民族自治地方政府职能模式分析，本文主要内容关键词为：民族自治论文,政府职能论文,模式论文,地方论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D633 文献标志码：A 文章编号：1004-4922（2009）06-0044-05
在民族自治地方，社会各方面的发展都是典型的政府推动型模式，需要政府通过职能的配置与运行发挥有效的引导、管理和推动作用。然而，自改革开放以来，在民族自治地方经济社会发展对政府的职能需求与政府的职能供给之间却存在着巨大的差距和不一致。这种差距和不一致的形成机制，可以通过对民族自治地方政府职能模式的分析得到很好的揭示。
一、民族自治地方政府职能模式的历史演变
政府职能模式有两层含义。一是指各职能间的结构和关系。这一层面的政府职能模式有平衡型、倾斜型和从属型三种类型；二是指政府职能的边界和范围，即政府介入私域的广度和深度。在这一层面，政府职能模式包括保护型、干预型、优化型、全能型和引导型五种类型。对民族自治地方政府职能模式的分析，可以分别从各职能间的结构和关系、政府介入私域的广度和深度两个视角进行。
1.从政府各职能间的结构和关系的视角观之，民族自治地方政府大致经历了政治倾斜型、政治从属型和经济从属型三种模式。
（1）政治倾斜型模式。1949年至1958年，是全面建立民族自治地方政府的阶段。[1]28在这一时期，民族地区的政治形势相当严峻，政治任务异常繁杂。一方面，民族差距十分巨大。各少数民族处于一种非均衡的社会发展阶段，有的少数民族仍处于原始社会末期，多种社会形态的存在导致多元社会意识形态的并存。另一方面，由于深受历史上民族歧视、民族压迫政策的影响，各少数民族之间、少数民族和汉族之间的隔阂和对立现象相当严重，民族关系十分复杂，矛盾也很突出。在这样的形势下，稳定和巩固新生的民族自治地方政权便成为政府最大的职能主题和职能供给的重心。因此，1949年至1958年期间，民族自治地方政府的职能结构属于政治倾斜型模式，政治统治和政治管理职能相较于其他职能更加突出，政府职能的政治色彩相当浓厚，无论是职能的配置，还是职能的运行，政治考虑都是第一位的。
（2）政治从属型模式。1959年至1976年，是民族自治地方政府遭受挫折和在曲折中建设的阶段[1]29。从1959年起，受“左”倾思想的影响，建国初期党和国家对待少数民族的态度从谨慎逐渐变成浮躁，从少数民族地区实际出发的做法被当做“边疆特殊论”、“少数民族落后论”和“条件论”加以批判。在这样的情况下，民族区域自治受到了严重影响。“文革”开始以后，阶级斗争和群众运动完全成为民族自治地方政治生活的轴心和主旋律，民族区域自治遭到了灭顶之灾，自治机关完全丧失了自治权，一些在民族自治地方有影响的少数民族干部受到迫害。可见，在这一阶段，民族自治地方政府的职能结构属于政治从属型模式，一切政府职能的配置和运行都以服从于和服务于阶级斗争和群众运动的需要为出发点和归属。
（3）经济从属型模式。“文革”结束以后，党和国家的工作重心从“阶级斗争”转向“经济建设”。值此历史契机，民族区域自治制度得到了全面的恢复和发展。在对一些在“文革”中被撤销的民族自治地方政府予以恢复和重建的同时，一批新的民族自治地方政府被建立起来。在实施于1984年并修改于2001年的《民族区域自治法》的保障下，民族自治地方得到了全面、快速的恢复和发展，民族自治地方政府的组织结构、制度体系、职能配置和运行等逐渐趋于完善和稳定。然而，在此过程中，民族自治地方政府的职能却呈现出了片面发展的趋势。由于总体发展水平相对落后，特别是经济发展滞后和公共财政资源匮乏，民族自治地方政府往往出于对发展经济的工具性价值的认识不足、发展经济的历史使命感、对发达地区的盲目追赶等主观原因而有意识地将职能重心向发展经济的方向倾斜，在职能内容的安排上奉行“经济本位、经济压倒一切”的理念和方针。为促进经济发展，政府往往把企业生产经营状况、招商引资、工业产值、GDP等经济指标作为时刻关注的目标，并通过绩效考核的行为导向功能确保这些目标的实现。如2004年，贵州某自治州政府下发的文件规定：州级各工作部门（单位）的招商引资任务完成情况与本部门（单位）全年工作经费的10％挂钩，年终进行考核。一些不具备经济色彩的部门，如教育局、卫生局、文化局甚至计生局等都被安排了每年至少50万元以上的招商引资任务。[2]这种经济主导的政绩考核指标体系，犹如一个牢笼，牢牢地禁锢着政府的各职能部门和工作人员。为了增长GDP、提高工业产值、引进外资以确保不在年终考核中被淘汰，各职能部门不同程度地偏离了自己的职能方向，经济部门忽视宏观的经济管理、热衷于微观经济领域，不具有经济色彩的部门置自身的职责于不顾，为完成经济任务而奔波。因此，自1978年以来，民族自治地方政府职能的经济色彩相当浓厚，在职能结构上是一种经济从属型的模式。
2.从政府介入私域的广度和深度的视角看，民族自治地方政府大致经历了全能型和引导型两种模式。
（1）全能型模式。1949年至1956年，是民族自治地方全能型政府职能模式的初步确立时期。新中国成立后，民族自治地方最为紧迫的问题之一，就是如何恢复和发展经济。为了迅速恢复和发展经济，民族自治地方政府通过公共权力的运作，掌握住了影响经济命脉的重要产业和部门，即主要通过没收和接管资本的方式完成，并通过间接机制即经济手段，如税收、物价、信贷控制等重新分配物资和调节商品的供求与流通。随着政府控制生产、销售范围的扩大及其财力的增长，直接的行政手段逐渐取代了市场调节。与此同时，高度集权的经济管理模式的雏形逐渐露出端倪，全能型政府职能模式初步确立起来。
1956年至1978年，是民族自治地方全能型政府职能模式完全形成并日益强化的时期。1956年底，和全国其他地方一样，民族自治地方的“三大改造”也已基本完成。“三大改造”的完成使生产资料所有制由原先的多种经济成分变成只有公有制一种，实现了所有制的整齐划一。由此便为计划提供了广阔的活动空间，一切社会生产活动皆被纳入统一的政府指令性计划，高度集权的完整的行政性协调模式建立起来，而建立在这种集权的计划体制下的全能型政府职能体系也完全形成并日益强化，公共权力的触角延伸至社会的每一个角落。
“文革”结束后，民族自治地方的政治、经济和社会生活开始走向正轨，政府职能也陆续恢复到正常状态。从1982年开始，随着经济体制改革的全面展开和深入进行而提出的党政分开、政企分开，开始改变政府对企业干预过多的局面，已经触及了全能型政府职能模式。1988年，转变政府职能的要求在我国行政改革的历史上首次被明确提出，与全国行政改革的历程同步，民族自治地方政府也开始了以政企分开、权力下放为中心的职能转变。因此，从1982至1992年，是民族自治地方全能型政府职能模式开始变革的时期。然而，受制于计划经济体制的强大惯性，全能型政府的思维定式并没有得到根本改变。
（2）引导型模式。1993年，中央政府再次提出了转变政府职能的要求。提出要按照建立社会主义市场经济体制的要求，加强宏观调控，减少具体审批事务和对企业的直接管理，做到宏观管好，微观放开。政府的行政管理职能主要是统筹规划、掌握政策、信息引导、组织协调、提供服务和检查监督。1998年，转变政府职能的要求再一次被重申。主要做法有：一是加强宏观调控职能，弱化行政审批职能；二是撤销大量直接管理经济的部门；三是建立国有企业稽查特派员制度；四是大力发展社会中介组织，将大量社会事务转移给社会中介组织来承担。在全国行政改革浪潮的推动下，民族自治地方政府的职能转变工作也在如火如荼地开展着。诚然，囿于“路径依赖效应”的强烈桎梏，全能型政府的身影依然随处可见，行政权力支配社会仍是根深蒂固的社会存在，如某自治州政府在2001—2004年就某厂的经营管理召开会议二十多次、发布文件110份，政府过问的事件，包括该厂的资金安排、生产计划、工人生活、经营者奖励、厂房建设、购用车辆、人员培训等方方面面的内容[2]。但一分为二地看，民族自治地方政府职能的转变也取得了明显的成效，表现在全能型的政府职能模式已在一定程度上被打破，注重依法行政、规范行政、高效行政、服务行政、透明行政和廉洁行政的引导型政府职能模式的雏形已开始形成。
二、民族自治地方政府职能模式面临的挑战
政府能否以及在多大程度上对经济社会的发展发挥有效的引导、管理和推动作用，取决于政府职能的配置和运行以及模式的选择、确立和调整是否符合现实的社会需要以及符合的程度。因此，政府职能的配置和运行以及模式的选择、确立和调整必须以社会需要为基本依据。
作为一定社会历史条件的产物，社会需要在不同的历史时期和不同的地域范围具有特殊的内容和表现形式，因而对政府职能的配置、运行和模式选择的要求也就具有特殊性。在民族自治地方，经过30余年的改革开放，社会需要已有了新的内容和表现形式。这种新型的社会需要对政府职能提出了更多、更高的需求。然而，通过审视不难发现，民族自治地方政府的职能模式在满足这种新型的社会需要时，正面临着严峻的挑战。
1.社会各方面的均衡、协调发展对政府的职能需求与经济从属型模式下的政府职能供给之间的差距过大。在民族自治地方，一方面，由于自然条件的限制，生产力水平较低，资金和财富的积累能力差，市场环境和投资环境不完善，经济活动的产出效益低，域外流入的生产要素少，经济发展的活力不足；另一方面，社会发育程度较低，社会机制不健全，人们的文化水平低，社会自身的发展能力弱[3]。因此，民族自治地方社会的自我发展能力普遍较弱，发展速度缓慢，对政府的依赖性强，是一种典型的政府推动型发展模式。这就需要强而有力的政府通过职能的配置和运行发挥有效的引导、管理和推动作用，否则，社会发展的速度和前景将甚为担忧。同时，民族自治地方社会的发展是全方位的发展，包括经济发展、政治发展、人口发展、文化发展、狭义社会发展、民族进程的推进、民族关系的演进以及发展潜力的积累等多个面向。在一定的时空范围内，虽然各面向的发展在重要性和紧迫性的排序上有主次之别，但它们之间是辩证统一、互为前提的。如果以某一或某些方面的发展来挤压甚至否定其他方面的发展，最终将影响社会的整体发展。这就决定了在民族自治地方社会的发展过程中，政府不仅需要强而有力，而且需要构建科学合理的职能结构，以引领社会各方面的均衡、协调发展。
然而，自1978年以来，民族自治地方政府形成了“经济本位”的职能理念和方针，在这种职能理念和方针的影响和指导下，政府构建起了经济从属型的职能结构和职能关系，这种职能结构和职能关系的不足之处在于：一方面，各职能间的比例失衡、挤压严重。在以“经济职能为本、经济职能至上”的职能结构和职能关系中，权重过大的经济职能造成其他职能的萎缩。另一方面，互不平衡的各职能在运行过程中无法实现有效的协调与配合，“蝴蝶效应”严重，即看似不相联系的各职能由于相互影响而造成大规模的连锁反应，弱化了政府职能整体的有效性。这种不合理的职能结构和职能关系，造成民族自治地方政府职能供给过程中普遍的越位、缺位、错位和进位现象，经济以外的发展缺乏必要的引导和管理，社会各方面的发展极不平衡，“长短腿”现象严重。
2.经济社会和公民社会的发展对有限政府的需求与全能型政府职能模式之间的矛盾突出。社会在发展过程中会产生方方面面的需要，有些社会需要通过社会自身的机制能够得到满足，而有些社会需要的满足则需要通过政府职能的供给方能实现。经济社会和公民社会的发展程度越高，市场机制和社会机制就越健全，需要通过政府的职能供给才能得以满足的社会需要就越少，政府职能供给的压力也就越小，职能供给的有效性就会越高。因此，政治社会、经济社会和公民社会之间的平衡发展是提高政府职能运行有效性的必要条件，政府应通过其职能的配置与运行，履行调控宏观经济，培育成熟的公民社会的职责，以实现三大领域之间的平衡、协调发展。然而，在职能供给的过程中，政府常常忽视经济社会和公民社会的内在结构和运行规律，过度“侵入”市场经济领域和公民社会领域，挤压市场盈利组织和第三部门的活动空间，导致政治社会力量过于强大，经济社会特别是公民社会力量极其弱小的格局。因此，促进经济社会和公民社会的发展，实现三大领域的平衡，需要政府是有限的，政府组织应收缩并严守自己的活动边界。
在民族自治地方，自1978年的改革开放以来，“政治经济一体化、公民社会被政治国家取代”的格局逐渐被打破，政治社会、经济社会和公民社会之间的界限越来越清晰，市场盈利组织和第三部门获得了一定的独立空间。然而，由于计划经济体制下全能主义政府的思维惯性使然，在民族自治地方社会的发展过程中，经济社会和公民社会发展对有限政府的需要常常得不到满足，政府侵占市场营利组织和第三部门的活动空间的现象依旧相当普遍。政府过度介入微观经济领域和公民社会领域的职能方式，遏制了民族自治地方经济社会和公民社会的成长与发展，导致了“强政治社会、弱经济社会和公民社会”的格局，进而造成了市场发育水平低、市场化进程缓慢、社会发育不良、社会机制不健全、政府的宏观调控机制与市场经济的调节机制无法实现有效的衔接等后果，严重弱化了政府职能供给的有效性。
三、民族自治地方政府职能模式的改进和完善
根据社会需要是政府职能模式选择和调整的基本依据这一原则，结合民族自治地方社会需要的新变化及其对政府职能的需求，民族自治地方政府的职能模式必须进行改进和完善。就目前的情况而言，民族自治地方政府职能模式的改进和完善，应以构建适度平衡和引导型职能模式为目标，至少在以下方面作出努力。
1.深化对经济发展的工具性价值的认识，树立“以人为本”的职能意识。人是目的，人是万物的尺度，“政府来源于社会，是以社会为基础和由社会所决定的。”[4]因此，判断政府职能的价值标准在于它是否以服从于和服务于人的需要的满足和人的全面发展的实现为目的。而要达此目的，政府首先必须引导和推动以经济建设为主要形式的生产活动的进行。可见，政府进行经济建设本身并不是目的，而是满足人民的全面需要、实现人民的全面发展的工具和手段。然而，在经济本位的职能意识的影响和指导下，民族自治地方政府构建出了“经济职能为主、其他职能为辅”的经济从属型职能模式，导致经济发展与人的发展之间出现了手段—目的的错位，政府常常以牺牲经济以外的各方面的发展进而牺牲人的全面发展为代价来发展经济。因此，构建适度平衡的政府职能模式，必须深化对经济发展的工具性价值的认识，树立以人为本的职能意识。唯有如此，方能有效地避免赋予经济职能过大的权重，用经济职能挤压其他职能的现象，实现各职能间的平衡和协调。
2.弱化经济指标在政绩考核中的权重，构建与平衡型和引导型政府职能模式相符合的政绩考核指标体系。政绩考核指标不仅能给职能主体带来压力，而且能对职能主体的行为方向和行为强度产生强化作用。在民族自治地方政府的政绩考核指标体系中，工业产值、GDP、招商引资数额等经济指标的权重过大，而环境、教育、卫生、社会保障等公共服务内容却微不足道。这种经济主导的政绩考核指标体系，使民族自治地方经济从属型和全能型的政府职能模式的继续存在具有主观上的可能性。因为，一方面，职能主体也遵循着“经济人”的一般行为逻辑，为实现自身利益的最大化，各职能主体不仅会在不同程度上将工作重心向完成经济任务的方向倾斜，而且在职能供给过程中，某些职能主体往往将行政相对人是否有利于完成招商引资等经济任务作为履行职能的条件之一，造成“经济职能为主、其他职能为辅”的职能结构和职能关系；另一方面，微观经济管理具有短期经济效应，能使工业产值、GDP、招商引资数额等在短期内得到迅速提升。这种短期经济效应与任期制、以经济指标为核心的绩效考核制结合在一起，诱导和驱使着职能主体采取直接干预微观经济领域的职能方式，导致全能型政府职能模式的盛行。因此，改进和完善民族自治地方政府的职能模式，必须打破以经济指标为核心的绩效考核指标体系，赋予统筹规划、掌握政策、信息引导、组织协调、提供服务和检查监督等指标以更大的权重，为职能主体构建适度平衡和引导型的政府职能模式提供动力。
3.淡化“经济本位”的职能理念，转变“国家本位主义”的传统思想，塑造以“人本主义”和“社会本位主义”为主要价值取向的职能文化。无论是经济从属型的政府职能模式，还是全能主义的政府职能模式，都是由相应的职能文化孕育而成的。“经济本位”的职能理念导致了“经济职能为主、其他职能为辅”的职能结构和职能关系，“国家本位主义”的传统思想则造成了“强政治社会、弱经济社会和公民社会”的格局，致使全能主义政府在经济社会的发展过程中依旧如影随形。因此，构建适度平衡和引导型的政府职能模式，还必须加强民族自治地方政府的职能文化建设。一方面，要淡化“经济本位”的职能理念，加强以“人本主义”为主要价值取向的职能文化的建设，塑造“以人为本”的职能价值理念；另一方面，要切实转变“国家本位主义”和“官本位”的传统思想，代之以“社会本位主义”的精神，为引导型政府职能模式的构建提供良好的文化氛围和充足的精神动力。当然，政府职能文化的建设会受到原有的职能观念、信念和规范的影响，具有不稳定性和反复性。但新型的职能文化一经形成，就是一种无形的力量，能以观念的形式对职能主体的思想和行为发挥潜移默化的影响和规范作用，并逐步成为职能主体自觉的思维惯性和行为惯性，最终形成职能主体履行职能的传统和习惯。
4.转变政府的职能方式，通过各种导向强化政府调控宏观经济、培育成熟的公民社会的职责。在与市场和社会的关系中，政府的主要职责在于确定制度框架、调控宏观经济、提供公共物品和服务、培育成熟的公民社会。因此，政府应更多地将自己定位在服务者的角色上。当然，“社会由政府管理到多大程度，实际上取决于社会自身的发展程度。当社会处于幼稚状态时，政府有可能管理社会的一切活动。”[4]民族自治地方社会特别是公民社会的发展程度较低的现实，客观上为全能型政府职能模式的盛行提供了土壤。就目前民族自治地方社会的发育程度而言，要转变政府的职能方式，强化政府调控宏观经济、培育成熟的公民社会的职责，可选择四种基本导向：一是经济杠杆导向。政府应重视按照客观经济规律的要求，运用经济杠杆来组织、调节和影响经济活动；二是信息导向。政府应建立信息中心、专业信息机构等，及时提供国内外有关产品市场、资源、价格、技术经营管理和经济发展趋势等方面的信息；三是政策、法律导向。政府应将注意力集中在为市场、为社会创造良好的法治环境上，加强和完善法制建设，积极推进依法行政，为市场经济的形成和发展创造公平竞争的环境和必要的条件；四是计划调控导向。政府不应忽视计划手段的调控作用。这一导向要求政府的计划管理职能由计划经济时期的指令性计划、年度短期计划为主向指导性计划、中长期计划为主转变。
收稿日期：2009－08－16