空间；第三则是国际NGO所带来的示范效应[9]。这些因素也使得我国自下而上的环境NGO表现出这类组织的草根性(grassroots organization)。
2002年8月，由北京地球村协调，由北京地球村、自然之友、绿家园志愿者、河北绿色知音、四川绿色江河、重庆绿色志愿者联合会、江苏绿色之友、云南生态网络、陕西小天鹅艺术团、济南走进自然环保志愿者协会、及香港2个NGO等共12个草根环境NGO的18名代表组成的代表团，赴南非约翰内斯堡参加了联合国可持续发展世界首脑会议(World Summit on Sustainable Development，简称WSSD)。这一行动的意义是非常重要的，第一，它体现了草根NGO的活力；第二，这些草根NGO联合行动，还共同编写了精美的“草根集”小册子，在会议中集体宣传、组织论坛，显示了草根NGO之间的自我协调和合作；第三，这也是中国NGO首次组团参与到世界首脑会议之中，草根NGO的独立行动在一定程度上显示了政府对其地位和作用的默认[10]。草根环境NGO往往具有广泛的社会基础，它们有机结合了民间性和专业性两个优势，一方面大量动员社区居民、在校学生和普通百姓积极参与各种形式的环境保护活动，形成广泛的社会参与；另一方面往往能够汇集相当数量的专家资源，吸纳社会各界的人士，包括媒体记者、大学教授、法律工作者、社会名流等，从而形成专业化的支持体系与良好的社会公信基础。
2 20世纪60年代以来，人们对非政府组织的兴趣不断高涨，非政府组织—政府关系一直受到学者们的重视。吉德伦(Gidron)、克莱默(Kramer)和萨拉蒙(Salamon)等[11]认为，以服务的融资和授权(financing and authorizing of services)与服务的实际配送(actual delivery)为核心维度，提出四种非政府组织—政府关系的基本模式：政府支配模式(government-dominant model)、第三部门支配模式(third-sector-dominant model)、双重模式(dual model)、合作模式(collaborative model)。考斯顿(Coston)[12]建立了一个从国家层面上评价非政府组织—政府关系的宏观框架，提出一个由八种关系模式(压制、敌对、竞争、合约、第三方治理、协作、互补以及合作)组成的连续谱。纳贾姆(Najam)[13]认为，政府同非政府组织之间必须存在必要的张力(necessary tension)，政府与非政府组织都会针对彼此“目标”和“策略”的差异而采取不同的关系，即非政府组织—政府关系4C模型：合作型关系(cooperation relationship)、冲突型关系(confrontational relationship)、互补型关系(complementary relationship)、吸收型关系(co-optation relationship)。杨(Young)[14]通过回顾美国非政府组织—政府关系的历史，发现政府—非政府组织关系可以概括为下列三种模式：补充模式(supplementary model)、互补模式(complementary model)以及抗衡模式(adversarial model)。
国外学者由于观察视角的不同、所选维度的不同，提出的非政府组织—政府关系模式也不尽一致，四种模型相互补充，大致可以归纳为三个关系域：敌对、中性和合作[15]。虽然上述的研究能够明确指出非政府组织与政府间的互动关系，但是这些模型的确立多以发达国家作为研究对象，而且并未对非政府组织进行一定的区分，这并不符合我国的实际，若以此来直接考察我国环境非政府组织与政府的关系恐有欠妥之处。
我国对非政府组织的管理手段不是“单一的”，而是“多元的”，对不同类型的非政府组织采取不同的管理方式，即为“分类控制”[16]。康晓光教授认为，“分类控制”是政府在转型时期管理非政府组织的主要机制，政府选择性地针对不同的非政府组织的活动进行介入和管理，并且透过制度环境的建构来规范引导非政府组织的发展方向。“分类控制”最基本的两项分类原则包括：(1)非政府组织是否能够提供各种经济与社会服务，协助国家进行管理；(2)非政府组织是否具有集体行动的能力，进而对社会稳定造成威胁。换言之，国家会针对非政府组织的“经济社会服务”以及“对社会稳定的潜在威胁”采取不同的管理控制方式。若将非政府组织“协助政府进行社会经济服务”以及“对社会稳定的潜在威胁”作为两个主要变量，可以将非政府组织区分为四类，并针对其性质形成分类的管理控制策略。
根据分类控制的理论，政府对待非政府组织的态度并不是相同的，政府对待草根非政府组织的态度是“有限放任”。这里以草根环境非政府组织为例，考察当前我国非政府组织与政府间的某种关系，或敌对、或中性、或合作，甚或其他关系，而对于其他三类非政府组织与政府间存在着什么关系并不作讨论。
表2 分类控制策略下的我国非政府组织
资料来源：整理自康晓光，韩恒.分类控制：当前中国大陆国家与社会关系研究[J].社会学研究，2005，(6)：73-89.
3 我国环境NGO与政府间的关系应该是一种什么样的关系，这里有不同的说法。有研究者强调了我国政府和环境NGO之间的“伙伴关系”，比如，伊丽莎白·埃克诺米(Elizabeth Economy)特别考察了国家环保总局(SPEA)与环境NGO之间的“伙伴关系”，她指出，国家环保总局一直与环境NGO联系非常紧密，并且对后者提供了强大的支持，虽然在某些情况下政府也尝试加强对这些非政府组织的控制[17]。但不能单纯地认为我国环境NGO与政府之间的关系就是“伙伴关系”。正如很多学者所说，在中国确立政府与非政府组织伙伴关系的提法还不成熟，只是处于理论分析阶段，并非现实[18]。我们认为，在草根环境NGO与政府的互动关系之中，存在着一个共同点，即草根环境NGO与政府的关系是一种不对等的合作关系，双方在合作的过程中，政府明显地占据主导地位。
在政府主导的不对等合作关系中，首先必须肯定的是草根环境NGO与政府形成了一种合作的互动关系。一方面，草根环境NGO谋求与政府的合作。现阶段我国草根环境NGO需要借助各种资源才能够得到良好的发展，除了企业的资助以及国际NGO的援助之外，还可以借助政府的资源。为了解决草根环境NGO的经费和资源的问题，大多数的草根环境NGO都会主动积极寻求与政府的合作。“地球村”负责人廖晓意认为，自始至终从来没想过不与政府部门合作。“地球村”成立至今，从一开始的垃圾分类、植树到后来的绿色社区、空调节能等，都离不开政府部门的支持与认可。在策略上即是“串”的功夫，根据不同项目与不同部门合作，在环境教育方面主要与环保局、教委等系统合作，在社区建设方面，可与民政系统合作[19]。另一方面，政府也寻求与草根环境NGO的合作。随着市场经济的推进、政府职能的改革以及“小政府、大社会”的构建，政府不再是万能的。尤其在环保领域，由于利益方面的冲突，在推行一些政策决定时，需要得到草根环境NGO的支持。例如，在“怒江保卫战”事件中，环保总局有官员以怒江是中国仅存的两条原生生态河之一为由坚决反对，但明显又是地方经济发展与环保之间的冲突。在此过程中，环保总局寻找“绿色园”等民间组织的协助，在“绿家园”与“云南大众流域”等多社团的奔走下，部分学者与媒体积极参与反对怒江建坝，此外，也透过“自然之友”负责人梁从诫，将反对提案交给了全国政协委员和全国人大代表。环保总局寻求草根环境NGO合作，草根环境NGO在一定程度上影响了最终对怒江建坝的决策，最终，于2004年2月，怒江建坝方案在环保组织与环保总局的强烈反对中被暂时搁置。在草根环境NGO与政府都有谋求与对方合作的意愿和需求下，环保总局和民间环保组织结成了所谓的“同盟军”，有些媒体甚至认为中国民间环保组织所显示的政策影响力已成为一股不可忽视的力量[20]。
虽然草根环境NGO与政府形成了一种合作的互动关系，但是在这种合作关系中却还呈现出一种不对等的关系，草根非政府组织的发展一方面得到了国际组织与NGO的帮助，但另一方面却受制于国内政治关系网络的影响。吴逢时在研究环保与艾滋病非政府组织后，归纳出当前中国草根组织的发展主要源于两个网络，一是国际组织与NGO，另一则是国内政治关系网络结构，称之为“双重动员”[21]。在第一种动员网络中，环境NGO希望通过网络国际组织或NGO获得经费、认可与经验。在第二种动员网络中，由于国家掌控了较多的资源以及拥有社会组织是否具有“合法性”的解释权，对于草根非政府组织来说，其一方面扮演的是与政府合作的角色，是以“政府所期望的方式起到了政府所期望的作用”[22]。另一方面，则是透过与政府部门间的关系以寻求资源动员，若组织负责人为“名人”，自然能对组织本身形成保护并动员更多资源，如“自然之友”的梁从诫(著名历史学家，全国政协委员的身份，且为名门之后，父为梁思成，母为林徽音)。在环境NGO“双重动员性”下，环境NGO逐渐发挥政策影响力，从早期的拯救藏羚羊、滇金丝猴系列活动，披露淮河污染、北京动物园搬迁，抗议怒江建水坝，反对圆明园铺设防渗膜事件，甚至是搁置怒江水电开发以及“环评风暴”等等，处处皆可见环保组织发挥影响力[23]。这一系列环境NGO的活动，不仅奠定了环境NGO在我国环境运动中的地位逐渐巩固的基础，而且还形成了草根环境NGO与政府之间不对等的合作关系。在现实中，草根环境NGO一方面必须想尽办法镶嵌进国际NGO或政府的资源网络中以获取资源，另一方面却又想维持其自主性，结果往往是不得不以“牺牲”组织的自主性来换取自身发展所需的资源，这就是草根环境NGO与政府之间合作关系中不对等性的体现。
4 从对草根环境NGO与政府之间合作关系不对等性的分析中我们可以看到，我国草根环境NGO与政府之间关系的发展趋势是建立良性的互动关系。
政府对于环境NGO的发展持一种矛盾心态：一方面，由于政府自身能力与资源有限，不可能全面介入所有的社会服务，而环境NGO的发展能够对社会服务供给形成有益的补充；另一方面，政府又担心失去对其的控制，所以政府对非政府部门的授权还有一个相当长的过程，尤其对于像中国这种在改革进程上仍然实行以政府为主导的国家，这个过程将更加漫长。在现阶段来说只能是逐步的、渐进的，并且政府的态度依旧是此类组织存在和发展的关键所在。对于草根环境NGO来说，由于其对社会稳定的威胁程度不高而且具有一定的社会服务性，政府基本上没有过多干预，因此所采取的是有限放任，即“睁一只眼、闭一只眼”的态度，“不鼓励、不干涉、不取缔”的策略。也正是因为如此，草根环境NGO才有机会跟政府之间形成合作的关系。但必须说明的是，此种所谓的“放任”只是相对而言的，并不代表政府对这些组织完全不予控制，其所实施的是“底线”控制，此一底线就是政府的权威和社会的稳定[6]。
因此，现阶段乃至将来相当长时期，政府与非政府组织仍会保持模糊、微妙而不对等关系，政府需要非政府组织提供若干服务，而非政府组织在发展的过程中也须调动和运同政府的资源[24]。虽然在中国确立类似于西方研究理论中政府与非政府组织之间良性的合作关系模式还有很长一段路要走，但是随着非政府组织的发展壮大、其实际作用的充分发挥以及政府出于对社会服务供给的考虑，我国非政府组织的成长并与政府建立良性的合作关系是大势所趋，符合中国的特殊国情，有利于实现双方互惠互利。非政府组织与政府之间良性的互动关系是非政府组织与政府关系的理想形态，虽然在目前阶段还没有形成，但是已经出现了这么一个趋势。那就是，非政府组织与政府之间出现了一定的合作关系，只要通过进一步的弱化政府的主体地位，加强非政府组织的自主性建设，那么非政府组织可以在提供社会服务上形成与政府平等的资格主体，避免目前两者之间的不对等性关系。