义务教育体制改革的回顾与思考，本文主要内容关键词为：义务教育论文,体制改革论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在深化教育改革的进程中，体制性因素已日益成为关键。只有从体制改革入手，才能从根本上解决阻挠当前和今后教育发展的顽症，才能推进义务教育事业的健康发展，才能逐步实现我国今后一个时期教育体制改革的总体目标，即“初步建立起与社会主义市场经济体制、政治体制和科技体制相适应的教育新体制”，最终形成适应社会主义市场经济体制运作需要、政府宏观调控手段比较健全、法律体系完备、学校自主办学的教育新体制。随着计划经济体制向市场经济体制转轨的逐步完成，义务教育体制改革的重点也必将转向制度创新阶段，这既是改革的难点，也是改革的突破口。
体制改革内容广泛，主要涉及办学体制和管理体制。这项改革影响因素复杂，涉及面广，政策性强，比较敏感，在理论和实践中还存在许多问题。当前，非义务教育的各项改革力度加大，逐步适应市场经济的变化，收效显著，这对变化不大的义务教育产生了不小的冲击。义务教育本身也在深化改革，这是经济体制改革条件下的必然选择，但显然不能照搬经济改革的经验，也不能沿用非义务教育改革的模式，还要与国外发展义务教育的道路有所区别，必须具有独创性和中国特色，符合国情，具有义务教育的特点。十多年来，先后出台的各项改革措施有力地推进了义务教育的发展，但由于理想与现实的差距，长远目标与眼前利益的矛盾，体制转轨过程中不可避免地会出现许多前所未有的问题。如何评价过去的改革举措，如何进一步深化改革，促进发展，缓和与化解实施义务教育过程中出现的热点和难点问题，这都是领导重视、社会关注、群众关心的大问题。有必要回顾过去、总结经验，为进一步改革进行先期的理论准备。
一、办学体制改革的探索
办学体制主要涉及教育资源的筹措问题，关系到建立将社会资源转化为教育资源的有效机制问题。解放后，为顺应社会政治体制和经济体制的变化，我国在基础教育办学体制上虽几经变化，但始终坚持以政府办学为主、社会力量办学为辅的方针，只是不同时期政策有着不同的内涵。
在新中国建立初期，我国推行政府办学和社会办学并举的办学体制，允许社会团体和公民个人办学。在1957年生产资料所有制的社会主义改造完成之后，建立起以政府办学为主体、社会办学为辅助成分的办学体制。其特点为：一是公立学校占据主导地位，私立学校几乎绝迹；二是在公立学校中，政府办学为主体，企业和社队办学占有重要地位；三是办学的目标是逐步实行政府全部包办。虽然国家也一直在号召办学中要坚持“两条腿走路”方针，鼓励多种形式办学，但主要目的是发挥厂矿企业和社队集体的办学积极性，公民个人既无办学的经济基础，也无办学的动力。这种办学体制在当时历史条件下曾经发挥过积极作用，尤其是在奠定我国教育的基础和扶助贫困地区发展教育方面作用显著。
改革开放之后，这种办学体制逐渐不能适应社会主义市场经济发展的要求，不能满足社会日益增长的需要，也不利于调动全社会办学的积极性。因此，在推进市场经济体制和经济成分多元化的条件下，中央适时地提出改革教育体制的决定，要求加快办学体制的改革，进一步改变政府包揽办学的状况，形成政府办学为主体与社会各界参与办学相结合的新体制，通俗地讲就是“人民教育人民办”。至于义务教育办学体制，主要是政府行为，但不是全部；企事业单位和其他社会力量有义务按国家的法律和政策多渠道、多形式办学；在政策上积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理，允许有条件的地方实行“公办民助”、“民办公助”等办学形式；鼓励企业继续办好中小学，有条件的地方在政府统筹下也可以逐步交给社会来办；欢迎境外机构和个人按照我国法律和教育法规，来华捐资办学或合作办学。这样就解除了以往对社会办学特别是个人办学和境外合作办学的限制，为教育的社会化创造了前提条件。在实践中，办学体制的改革成效显著，一是出现了多种形式办学的格局，二是社会力量办学特别是民办学校蓬勃发展，初步改变了政府包揽办学的局面。
实践证明，坚持公立学校为主体是发展义务教育的正确选择。世界各国普及义务教育的实践都充分证明了这一基本事实，哪一个国家也没有试图通过大规模地把公立学校改变为民办学校来解决教育经费不足的问题。即使在向私立教育提供慷慨资助的国家，大多数少年儿童仍然在公立学校就学。把公立学校全部私营化不是发展义务教育的根本出路，以政府办学为主，同时鼓励企业和事业单位及其他社会力量办学，在我国教育资源严重不足的情况下（许多地方国拨经费只能维持学校的“人头费”），不失为发展义务教育的一个正确方针，当前对此反映比较突出的有以下几个问题。
一是对新办学体制的含义理解尚有分歧。一种看法认为是从学校的总体数量上讲，公立学校占据主导地位，社会力量办学作为辅助成分；另一种意见认为是指在学校经费构成上，政府投资占据主体地位，社会投资为辅助成分，既形成“公办民助”模式；也有人对民办学校究竟能走多远表示怀疑。对于《〈教育改革和发展纲要〉实施意见》中讲的“有条件的地方，也可实行‘民办公助’和‘公办民助’等形式”也是争论的焦点：何谓有条件？何谓“民办公助”和“公办民助”？学校改革是否意味着公立学校向民办学校的转变？学校改制的出发点和方向是什么？通过改制能够解决什么问题？改制学校是否可以不受免费原则的约束？改制学校究竟是“国有民办”还是“公有民办”？在操作上究竟是改重点学校，还是改一般学校，抑或是改造薄弱学校？公立学校之间能否象企业那样搞兼并？公立学校能否办分校？这些问题实际上涉及到“为何要改”、“改什么”和“怎样改”的本质问题，归根到底，涉及到怎样理解市场经济与义务教育的关系，即义务教育是不是公共产品？能否市场化？
二是当前被媒体炒热的学校改制问题，即所谓的公立学校民营化倾向。政府推动学校改制的出发点是为了改变学校投资渠道单一、经费不足、管理机械、特色暗淡等弊端，目的是增强现有公立学校的活力，加速薄弱学校建设，保证义务教育的顺利实施。现在有的地方把好学校改制为民办学校的试验，虽然名目繁多，实际上都是“公办民助”模式。有的重点学校搞“一校两制”或“一班两制”或做民办学校的依托学校，搞变相收费。这些所谓的学校改制多多少少、直接间接地与经济利益相关，目的是借以逃避《义务教育法》所规定的“就近入学”和“免收学费”的限制，使择校由“明”变“暗”，收费由“非法”变成“合法”。一些社区单位与区外的重点学校假借“联合办学”或“共同建设”的名义，行择校收费之实。这样做虽然在一定程度上缓解了少数学校教育经费紧张的状况，部分减轻了政府办学的负担，满足了部分家长的择校愿望，改善了被择学校的办学条件，提高了教师待遇，稳定了师资队伍，但它也带来许多副作用。首先是破坏了义务教育的基本原则，损害了国家实施义务教育的威信，助长了社会高价择校的风气，助长了应试教育的势力，扩大了校际之间的差距，并使政府建设薄弱学校的努力化为乌有，对民办教育的发展也产生了消极影响。
三是企业办学校改制的问题。企业办学是历史形成的，对基础教育发展贡献重大，但从长远看应当分离企业的办学职能，这样有利于减轻企业负担，加快企业转换经营机制，理顺管理体制，优化教育资源配置，提高教育质量和效益，促进教育事业的发展。一些地方在实践中积累了经验，如湖南长沙市把分离企业办学作为“优化资本结构”的突破口，确定了“一次分离，分类指导，先易后难，分步实施，平稳过渡，逐校交接”的方案，具体措施是增加教育附加费一个百分点，保证新增的教育经费，在接收企业学校时实行各项优惠政策。到1996年底，该市48所企业子弟学校均顺利完成交接工作，基本做到了企业、教育部门和子弟学校三方满意。但在当前地方财力普遍尚不充足、社会保障体系还不健全、政企分开从整体上还未形成，办学经费尚未落实的情况下，不可能在短期内都转由政府和社会办学，只能随着整个改革进程逐步在有条件的地方和企业试行。改革还是要坚持政府统筹、分类指导、先行试点、逐步推广的原则，对于亏损企业办的学校，当地政府应当给予帮助，优先接收。同时，还应当鼓励企业办学，使其依然成为社会力量办学的重要组成部分。从长远利益看，地方政府应当作好接受的准备，对困难企业的办学资源早做安排，否则，随着学生和教师的流失，企业原有的教育资源将化为乌有。
四是如何解决贫困农村地区包括少数民族地区义务教育阶段的办学困难问题。在地区经济发展水平差距拉大的现实情况下，全国义务教育的发展条件差距也随之日益扩大，目前的现状是：现代化的城市学校与“私塾”式的农村学校同时存在；发达地区在向普及高中和建设一流教育质量而努力，而贫困地区却在为普及初等教育和实现“一无两有”目标而奋斗；发达地区要改造的“薄弱学校”很可能就是贫困地区的好学校。为中国未来发展的大业计，必须明确中央、省（自治区、直辖市）和地市（州、盟）与县（旗）及乡镇各级政府在发展义务教育方面的责任，尤其是中央和省及地市级政府的责任，应当努力公平调整教育资源配置状况，加大教育扶贫的力度，多做“雪中送炭”的工作。
五是民办学校的发展问题。应当全面理解贯彻落实发展民办教育的“十六字”方针，允许每一时期有不同的工作重点，但不能偏废。改革开放以来，民办中小学有了长足的发展，吸纳了一定数量的教育资源，在一定程度上减轻了政府办义务教育的压力，有的学校办出了特色，弥补了公立学校的不足。今后，随着社会经济文化的发展和法制的健全，民办学校的发展环境将会更加完善，发展前景更加广阔。
二、管理体制改革的探索
管理体制改革主要是理顺政府、社会和学校的关系，解决教育资源的优化配置和合理使用问题。回顾我国基础教育管理体制改革的历史，经历了从中央政府集中统一管理为主到中央和地方分权相结合的发展过程。在计划经济时期建立的统一管理体制在一定程度上推动了全国尤其是贫困地区基础教育的发展。但各地情况不一，强求一律反而压抑了地方和学校的积极性和自主权。更为重要的是，在经济体制改革中，供给教育资源的财政体制发生了巨大变化，“财政分家，分灶吃饭”的新体制和“藏富于民”的新政策迫使义务教育必须走多渠道筹措经费之路，其中地方财政要发挥主渠道的作用。管理体制改革主要目的是改变以往中央对地方集权过多、政府对学校统得过死的传统教育管理模式，实行由中央领导、地方负责、分级管理的原则。改革的出发点是为了充分调动各级地方政府、学校和人民群众的积极性，其核心是把普及义务教育的责任交给地方。
针对以往存在的弊端，1985年颁布的《中共中央关于教育体制改革的决定》提出了改革基础教育管理体制的任务：“实行九年制义务教育，实行基础教育由地方负责、分级管理的原则，是发展我国教育事业，改革我国教育体制的关键一环。”《义务教育法》中更明确规定：“义务教育事业，在国务院领导下，实行地方负责，分级管理”。《义务教育法实施细则》进一步规定：“实施义务教育，在国务院领导下，由地方各级人民政府负责，按省、县、乡分级管理，各级教育主管部门在本级人民政府领导下，具体负责组织、管理本行区域内义务教育的工作”，“实施义务教育，城市以市或者市辖区为单位组织进行；农村以县为单位组织进行，并落实到乡（镇）”。在《国务院关于〈中国教育改革和发展纲要〉的实施意见》中，中央提出深化基础教育体制改革的思路，规定基础教育实行在国家宏观指导下主要由地方负责、分级管理体制。国家负责制订有关基础教育的法规、方针、政策及总体发展规划、基本学制、课程设置和课程标准；设立用于贫困地区、民族地区、师范教育的专项补助基金；对省级教育工作进行监督、指导等。省级政府负责本地区基础教育的实施工程，包括制订基础教育发展规划，确定教学计划、选用教材和审定省编教材；组织对本地区基础教育的评估、验收；建立用于补助贫困地区、少数民族地区的专项基金，对县级财政教育事业费有困难的地区给予补助等。地、市政府根据中央和省级制定的法规、方针、政策，对本地区实施义务教育进行统筹和指导。县级政府在组织义务教育的实施方面负有主要责任，包括统筹管理教育经费，调配和管理中小学校长、教师，指导中小学教育教学工作等。乡级政府负责落实义务教育的具体工作，包括保障适龄儿童、少年按时入学。有条件的经济发展程度较高的地区，义务教育经费仍由县、乡共管，充分发挥乡财政的作用。鼓励社区组织参与办学，参与管理。在内部管理体制改革方面，主要是加强学校自主权，实行校长负责制。
“地方负责、分级管理、加强学校自主权、实行校长负责制”的基础教育管理新体制，正在日趋完善，其积极作用也日益突出。为进一步完善基础教育管理体制，国家教委与有关部门正在积极探索扩大地方政府对基础教育的统筹权和决策权，进一步明确县、乡、村三级办学的管理权限和乡村办学的统筹规划布局以及教育经费多渠道筹措等问题。
十多年的实践证明，管理体制的改革方向是正确的，的确增强了地方各级政府的责任，调动了社会各方面办学的积极性，取得了一定的成效，尤其在发达地区反映明显。管理体制的改革同样能够出效益，如许多地方根据本地实际情况，合理调整学校布局，进行学制改革和升学考试制度改革，优化配置和合理使用教育资源，极大地促进了义务教育的发展。
但任何政策实施都不可避免地具有两重性，“地方负责、分级管理”势必会形成地区教育发展的差距问题：一是原先在计划经济体制下形成的社会发展差距可能会拉大，原先地区之间社会发展差距低于经济发展差距的优势也可能会逐步丧失。一些地方将农村管理义务教育的责任层层下放到乡、村，而由此带来经费筹措和教育管理上的某些困难，诸如拖欠教师工资和校舍危房及某些贫困地区义务教育进展迟缓等问题。应当看到，在我国区域经济文化发展不平衡的现象比较突出，义务教育实施三类划片是粗线条的，实际上不仅三类地区差别较大，省与省之间、县与县之间的差别悬殊，而乡与乡之间的差别也大，两极分化状况相当严重，因此实施义务教育工程的进度快慢不一。所以，农村义务教育的责任，除少数经济较发达地区可以实行县、乡两级管理外，多数地区应当责任上升在县，特别贫困地区甚至落实到省或市一级。国家的重点教育扶贫是必要和有效的，不能因为基础教育地方负责和分级管理就推卸中央和省市级政府的责任，县以上各级政府应当通过设立专项基金，加大支持贫困地区的义务教育实施的力度。二是中央和省市（地）政府对地方义务教育的干预能力相对减弱。三是对民办学校的归口管理比较混乱和薄弱。四是我国社会发展迅速，出现了计划经济体制下从未有过的新问题和新情况，如何改善处境不利人群的教育问题，如流动人口和移民子女的就学问题怎么解决？五是如何调整学校布局结构、优化教育资源配置的问题，如城市居民动迁之后的子女就学问题？基层教育行政部门如何管理在本辖区之外的“飞校”问题？六是政府与学校的关系有待于进一步改善，学校的自主权应当明确。同样，升学和考试制度的改革，在具体实施过程中也存在一些问题，如绝大多数地方根据户籍所在地实行分区划片就近入学，学校招生变成了“派出所招生”，这样做在管理上是比较方便的，在理论上是可行的，目的是平均分布生源，但作为硬性规定，对人民群众可能会造成了某种程度的不便，尤其是在大城市生活和工作的市民。当前，反映最为突出的“择校”问题实际上就是对就近入学政策的极大挑战，也是对义务教育公平原则的挑战。在还没有完全具备实施义务教育平等原则的条件下（如投入不足、资源配置不当、学校之间存在事实上的差距等），就一律取消考试，实行划片就近入学，而又没有制止“以权择校”和“金钱择校”及“关系择校”的有力措施，其实施结果可能会与当前的改革初衷相悖。
上述各项改革，尽管步履维艰，但在克服日益强烈的升学竞争和减轻中小学生课业负担方面毕竟前进了一大步，符合群众的愿望，受到广大教育工作者和少年儿童的欢迎。在实施过程中，虽然存在不少问题，但改革的大方向是应当肯定的，只是需要一些中转和过渡环节才能逐步实现。
三、思考和建议
综合当前义务教育体制改革的理论与实践，在政策上提出以下建议。
（一）在全国经济、社会发展不平衡的现实条件下，应当充分认识义务教育的阶段性和渐进性，必须根据各地的实际情况，因地制宜，分区规划，分步实施，分别要求。应当建立有效的机制，及时总结和推广地方的经验，实践出真知，群众是真正的英雄，解决问题的正确思路往往来自基层。
（二）在“穷国办大教育”的现实条件下，以国家为主体、分级负责、充分依靠社会力量、因地制宜的办学模式是最合理的选择，坚持多种办学体制并存、多种办学形式并存的新路子，完善多渠道筹措经费的体制，巩固现阶段发展义务教育的物质基础，这是改革的创举。在坚持义务教育基本精神的前提下，还应当允许适当采取一些灵活的和过渡性的办法，从而有效地将社会资源转化为教育资源。
（三）加强法制建设，坚持以法办学，依法治教。尽快制定《义务教育法》实施细则，明确政府、社会和学校之间的责任、权利和义务，用以规范有关方面的行为，进一步改革政府管得过多，统得过死得弊端，加强学校的自主权，扩大学校与社会的联系。
（四）教育体制改革是教育发展的客观趋势，是社会经济体制改革的必然结果，必须坚持改革，不断改革。改革不能走回头路，更不能消极等待，而是要积极探索，勇于实践。改革没有万全之策，既要看到改革中出现的不完善、不彻底和不成熟的事实，更要分清主次和阴阳，减少责怪，多加保护和支持。改革应当坚持政府统筹、分类指导、先行试点、逐步推广的原则，稳中求进，避免一刀切和齐步走的现象。
（五）体制改革的内涵是极其丰富的，涉及办学体制、管理体制等多方面的改革，是传统教育体制的自我更新和扬弃。应当认识到：体制改革是教育改革的关键，而教育思想和观念的改革是教育改革的先导，体制改革首先是实现观念的改革。各项体制改革应当围绕妥善解决教育资源的供需矛盾和教育资源的有效配置和合理使用问题来进行。
（六）继续完善多渠道的义务教育经费筹措体制。根据财税体制改革的新情况和教育发展的实际需要，允许各地开征用于教育的地方税种，适当调整义务教育阶段的杂费标准，发达地区和城市甚至可以允许收取部分成本费用。在继续对校办企业实行税收优惠政策的同时，可以鼓励走企业集团的路子；继续鼓励企业办学和农村集资办学。同时，使用金融手段支持教育的发展，在积极筹建教育银行的同时，收取教育储备金的方式也是一种思路。继续鼓励地方建立教育基金会支持教育发展，如上海设立的教育发展基金会和广东设立的“教育百万行”群众集资活动，起到了动员全社会合力关心和支持教育的作用。同时，改革义务教育经费管理体制，真正实行教育经费预算单列制度，使办教育的事权和财权能够统一起来。目前只有广东和上海等极少数地方能够做到，今后应当在各地全面落实。
（七）优化教育资源的配置和使用，提高教育资源的利用率，减少并逐步杜绝教育资源的浪费现象。第一，在学校布局和建设方面，应当追求合理化配置。第二，进一步推行“精兵简政”政策，精简教职工队伍，减少管理层次。第三，建立资源共建共享制度，努力提高使用效果，可以通过转让、出租、捐献等方式，延长教材和设备的使用寿命，提高利用率，达到节约增效的效果。第四，学校建设标准应当保底封顶，在现实国情国力下，公立学校不应当追求豪华，而应当推进办学条件的标准化和均衡化及在此基础上的多样化发展。
（八）公办学校改制必须慎重：第一，学校改制只是教育体制改革的举措之一，并不能从根本上解决义务教育发展中出现的各种问题，必须与其它改革措施配套使用才更具成效。第二，应当把学校改制看作是特定时期存在的解决经费困难的一项优惠政策。实际上，我国办学历来走“公办民助”的路子，如城市允许收取杂费，农村集资办学都是这种模式，政策上应当与“民办公助”学校和民办学校有区别。第三，改制的对象和重点应当是基础薄弱学校，必须尽快提高其质量和水平，缩小与重点学校存在的差距。第四，应当允许一些政府财力极端紧张的地方在一定范围内进行学校改制的试验，作为吸纳社会资源和改造薄弱学校的重要措施，借以解决燃眉之急。应当保证集资办学的自愿性，保证完善学区招生计划，不以营利为目的，坚持“取之有道，管理得当，分配合理，用之有方”的基本原则。第五，学校改制应注意防止国有资产的流失，必须建立国有资产的有偿使用和增值的机制，政策和措施必须配套到位，坚决落实。
（九）合理平等地设置公立学校是政府办学的基本责任，义务教育不能走效率优先、兼顾公平的发展模式。加强薄弱学校建设，努力缩小校际差别，政府应当发挥主导作用，这是解决择校问题的根本出路，是全面提高义务教育质量的基本措施。当前，各地采取多种方式进行薄弱学校改造工程，出现了一批以哈尔滨“增优补差工程”和上海“长桥工程”为代表的典型，它们的共同特点是突出政府行为，采取非常规的手段，有政策的倾斜，形成社会共识。同时，在战略上注意集中力量，重点突破，分别实施，稳步推进；在战术上注意加强领导班子建设和师资队伍建设，加强校舍设备建设和科研指导，这在全国都具有推广意义。
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