从福利教育走向混合型的多元教育体系——中国的教育福利与人力资本投资，本文主要内容关键词为：福利论文,中国论文,人力资本论文,教育体系论文,混合型论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、从福利教育制度走向混合型的多元教育体系
笔者一直认为，教育是国民立足社会的基础，也是国家发展的根本所系。
中国大规模的人力资本投资始自中华人民共和国成立以后的20世纪50年代。自那时起确立的教育体系是单纯的福利教育制度。
在计划经济时代，城镇教育体系包括普通学历教育与职工技能培训，均属于国家公共福利范畴，即使是企业单位举办的学校，也因国有经济一统天下并与国家财政紧密关联而事实上届于国家福利教育；乡村教育体系则是在国家支持下由乡村集体举办的一项集体福利。在这种福利教育制度下，受教育者通常享受免费教育或者只付出极低的成本。长期以来，中国的义务教育学杂费通常在1美元以下，高中教育每学期的学杂费通常在2美元以下；即使是高等教育也是由政府完全负责，学生不需要缴纳任何费用，还能够享受水平不一的助学金补贴。
在1950-1970年代，中国的财政性教育投资约占GDP的2%（低的年份为1.7%），（注：于保平.教育：阿喀琉斯之路踵[N].21世纪经济报道，2003-12-31.）如果再加上乡村集体经济对农村居民子女教育的投入，这一比重还会有所上升。与当时的经济发展水平相比，应当承认国家对教育是重视的，也是有成效的。正是这种由政府与集体投资的免费与低成本的教育体系，使中国国民的受教育程度迅速得到提高。
据统计，1949年时，中国人口中的文盲半文盲占80%以上，受教育成为极少数富裕家庭子女的专利；经过1950-1970年代的发展，到1982年全国人口普查时，全国人口中的文盲与半文盲率下降到30%以下，中国城镇劳动力平均受教育年限达到7.93年，农村劳动力平均受教育年限为5.01年，（注：李术峰，张景勇.教育，能否为全面小康提供足够人力资本？[N].新华社，2003-03-12.）这种人力资本的积累不仅得益于普通国民教育，也得益于诸如夜校等非正规形式的教育。
改革开放以来尤其是上世纪90年代以来，中国单纯的福利教育制度日渐转向混合型的多元教育体系。一方面，市场经济改革促使国民对教育的需求持续快速增长，文化大革命时期的读书无用论迅速转向追求学历教育，而政府对教育的投资难以满足教育发展的需要，因此，不仅非义务教育逐步实行收费制，义务教育也需要向受教育者收取相应的学杂费，许多学校为弥补经费不足而创办企业及其他营利性机构。另一方面，改革开放以后，国民对教育的需求也日益呈现出不同层次性，除正规普通学历教育外，非正规的学历教育与各种非学历教育也因需求高涨而获得前所未有的发展。
从传统的政府教育投入、企业人力资本投资，到家庭、个人的教育投资、社会投入，以及学校自身创办营利性机构创收，中国自上世纪90年代以后确实从原有的福利教育制度阶段进入到了一个混合型多元教育体系阶段。在混合型多元教育体系下，中国的国民教育程度进一步得到了提升，到2000年全国人口普查时，农村劳动力的平均受教育程度由1982年的5.01年提高到7.33年；城镇劳动力受教育程度由1982年的7.93年提高到10.2年；全国人口的文盲率下降到6.72%。（注：李术峰，张景勇.教育，能否为全面小康提供足够人力资本？[N].新华社，2003-03-12.）
2002年时全国在校生总数达到22562.8万人，其中在校研究生50.1万人，大学生903.4万，中等学校学生9415万人，小学生12157万人。（注：国家统计局编.中国统计摘要(2003)[Z].北京：中国统计出版社，2003,174.）
二、混合型多元教育体系的基本特征
中国现阶段的教育体系是一种混合型的多元教育体系。所谓混合型多元教育体系，是指在各责任主体的责任边界并不清晰的条件下，已经出现的教育投资、教育机构与教育需求的多元化格局。它主要表现在如下几个方面：
1.教育投资主体多元化，包括政府投入、企业投入、家庭与个人投入、社会投入，以及教育机构通过兴办营利性机构创收自我投入和依靠国内外贷款
这种多元教育投资格局的形成，与过去单纯依靠国家公共投入相比，无疑使中国用于教育方面的人力资本投资大幅度增长，促进了国民教育事业的快速发展。如据《中国教育与人力资源问题透析》报告，中国2001年的统计分析表明，农村居民家庭恩格尔系数已经降低到47.7%，跨入小康阶段；而城镇居民的同一指标为37.9%，开始进入富裕阶段。家庭消费支出结构中，教育文化支出已经成为继食品支出之后的第二大支出项目，占家庭总支出的12.6%，超过了住房与衣着支出，这种消费结构的转变意味着家庭可以且正在将更多的资源用于家庭成员的人力资本投资。（注：尹鸿祝，邬焕庆.教育支出已成为我国城市居民第二大支出[N].新华网，2004-02-17.）
2.教育机构多元化
目前的情况是公立教育机构与私立教育机构并存、正规教育机构与非正规培训机构并存。就教育机构的性质而论，尽管仍是以公办教育为主体，但私立学校（包括私立小学、中学、大学）在快速发展；就教育机构的形式而论，尽管正规学校仍然占据主体地位，但非正规的培训机构正在大发展。据统计，截止2002年，全国各类民办学校达到6.2万所，在校生总规模为1115.97万人，其中民办高等教育机构有1335所（含具有学历教育资格的民办高校133所）。（注：中华人民共和国教育部发布.中国教育改革与发展及全国教育经费投入情况，2004-01-06.）北京新东方学校就是一个典型的私立教育机构，该校1993年由俞敏洪白手起家创办，未获政府一分钱投资，完全依靠受教育者的缴费而迅速壮大，1995年招生1.5万人，2001年招生数达20万人，2003年招生数逾35万人，新东方学校完全是由受教育者个人的教育投资而发展起来的，是市场经济条件下民办教育的成功典范。（注：罗佳媛.俞敏洪——从绝望中寻找希望，人生终将辉煌[N].北大人，2004-01-27.）
3.教育形式的多元化
现阶段是学历教育与非学历教育（继续教育）并存、知识教育与技能教育并存、正规教育与非正规教育并存、国内教育与国际教育并存。教育形式的多元化格局，恰恰是中国国民教育需求多样化的直接反映，它同时也决定了中国不可能再用一种福利教育制度来满足国民的教育需求。
4.各种因素混合一起，形成了相互分割又相互掺杂的格局
如公立学校并不仅仅依靠财政性教育投入，还需要开辟各种收费创收的渠道；受教育者不离开工作岗位亦可享受到完全的正规的高等学历教育；等等。
综上，中国现阶段的教育体系既呈现出多元化的特征，又呈现出混合型的特征，多元化作为中国教育体系的发展方向已经不可逆转，但教育体系中相互分割又相互掺杂的格局却需要通过深化改革来理顺关系、明晰职责并采取不同的政策。
三、混合型多元教育体系存在的主要问题
在这种多元教育体系下，我们可以分析出它的主要问题：
1.教育投入仍然不足，结构亦不合理
由表1可见，中国的教育经费占GDP之比由1985年的2.5%增长到2002年的5.4%，其中财政性教育经费占GDP之比由1985年的2.5%增长到2002年的3.41%。根据这一组数据及相关资料，可以揭示出中国教育经费投入中的如下基本结论：
一是中国教育经费增长虽然较快，但实际上仍然不足。在中国，除北京大学等少数高等院校和一些大中城市的重点中小学校外，其他各类学校普遍认为自己经费不足甚至严重不足。
表1 中国教育经费占GDP比重
1985
1990
19952000 2001 2002
教育经费合计（亿元）226.9 659.4 1877.9 3849.1
4637.7
5480.0
占GDP比(%) 2.5%
3.6%
3.21%
4.31%4.8% 5.4%
财政性教育经费（亿元） 224.9 548.7 1411.5 2562.6
3057.0
3491.4
占GDP比(%) 2.5%
2.96% 2.41%
2.87%3.19%3.41%
资料来源：根据国家统计局编《中国统计年鉴》2002、2003、2004之教育经费情况并计算。
二是国家财政性教育经费的增长较缓慢，说明教育经费的增长主要是依靠非政府财政性投入带动增长，而作为国民教育投资最重要的主体的政府，还有待加强对教育的投入。
三是在非财政性经费投入中，社会团体、家庭或个人的教育投入均有大幅度增长，其中家庭或个人的教育投资增长幅度最大。而作为教育投资又一重要主体的企业对教育投资却未有良好表现。据调查，中国国有企业中，有30%以上的企业的人力资本投资只是象征性地拨一点教育培训费，年人均在10元以下；20%左右国有企业在教育、培训费方面年人均在10-30元之间；大多数亏损企业已经基本停止了人力资本的投资；而部分有能力的企业也已经放弃或准备放弃岗前与中长期的教育培训。过去附属于国有企业的职业教育机构近几年来被撤销的占总数的45%，被合并的占总数的47%。（注：尔东.企业人力资本投资严重不足[N].市场报，2003-11-29.）
四是教育投入结构不合理，基础教育未引起足够重视。一般而言，基础教育是应当依靠财政性拨款来支撑的，中国的法律更是明确规定实行九年制义务教育。然而，财政性拨款在总量不足的条件下分配亦不合理，政府目前对基础教育的拨款只占整个基础教育总投入的58%左右，而在高等教育的总投入中却也占到了50%左右。以2000年为例，用于高等教育的经费占财政性教育经费的25.54%，用于中等专业学校及高级中学等非义务教育的财政性经费占40%，而用于初中及小学等义务教育经费仅占财政性教育经费的30%左右。（注：根据国家统计局编：《中国统计年鉴(2001)》（中国统计出版社，2001）之各类学校教育经费情况(2000)表资料计算。）不仅如此，有关统计亦表明，中小学人均公用教育经费自1999年以来实际上呈下降趋势，乡村小学生的人均公用经费每年不足28元。（注：程刚.中小学人公用教育经费呈下降趋势[N].中青在线，2003-08-27.）据中国审计署2004年6月公布的对50个县的基础教育经费调查结果，2002年50个县的公用经费中用于人员经费的开支就占到了87.3%；到2003年6月底时50个县的基础教育负债额达38.98亿元，有些县80%以上的中小学校均负债；有19个县仍欠发教师工资计达2.02亿元，相当于应发工资总额的17.7%。（注：国家审计署公布50个县的基础教育经费调查结果，国家审计署网站，2004-06-22.）对基础教育投入的不足，又导致了部分地区的教育机构乱立名目向学生收费的现象，进一步提高了居民尤其是乡村居民子女在基础教育方面的成本。
五是在调动民间资源方面缺乏有效措施。尽管改革开放以来，社会团体及企业、个人热心教育公益投资的不少，但政府在调动民间资源方面仍然缺乏有效的激励措施。如向教育机构捐赠虽然按照中国的《捐赠法》可以享受有关免税优惠，但实际上这一规定因具体政策迟迟不能出台而得不到落实，从而事实上抑制了民间资源投向教育事业。
2.教育领域的非公平性明显
由于中国正处于转型期，在福利教育走向多元教育体系的进程中，法律制度的欠缺、管理体制的不适应，以及相关配套机制的不完善，使得教育领域中存在着显著的不公平性，这种不公平性正在妨碍着中国教育事业的健康与可持续发展，在某种程度上甚至直接扭曲着整个社会人力资本的投资行为，造成教育投资的失败与低效。
一方面，公共教育资源的分配极不公平。这主要是指国家财政性教育经费的投入，长期以来都是城镇重于乡村、重点学校重于非重点学校、学历教育重于非学历教育、知识教育重于技能教育。在城乡之间，以义务教育经费拨款为例，乡村学校九年制在校生占全国九年制在校生的75%以上，而分割的教育经费却只有全国初中与普通小学占有的财政性教育经费的50%；在各类学校中，无论是小学、中学还是大学，重点学校通常成为财政性教育经费的重点拨款对象，而非重点学校的办学条件长期得不到改善；政府对学历教育往往很重视，而对非学历教育如职业技术教育自改革开放以来却长期未给以应有的支持，造成了职业教育的迅速衰落。因此，公共教育资源分配的不公，已经造成了一些不良的后果。
另一方面，国民受教育权（机会）亦存在着不公平现象。一是长期以来形成的城市人的受教育机会多于农村人的不公平现象。以1982年和2000年的全国人口普查资料为例，1982年时农村劳动力（16-64岁人口）的平均受教育年限为5.01年（仅相当于小学文化程度），城镇劳动力的同一指标为7.93年（相当于初中二年级文化程度）；到2000年，农村劳动力的平均受教育程度提高到7.33年（相当于初中一年级文化程度），城镇劳动力受教育程度则提高到10.2年（相当于高中一年级文化程度）；（注：李术峰，张景勇.教育，能否为全面小康提供足够人力资本？[N].新华社，2003-03-12.）即使是在统一的高考制度和各类升学考试面前，城市青少年的升学机会也要远远多于农村青少年的升学机会；城市劳动者有接受继续教育与技能培训的机会，农村劳动者则没有这样的机会；等等。这些现象客观地反映了中国城乡之间客观存在的教育鸿沟和人力资本鸿沟。
在中国教育领域还事实上存在着性别上的不公平，乡村居民对子女的教育投资通常有明显的男性偏好，女性受教育的机会要少于男性。
此外，伴随着大规模的农民工群体的出现，流动人口与固定户籍人口之间亦存在着明显的教育不公平现象。凡流动人口的子女入学，均要承担高额的借读费，不能享受当地居民的同等待遇。全国因此而受影响的民工子女以百万计，流动状态的民工亦不能接受专门面向城市人的技能培训等。
3.教育领域的市场化取向令人忧虑
市场经济改革带给中国教育界的一个直接效应，就是教育领域的市场化与效率取向因为缺乏相应的政策规范而发展到了令人忧虑的地步。一方面，几乎各级各类学校均存在着乱收费现象，教育乱收费已经成为中国的社会问题，教育系统甚至被人斥之为“暴利”行业；而本来应当由政府负责的义务教育，在许多地方仍然是收费教育，贫困家庭子女因缴不起学费而失学的现象仍然不属罕见。另一方面，家庭和个人因教育投资日益昂贵而出现压力日益沉重的趋势，以中国的大学学费为例，2001年的大学年均学费是3895元，相当于当年人均GDP的50%以上，而美国的同一指标是15%左右；（注：文志传.学费又要上涨，大学生培养成本到底有多高？[N].中国青年报，2004-07-23.）研究生层次的学杂费是人年均3万元，相当于人均GDP的400%；不仅如此，学费还在上涨。
在市场化背景下，公立学校也创办着各种营利机构，各种非学历教育或非正规教育成为中国高等院校办学经费和改善办学条件的重要经费来源，继续教育领域处于混乱状态。目前中国教育领域确实存在着计划管制与市场化或效率取向并行的现象。教育领域的过度市场化与效率取向，正在损害着国民教育本应有的公平性、福利性与规范性，造成了部分国民的受教育权被剥夺，从而客观上损害着民生的基础。
4.人力资本水平低与人力资本使用效率低并存
中国的人均受教育年限处于发展中国家的中下水平，尽管高等教育的毛入学率于2003年达到了17%左右（注：中华人民共和国教育部发布.中国教育改革与发展及全国教育经费投入情况[Z]，2004-01-06.），2004年还继续扩大招生规模，但截止2002年，大专以上文化程度的人口占总人口的比重还只有4.4%，高中文化程度的人口占11.7%，初中文化程度的人口占35.3%，小学文化程度的人口占32.7%，文盲人口还占9.2%。（注：国家统计局编.中国统计摘要(2003)[Z].中国统计出版社，2003.38.）在全国人口人力资本水平低的背景下，由于劳动力市场不成熟和收入分配制度不合理，人力资本的使用效率很低，近几年就出现了大学生就业难和知识性失业等现象，2003年的大学生就业率为70%，2004年政府确定的大学毕业生目标就业率仍是70%，（注：何清涟.中国的发展瓶颈——扭曲的教育资源配置[N].光明网，2004-07-13.）这还是在国家出台多项保护性措施的条件下获得的就业率，这表明中国人力资本的使用效率并不高。
根据劳动和社会保障部2004年7月22日发布的信息，今年第二季度的统计显示，初中及以下文化程度、高中、大专、本科、硕士及以上文化程度的求职倍率分别为0.96、0.92、0.91、0.87、1.42，（注：刘声.社会保障部报告显示初中生比本科生就业机会多[N].中国青年报，2004-07-23.）即100名初中生竞争96个岗位，100名研究生竞争142个岗位，而100名本科生只有87个岗位可供竞争，本科生成为最难找工作的群体，这组数据也说明了中国人力资本的使用效率不高。
四、中国政府已经或正在采取的积极行动
对教育体系中的问题，中国政府给以高度重视。近几年来政府已经或正在采取积极行动，以便推进教育事业的发展，并加快促进人力资源向人力资本的转化。中国政府采取的政策措施，大体上有如下几项：
1.继续加大国家财政对教育的投入
在这方面，政府1997-2002年间财政性教育经费年均增幅达16.7%（注：教育部就义务教育和教育经费投入答记者问[N].人民日报，2003-11-03.），2005年国家用于教育方面的财政性经费投入将达到GDP的4%，而政府确定的2010年的目标是全国财政性教育经费投入占GDP的5%。
2.开始考虑教育的公平性并采取相应的行动
一是对农村教育的重视程度明显提升并有切实措施推进。自2002年以来，全国财政预算内对农村义务教育经费的拨款连年增长，中央财政还通过工资性转移支付与农村税费改革转移支付等措施，促使农村义务教育初步实现了由“农民办”向“政府办”的转变；同时，国家还实施了“国家贫困地区义务教育工程”、“农村中小学危房改造工程”、“西部地区教育基础设施建设工程”、“国家义务教育贫困学生助学金计划”，国家还为贫困中小学生免费提供教科书等，这些措施的采取使城乡公共教育资源分配不公平现象正在得到扭转。
二是通过2003年全国人大常委会对《未成年保护法》的执法检查的推动，中国政府于2003年秋季明确流动人口子女的义务教育由流入地政府统筹解决，以农民工为主体的流动人口的子女开始享受与市民子女同等的教育机会。
3.将职业教育的发展纳入国家教育振兴行动计划
中国教育部将大力发展职业教育和大量培养高素质技能型人才，以及发展多样化的成人教育和继续教育等，正式纳入了国家教育振兴行动计划；国家劳动和社会保障部亦开始行动起来，通过政府投入和对失业保险制度功能的调整，强化对劳动者的技能培训，并计划对农民工进行大规模培训。可以预见，职业技能教育将成为中国多元教育体系中非常重要的组成部分。
4.强化义务教育的福利性，建立非义务教育成本分担机制
确保每个适龄青少年都能够接受义务教育，是中国政府近期追求的主要目标。这一目标在城市已经基本实现，因为即使是贫困家庭亦可以获得市政府提供的子女教育补贴；在农村，国家通过确立以县为主的教育管理体制，基本实现了从“农民办”教育向“政府办”教育的转化。同时，自2004年秋季起，全国所有省份的公办义务教育均推行“一费制”，即在严格核定杂费、课本费的基础上一次性统一向学生收取费用，以此杜绝中小学校乱收费现象。一些城市已经实现义务教育免费制。因此，义务教育正在恢复福利教育的本来面目。
同时，中国政府正在探索建立非义务教育的成本分担机制，包括高等教育及其他非义务教育，均将根据教育成本来确定相应的筹资渠道与方案，家庭与个人分担必要的成本将是受教育者享受非义务教育机会的条件。这种成本分担机制的确立，将使教育收费走上规范化、制度化的道路。
五、对中国教育发展的一些建议
中国将就业作为民生之本，而教育无疑是民生之基，因为教育程度客观上决定着每个国民的发展机会，教育水准则决定着一个国家的未来。因此，重视教育和发展教育，是一个国家走向繁荣富强的必要条件。对中国的教育事业，我有如下一些建议：
第一，在坚持科学发展观的原则下，国家有必要将国民教育放在优先考虑的战略地位来推进。
第二，在将教育作为人力资本投资的同时，应当维护教育的公平性与福利性。教育作为一种人力资本投资具有特殊性，其收益的滞后性决定了国家应当主导教育事业的发展，而确保每个国民能够平等地享有受教育的机会又是国家保护国民人权的的重要体现，因此，国家有必要利用公共资源来维护教育尤其是义务教育的公平性与福利性。唯有如此，才能解除国民尤其是贫困家庭子女受教育的后顾之忧，并促使教育这一民生之基不断得到巩固。
第三，树立大教育观和协调与均衡发展的方针。现代社会不只需要传统的知识教育、学历教育与正规教育，而对技能教育、非学历教育、非正规教育也有着巨大的需求，因此，我认为有必要确立大教育观，并按照协调与均衡发展的方针来促使各种职业技能教育、非学历教育、非正规教育获得快速发展。只有形成全民重教育、终生受教育的格局，国家才能获得长足的发展。
第四，加大投入，突出重点。毫无疑问，中国政府有必要加大对教育的投入，财政性教育经费应当尽快达到占GDP4%的比重，并尽可能早地达到5%的目标。在财政性教育经费的分配中，义务教育应当成为重中之重，政府应当成为义务教育的完全责任主体，确保义务教育真正成为普适性的完全公平的福利教育；同时，对非义务教育区别情况给以相应的支持与扶持。
第五，走官民结合的发展道路。政府包办教育的时代已经成为历史，面对教育需求的持续扩张和国民不同的教育需求，有必要走官民结合的发展道路。在这方面，政府不仅应当继续加大对教育的投入，而且有必要通过相应的政策引导与制度保障来调动民间、社会与企业参与教育事业。例如，取消教育领域的投资限制，吸引内资外资兴办教育；通过税收优惠的政策来引导企业成为劳动者继续教育的投资主体；用制度来维护各种私立教育的正当权益；鼓励社会各界捐赠教育事业，等等。只有充分地调动民间、企业与社会参与教育的积极性，才可能促使中国的教育事业获得更大、更好的发展。
第六，分级分类分层解决问题。中国教育事业正处于一个大发展时期，从福利教育到混合型多元教育体系的发展过程中，所面临的挑战和需要解决的问题很多。对此，我认为，分级分类分层的方法是应付挑战和解决现实问题的良策。一方面，有必要确立教育分级负责制，政府扮演着教育福利的保证者的角色，但它首先是地方政府的责任，中央政府宜最后出台；另一方面，对公立教育与私立教育、知识教育与技能教育、学历教育与非学历教育、正规教育与非正规教育等均应当确立分类指导办法，如公立高等院校就不宜办成营利性机构，在高等院校中也不宜都举办各种具有营利性质的继续教育、成人教育等，分类指导就是要使各种教育机构办学行为规范化；此外，教育还需要分层，对博士层次要求应当苛刻化，硕士层次可以适当放松，本科层次可以大众化，高中应当适时普及，九年义务教育应当成为国民教育的最低保障，而各种继续教育、成人教育则可以充分利用社会与民间力量来发展。
总之，教育是国民立足社会之基础，也是国家发展之根本所系。政府的教育投入、企业的人力资本投入、城乡居民家庭对孩子的教育投入已经成为中国人力资本投资的重要来源。而政府投入的持续增长将使教育的福利性得到维护，家庭与个人投入的持续增长则使教育的人力资本投资功能进一步得到体现。中国的教育发展正处于一个非常关键的时期，所面临的挑战与难题很多，迫切需要政府通过调整发展思路、深化体制改革来应对。
（本文系作者于2004年7月29日应邀出席在美国亚特兰大召开的“科学技术、人力资本和经济发展”国际研讨会上为大会所做的主题学术报告，该报告是大会三个主题报告之一。）
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