未来十年城镇化发展对人力资源和社会保障事业的影响与对策，本文主要内容关键词为：社会保障论文,城镇化论文,对策论文,未来十年论文,人力资源论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C97文献标识码：A文章编号：1008-410X(2013)03-0081-09
城镇化是我国全面建设小康社会、实现现代化的必由之路，是扩大内需的战略重点和解决“三农”问题的关键所在。党的十八大报告指出：“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。”城镇化的快速发展，给我国的人力资源和社会保障事业带来了深刻的影响。本文以科学发展观为指导思想，对未来十年我国城镇化的发展趋势及对人力资源和社会保障事业的影响进行分析和预测，并在总结其他国家城镇化发展经验教训的基础上对我国人力资源和社会保障事业的发展提出若干对策建议。
一、未来十年城镇化对我国人力资源和社会保障事业的影响及预测
参照世界城镇化发展的规律，我国的城镇化正在从初级阶段步入加速发展的起步阶段，是中等收入国家能否完成产业升级步入高收入国家的敏感阶段。对未来十年我国城镇化发展水平、趋势的预测将会对我国人力资源和社会保障事业的发展提供一定的科学依据。
根据国家统计局公布的数据，2011年我国城镇化率为51.27%，城镇化水平在近20年保持了较快的增长。但是，这51.27%的城镇人口包括了在城市工作半年以上却未真正享受城镇居民待遇的农民工。所以，如果按户籍计算我国城镇化率只有35%左右，远低于世界银行统计的中等收入国家平均48.5%的水平。2009年，我国城镇化水平在“金砖四国”中排名倒数第二(见图1)。因此，我们预计未来十年我国城镇化率仍将保持增长态势，并且，我国的城镇化水平还存在很大的增长空间。
(一)城镇化对未来十年就业形势的影响预测
1.未来十年劳动力供大于求的矛盾仍十分突出
“十二五”时期，我国人口将达到13.9亿，劳动年龄人口增长仍处于高峰期，劳动力资源将达到峰值，城镇需就业的劳动力年均2500万人。而按照“十二五”期间国内生产总值年均增长7%的速度，综合考虑城镇化加速、第三产业增加等有利因素，出口增速下降、结构调整产生新的失业等不利因素，“十二五”期间每年实际能解决的就业人数在1200万左右，劳动力供求缺口为1300万人左右。
图1 世界部分国家城镇人口和城镇化水平图(2009)(单位：百万%)
资料来源：《中国统计年鉴》(1998-2010)、世界银行(world bank)、美国国家统计局(U.S.Census Bureau)
根据美国国家统计局的预测，中国人口将持续增加15年，在2026年达到峰值后增幅开始趋缓；根据联合国的预测，到2020年，中国总人口将达到14.31亿，适龄劳动力人口(15岁～64岁)的数量在绝对数量上仍将上升。因此，预计未来十年我国劳动力总量仍将持续增加，劳动力供大于求的基本格局和巨大的就业压力仍将存在。
2.未来十年城镇失业率可能有较大上升
根据国家统计局的数据，从1990年至2011年，中国总人口从11.43亿上升至13.47亿，城镇化水平从26.41%上升至51.27%，城镇就业人口从1.7亿人上升至3.5亿人，城镇登记失业率水平从2.5%上升至4.1%。
经测算发现，城镇登记失业人口同城镇就业人口保持了高度的一致性，相关系数达0.94，同时，城镇登记失业率水平也同城镇化水平保持高度一致，相关系数达0.92，因此，片面地追求城镇化率的高度增长将可能导致失业率过快攀升(见图2)。根据指数回归法进一步预测，若中国在2020年城镇化水平达到55%，则城镇未就业人数在数量和比例上都可以保持一个相对较平稳的状态；若2020年城镇化水平达到60%，则城镇未就业人群在数量上有扩大的趋势；若2020年城镇化水平达到65%或以上，则城镇未就业人群在数量和比例上的扩大趋势均比较明显。
图2 我国城镇总人口和城镇就业人口变化图(1990-2020)(单位：万)
资料来源：《中国统计年鉴》(1998-2010)、世界银行(world bank)、美国国家统计局(U.S.Census Bureau)
3.未来十年就业结构性矛盾可能更加突出，青年就业问题将成为焦点
未来十年，伴随城镇化发展的是在就业领域产生的大量结构性矛盾。在我国中西部地区，城镇就业难的问题仍严重存在，农村仍有大量富余劳动力；而东部沿海地区，不少企业却由于薪酬较低、劳动强度大等原因招不到工。因此我们预计，“就业难”和“招工难”仍可能在今后一段时期内并存，就业结构性矛盾进一步加剧。
此外，以大学生为主的青年就业问题也日渐突出。近几年，我国普通高校毕业生离校时初次就业率基本保持在70%左右，2011年我国高校毕业生规模达660万人，意味着当年就有近200万名毕业生毕业即面临暂时性的失业。同时，根据《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010～2020年)》，到2020年我国高等教育在校总人数将达3550万人，较2009年增长571万人，受经济增长放缓等诸多因素影响，就业率水平也很难在短期内大幅提升。因此，青年就业问题将成为就业问题的焦点。
4.未来十年城镇化的加快对农村劳动力转移就业服务提出新要求
未来十年，我国将处于城镇化加速发展的关键时期，大批农村富余劳动力将向第二、三产业转移。近1亿的新生代农民工在转移就业中要求提高待遇与中小企业成本上升的矛盾，要求融入城市与目前体制性障碍的矛盾也会更加突出。因此，劳动力资源的有效配置问题以及农民工就业不稳定、职业培训不足、工资偏低、劳动条件差、社保缺失、子女上学困难等问题的解决已迫在眉睫。
(二)城镇化对未来十年社会保障事业的影响预测
1.未来十年我国社保统筹层次将进一步提高，省级统筹成为主要形式
党的十六届三中全会、六中全会均提出了“条件具备时实行基本养老金基础部分全国统筹”的目标。目前，我国已全面建立基本养老保险省级统筹制度；城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗和城乡医疗救助基本覆盖了全体城乡居民；失业保险基本实现了市级统筹。
党的十七大明确提出“在2020年基本建立覆盖城乡居民的社保体系”；“十二五”规划纲要中已明确提出要“全面落实城镇职工基本养老保险省级统筹，实现基础养老金全国统筹”；同时，《社会保险法》的颁布确立了广覆盖、可转移、可衔接的社会保险制度。
十八大报告提出，要统筹推进城乡社会保障体系建设。要坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系。
因此，综合考虑各项社会保险统筹现状及社会保障政策法规等因素，预计未来十年我国社保统筹层次将进一步提高，省级统筹成为主要形式。
2.未来十年我国社保参保人数及基金总量将保持快速增长
从参保情况来看，2011年，我国城镇职工养老保险的参保人数已达2.84亿人，城乡基本医疗保险的参保人数超过13亿人，覆盖率达到95%，失业保险参保人数达1.43亿人，工伤保险的参保人数达1.77亿人，新农保(试点)的参保人数已超3.2亿人。从社保基金情况来看，2011年，全国社保基金总收入达25758亿元，社保基金会管理的基金资产总额已达8688亿元。
随着城镇化的发展，城镇就业人员将不断增加，城镇职工各项社会保险的参保对象也将不断增加，这些群体也将逐步纳入到社会保障体系中。特别是2010年《社会保险法》的颁布，使我国社会保险工作全面纳入法制化建设轨道。“十二五”规划纲要也提出要“加快推进覆盖城乡居民的社会保障体系建设，稳步提高保障水平”，并且明确提出“新型农村社会养老保险实现制度全覆盖”等要求。预计未来十年，随着各项社保制度的顺利推进，我国社保的参保人数及基金总量仍将保持快速的增长。
3.未来十年有望理顺社会保险费征缴体制
目前，我国社保费用的征缴仍沿用“双重征缴”体制，即由地税机关和劳动社保经办机构共同征缴。社保征缴主体的二元分离，易导致资金在归集、上缴、支付等环节出现问题。
《社会保险法》中明确规定，社会保险费实行统一征收。虽然目前国务院尚未出台关于实施步骤和具体办法的规定，但已经将统一社保费用征缴机构提到了法律层面，相信未来十年有望出台统一社保征缴主体的具体实施办法，进而理顺我国社会保险征缴体制。
4.未来十年“福利赶超”或困扰社保事业发展
20世纪80年代，拉美等国学习发达国家的福利制度和就业保障制度，以快速提高低收入阶层的收入。例如，阿根廷和乌拉圭在1987年～1988年的社保税率就分别高达34%～45%和54%～57%，接近欧欧洲国家，也高于加拿大和美国[1]。正是这种“福利赶超”，使拉美的经济在20世纪80年代经历了“失去的十年”，桎梏了社保和福利制度的可持续发展。
我国目前的国民收入状况同拉美国家十年前的状况十分相似。因此，预计在未来十年的发展中，我国社保事业的发展可能出现同经济发展不相适应的情况，遭遇“福利赶超”。
(三)城镇化对未来十年收入分配的影响预测
1.未来十年收入差距难以缩小，但扩大化趋势有望逆转
目前中国收入差距扩大的重要原因之一在于经济发展模式。根据国家统计局相关数据，从1979到2004年间，我国全要素生产率平均增长率仅为0.89%，对经济增长平均贡献率为9.46%，而要素投入对经济增长贡献率高达90.54%。这是一种较典型的投入型增长方式，这种经济增长方式大大压低了生产要素的价格，尤其是在劳动力薪酬方面，劳动者报酬占GDP比例从1990年的53.4%下降到2007年的39.7%[2]。从发展经济学的角度来看，要扭转收入差距扩大的趋势，就必须改变当前的经济发展模式，但短期内中国的经济发展模式将很难扭转。
根据国家统计局发布的我国十年基尼系数，从2003年到2012年，全国居民基尼系数在0.47到0.49之间，2008年达到最高的0.491后开始逐步回落，到2012年为0.474。包括中国社科院在内的若干研究机构均认为，中国在2015年以后贫富差距的缩小趋势才会形成，到2020年中国的基尼系数有望降至0.4左右。考虑到经济发展模式转变以及财政、货币政策的滞后性等因素，预计未来十年，我国收入分配差距的增长趋势将逐步放缓并有望扭转。
2.未来十年收入差距问题将成为中国经济发展的瓶颈
根据发展经济学理论，我国正处于“经济赶超”阶段后期，是转型和发展的关键时期，未来十年可能顺利步入“新古典增长”阶段，也可能陷入“中等收入国家”的停滞阶段。
根据库兹涅茨的倒“U”型理论，在经济发展过程中，收入差距将经历先不断扩大后逐渐缩小的过程。2010年，我国人均GDP已超过3000美元①，进入了中等收入国家发展区间。在这一区间，中国经济迎来机遇的同时，也面临“中等收入陷阱”等诸多问题，若不能很好地解决收入差距问题，中国也可能落入“中等收入陷阱”。因此，未来十年中国将面临由于收入分配不均带来的经济发展方面的压力和挑战。
3.未来十年农民工收入水平将成为影响我国总体收入差距水平的主导因素
据国家统计局公布的数据，2012年全国农民工总量超过2.6亿人，其中，外出农民工1.6亿人，他们在我国经济社会发展中发挥着日益重要的作用。根据“全国总工会新生代农民工问题课题组”的调查，2010年新生代农民工的月均收入为1747.87元，仅为城镇企业职工平均月收入(3046.61元)的57.4%，比传统农民工(1915.14元)低167.27元。
农民工是城镇化的产物，也是受城镇化进程影响最直接的群体，随着城镇化的发展，未来十年农民工在我国人力资源市场中的作用将会更加突出，如果农民工工资水平相对过低的现状不能得到改善，农民工的收入水平将会成为影响我国总体收入差距水平的主导因素。
(四)城镇化对未来十年劳动关系的影响预测
党的十八大报告明确提出，要健全劳动标准体系和劳动关系协调机制，加强劳动保障监察和争议调解仲裁，对构建和谐劳动关系提出了新的要求。
1.未来十年农民工和非公企业将成为我国劳动关系的主体因素
从劳动者一方来看，农民工在数量上已超过城镇劳动者，成为我国劳动关系的主体因素。2008年末全国建立各种劳动关系的劳动者为44404万人，其中，纳入农民工统计的占整个建立劳动关系的劳动者的50.8%。另外，纳入城镇就业人员统计“其他”项的就业人员9284万人，其构成主要是农民工。因此，即使保守估算，农民工的数量占整个建立劳动关系的劳动者的比例也要超过60%[3]。
从用人单位一方来看，非公企业已成为最重要的用工主体。尤其是中小企业，不仅已经成为我国经济发展最具活力的实体，更重要的是，它吸纳了90%以上的就业人口。
2.未来十年非标准化劳动关系的比重越来越大，完善劳动标准已成为处理劳动关系的紧迫任务
企业为降低人工成本和用工风险，选择非标准化用工方式的企业所占比重越来越大，劳动关系呈现出多样化趋势。目前，我国的劳务派遣使用派遣工情况非常普遍，在我国20个行业和7类所有制单位都或多或少使用派遣工。
劳动标准中最为基本的两类标准是最低工资标准和最高工时标准。劳动定额作为确定最低工资的重要依据，目前并没有针对劳动定额的确定原则或国家标准，行业标准也很少。因此，未来十年劳动标准的完善将成为处理劳动关系的紧迫任务。
3.未来十年劳资矛盾冲突性增强的同时，劳资双方的利益共融性将增强
随着城镇化发展，劳动主体、用工模式等转变导致了劳资矛盾冲突性增强，劳动争议案件数量大幅增加，集体劳动争议明显上升。集体劳动争议涉及人数多，处理不当极易引发连锁性的群体性事件。集体劳动争议中劳动者的诉求由争取基本劳动条件逐渐向要求分享企业发展成果转变，从而群体性劳动关系事件会大量增加，矛盾集中爆发的现象随时都可能发生。
同时，劳资双方也意识到利益共融性的存在和重要性，企业劳动关系中对抗与妥协并存的趋势也越发明显。一方面，劳资双方的互为依存是劳资关系的客观存在，劳资双方基于维护自身权益造成劳资矛盾冲突大量增加；另一方面，越来越多的劳资双方主体互谅互让，在促进企业发展的同时也维护好职工权益，努力维护劳动关系的基本稳定。
二、城镇化背景下其他国家发展人力资源和社会保障事业的经验与教训
城镇化不仅对我国的人力资源和社会保障事业带来了机遇与挑战，在其他国家劳动保障的发展进程中，也有着或推动或阻碍的作用。因此，我们基于国际化视野，对主要发达国家和新兴市场国家的相关经验与教训加以思考与借鉴。
(一)城镇化背景下其他国家就业发展的经验与教训
1.经验：通过专项政策帮扶就业，为农村转移劳动力提供充足就业资源
在美国城镇化水平快速发展的20世纪30年代，“罗斯福新政”开始通过就业资金支持、就业能力培育、就业机会创造及其他的就业帮扶措施，着重提高美国农村转移劳动力的就业水平。近些年，美国政府进一步完善这些措施，通过了就业前预备训练②，帮助18岁至24岁的农村青年人，从环境、教育、公共安全、社会福利等部门获得工作机会，并以奖励与资助等形式鼓励农村青年参加志愿服务，如2009年签署的《爱德华·肯尼迪服务美国法》。
在新兴市场国家中，为解决农村劳动力的城镇就业问题，巴西政府推行了一系列改革措施：(1)发展战略由“经济增长优先”向“就业优先”转移，实行有利于就业的产业政策，实施“创造就业及收入”计划，提高农村劳动力的就业率；(2)大力开展职业培训，按比例支付工人的职业培训费，降低农村转移劳动力人力资本积累的成本；(3)强调为农村青年人创造良好的就业与创业环境，实施“第一次就业”计划③，解决农村新生代转移劳动力在城镇就业中的稳定性、人力资本积累等问题；(4)加强政府的就业公共服务职能，实行“全国工作体系”④，及时跟踪劳动力市场的供求情况，降低农村转移劳动力搜寻工作的成本；(5)规范劳动就业市场，设立“雇工及失业者普查机制”的统计制度，使政府更好地掌握农村转移劳动力的就业与失业情况。
2.教训：初期就业制度建设失调，后期高福利推高失业率
在主要发达国家中，19世纪末，处于城镇化高速发展的德国，由于缺乏相关的就业信息与培训制度，缺少对农村转移人口的法律保护，使得从农村转移的非熟练劳动力一直过剩。许多企业常用短期大规模解雇来应对强烈而频繁的市场波动，推高了失业率。
但当城镇化发展稳定在高水平时，同样也会导致高失业率。当一国失业率升高时，首当其冲的便是人力资本与社会资本较为薄弱的农村流动人口。根据世界银行的数据，在1985年-1989年间，英、法两国平均失业率分别高达10.08%、10.2%。从个人角度来看，高福利使得从农村迁移而来的城镇贫困人口更依赖于政府补贴，从而减少了劳动力供给，使贫困人口陷入“失业陷阱”⑤；从企业角度来看，高福利推高了生产成本，使企业竞争力下降。
作为新兴市场国家的巴西，由于特大城市的城镇化超前于其工业化，城市吸纳就业的能力不足，大量农村转移劳动力转变为失业人员或在非正规部门工作的贫困人员，青年失业问题日益严重。根据世界银行的数据，巴西系统实施改革初期，2001年至2005年的平均失业率为9.26%，其中45%的失业人员为16岁至24岁的青年。
(二)城镇化背景下其他国家社会保障发展的经验与教训
1.经验：覆盖全体国民的同时兼顾群体差异
以发达国家为例，英、德等国在城镇化进程中也曾面临大量从农村流向城市的移民工受保障水平较低的问题。英国政府通过一系列法律制度的实施来解决这一问题：1905年，英国颁布的《失业工人法》规定，对收入水平达不到标准的劳工予以财政补贴，为失业劳工提供工作岗位和再就业机会；1948年，英国建立了国家保健服务制度，对包括移民工在内的全国居民实行免费医疗保健服务。德国也颁布了类似的法律法规，1889年德国颁布的《老年和残疾社会保险法》规定，没有参加其他养老保险的农民都必须参加这种保险，并在义务性养老保险中，将包含移民工在内的全部工人纳入工人养老保险里。
以新兴市场国家为例，20世纪20年代，巴西开始建立并推广医疗保险制度，无论贫富都享有同等医疗保障的权利；20世纪70年代，巴西开始实行农村专项年金计划；1996年，巴西开始实施社会救助年金计划，支付救助年金给67岁以上的农村老年人以及无法独立生活或工作的残疾人。
2.教训：初期过度依赖滴漏效应⑥，后期高福利加重政府负担
一些新兴市场国家在经济建设的过程中单纯寄希望于收入增加所带来的附加效用，深陷于滴漏效应。联合国人类住宅中心认为，拉美城市人口增长有40%来自农村移民。城市相对较高的工资、较多的工作机会、较好的服务设施等，对农村地区的穷人具有很强的吸引力。然而，当农村劳动力在短时间内以爆炸性速度涌入城市，短期内城市无法为其提供充足的住房等基本保障与服务，就造成了城镇化过程的混乱。发达国家方面，英国初期的社保制度在促进城镇化的平稳发展、保障城乡居民基本生活等方面发挥了积极作用，然而，伴随城镇化过度发展，英国“福利病”的弊端也愈发凸显，社保体系也再次面临改革的迫切需求。
(三)城镇化背景下其他国家收入分配发展的经验与教训
城乡的收入差距是个人推动城镇化的根本动因，但城镇化对劳动力市场中的收入分配同样具有反作用。无论是主要发达国家还是新兴市场国家，在城镇化过程中都出现了收入差距扩大的现象，主要发达国家平均比新兴市场国家的基尼系数更低(见表1)。
1.经验：形成收入再分配的政策组合，保障农村转移人口实际所得
主要发达国家中，针对城镇化过程中的收入差距问题，德国采用了较为完善的收入分配调节体系：(1)建立了较完善的保障救济制度以确保农村转移人口享受城乡一致的社保，社会福利费用占国内生产总值的三成以上；(2)通过募捐、高遗产税和减税等手段，使得收入较高的国民将收入直接转移给包括农村转移人口在内的城镇低收入者，缓解了城镇化过程中形成的劳动力市场间的收入不平衡问题。
作为新兴市场国家，巴西其过快的城镇化加剧了贫富分化，陷入了“中等收入陷阱”。在这种背景下，1999年，巴西加强税收征管，进行税收、社保制度改革，并加大了国家在社会领域的公共投资力度。这些改革，从增加就业机会与福利待遇、提高人力资本积累环境与促进人力资本积累途径等方面缩小收入差距。
2.教训：政策保障力度降低，城乡劳动者收入差距扩大
上世纪七八十年代以来，随着城镇化的进一步发展，主要发达国家的两极分化由逐渐显现向更为严重发展。例如，日本将累进税率体制中的最高税级从1986年的70%下降到1999年的37%，富人的收入并未受到大的削减，反而降低了政府对低收入的农村迁移人口进行转移支付的能力；日本提高了各项社会保险费率的同时，提高医疗费个人负担比例，降低养老金的支付数额，从而提高了农村转移劳动力获得保险的成本并降低了其相关收益，进一步加大了收入差距；此外，为降低企业劳动成本，日本政府鼓励企业使用派遣工人，进一步扩大了劳动者间的收入差距。
在新兴市场国家中，俄罗斯垄断势力的急剧扩大使得富人更富，此外，社保体制及税收监管制度的不健全，降低了俄罗斯政府对大量低收入的农村转移劳动力救助与扶持的能力；并且包括农村转移人口在内的大多数居民目前实际上已失去了社保，使得大量农村进城劳动力在低收入的情况无法获得其他间接收入。
(四)城镇化背景下其他国家劳动关系发展的经验与教训
1.经验：注重立法和制度构建，强调劳动调解仲裁的作用
作为发达国家，德国的城镇化水平近半个世纪以来一直维持在70%的水平，但在一战前夕，德国也同中国目前一样经历了城镇化迅速发展的时期。1900年至1910年期间，德国的城镇化率上升了5.6个百分点，大量农村人口转移到城镇，使得城镇劳动力市场的供给激增，失业率上升。同时，这些人力资本存量较少的农村转移劳动力，供职于低端劳动力市场，具有高可替代性，在劳资关系中居于劣势地位，于是形成了他们普遍的消极怠工，并频频爆发罢工事件。为解决这些问题，1916年，德国实施的《为祖国志愿服务法》规定，在有“50名雇员以上的、与战时经济相关的”企业需要成立“工人委员会”与“职员委员会”，解决职工的福利问题。1920年，德国又颁布了《企业代表会法》，维护职工权益。此外，还辅以《合同法令》、《工人与职员委员会以及劳动争议调解令》与《职业法》共同调整劳动关系。
2.教训：法律制度建设不健全，农村转移劳动力的就业保护缺失
随着英国城镇化的发展，大批低人力资本的农村转移劳动力涌入城市，企业为了节省劳动成本，用工模式更加灵活，使得更多的农村转移人口从事非全日制工作。同时，市场势力较大的资方不注重劳方的正常权益诉求，而英国政府未能及时针对城镇化发展的新趋势进行法律制度的改革，进而恶化了英国的劳动关系状况。根据国际劳工组织的数据，上世纪70年代，英国的平均罢工次数是80年代的两倍多，是90年代的近十倍。
新兴市场国家制造业发展迅速，是吸纳城镇转移劳动力的主要行业。但由于城镇化的不均衡发展，农村转移劳动力供给超过城镇制造业的需求，从而引发了激烈的劳资冲突。例如，2009年9月，为丰田汽车与通用汽车等厂商服务的印度汽车配件厂的一位人力资源负责人被工人们打死，原因是公司冻结了工人薪水。2010年7月，诺基亚在印度的工厂里也爆发了罢工，原因是员工对提薪的要求没有得到满足。
三、未来十年人力资源和社会保障事业发展的对策建议
城镇化对人力资源和社会保障事业的发展既是挑战，也是机遇。人力资源和社会保障各级相关部门，应抓住城镇化带来的机遇，推动人力资源和社会保障事业的发展，同时正视城镇化过程中的一系列问题，予以妥善处理。具体而言，可以采取以下措施来应对城镇化的挑战。
(一)贯彻落实“就业优先”战略，促进城乡劳动者充分就业和平等就业
1.贯彻落实就业优先战略，实施更加积极的就业政策。(1)贯彻落实就业优先战略，强化政府促进就业的责任：一是牢固树立就业优先理念，持续加大对就业的资金投入，把就业效应作为评价经济社会发展成果的最主要指标；二是进一步强化政府促进就业的责任，将扩大和稳定就业作为各级政府年度宏观调控约束性指标，建立宏观政策就业效果评估机制。(2)实施更加积极的就业政策，形成促进就业的综合政策体系。通过各项政策和就业服务扶持劳动者自谋职业、自主就业；鼓励劳动者在小单位就业、临时性就业以及其他形式的灵活就业。
2.紧密结合经济发展，多渠道多形式地创造更多就业机会。(1)不断开发就业新领域，增加智力密集型就业机会。推进农村产业化经营，增加农村就业机会。大力发展第三产业，发挥第三产业吸纳劳动力的作用。重点扶持小企业和微型企业，特别是劳动密集型民营企业。(2)建立充满活力的创业机制，促进创业带动就业。实施“城市创业服务体系一体化项目”，在有条件的地方建设一批示范性的创业孵化基地。加强宣传和舆论引导，营造良好的创业环境。完善并落实鼓励劳动者创业的扶持政策，健全创业服务体系。
3.做好农业富余劳动力转移就业工作，统筹城乡就业。(1)切实做好农业富余劳动力转移就业工作。实施“农民工公共服务平台建设项目”，进一步完善职业培训、就业服务、劳动维权“三位一体”的工作机制，推进农业富余劳动力进城务工和稳定转移。适应城镇化加速发展的态势，为农村劳动力开辟更多的生产和就业门路，实现就地就近就业。实施“城市创业服务体系一体化项目”，积极支持农民工返乡创业。(2)推进城乡和区域就业的统筹协调发展。建立健全城乡劳动者平等就业的制度，消除劳动者就业的城乡差别和就业歧视。实施“农民工社会融合组织建设试点项目”，帮助农民工实现市民化。
4.加强农村转移就业劳动者职业培训。统筹城乡劳动者职业培训，将农村劳动者转移就业培训纳入职业培训体系，主要体现在五个方面：进一步加大政府投入，统一政府资金来源渠道和管理体制；强化法律约束和经济利益激励体制，充分发挥企业在农村劳动者转移就业培训工作中的作用；制定满足劳动者需求的培训规划，有效解决市场对接问题；落实职业培训补贴政策，体现农村劳动者转移就业培训的准公共产品性质；加强新成长农村劳动者转移就业培训，实施职业技能培训示范基地建设工程，加强职业培训信息化建设。
5.加强失业预防和调控，提高就业稳定性。未来十年，将预防失业纳入促进就业的总体规划和政策体系，制定实施针对经济结构调整、节能减排、重大自然灾害和经济波动预防失业的政策措施，减少规模失业，控制失业总量；通过实施“失业预警项目”，全面建立失业预警制度，预防失业风险；通过实施失业动态监测项目，加强失业监测，实现动态管理。
6.形成统一规范灵活的人力资源市场，加强公共就业和人才服务。(1)完善公共就业和人才服务，提高服务质量和效率。实施“公共就业和人才服务体系建设示范项目”，健全城乡均等的公共就业和人才服务制度以及公共就业和人才服务信息网络建设。完善就业和失业登记管理办法，形成全国统一的劳动力资源管理制度。(2)加快形成管理体制统一、法规体系统一和政策制度统一的人力资源市场，建立健全人力资源市场监测体系。结合“十二五”规划推进标准化、中心平台、监测分析体系、服务信息化等重大项目建设。(3)发展人力资源服务业，培育市场化服务体系。将人力资源服务业纳入服务业发展的总体规划，制定促进其健康发展的政策措施。
(二)完善社会保障体系，实现人人享有基本社会保障
1.进一步扩大各项社会保险的覆盖范围。(1)以非公经济从业人员、城镇个体灵活就业人员、与单位建立劳动关系的农民工为重点，加快扩大企业职工基本养老保险覆盖面；(2)扩大新农保、被征地农民社保、城镇居民养老保险的试点范围，实现制度全覆盖；(3)医疗保险着眼于覆盖全民，将在城镇长期生活的农村转移人口纳入城镇医疗保障体系，与企业建立稳定劳动关系的农民工纳入职工基本医疗保险。
2.做好社会保险关系转移接续工作。(1)在养老保险方面，主要做好基本养老保险关系转移接续工作，深入贯彻落实国办发(2009)号文件，将养老保险关系转移接续作为一项常规工作，完善省级统筹、推进金保工程建设、加强精细管理。(2)在医疗保险方面，以农民工为重点，妥善解决人员流动过程中医疗保障关系转移接续问题，实现制度的有效衔接；落实医疗保障关系转移接续办法，保障参保人员在流动过程中社会保险权益的实现；完善异地就医管理服务以及农民工及流动人员生育保障政策；积极推进职工医保、居民医保、新农合统一经办管理。
3.加快推进城乡社保统筹。(1)制定城乡养老保险制度衔接办法。根据新农保和城镇居民养老保险制度，研究制定企业职工养老保险与新农保和城镇居民养老保险制度的转换办法。实施“建立全国城乡居民养老保险基本信息数据库”项目，以规范、统一基本信息。(2)在加快新农保、城镇居民养老保险试点工作的同时，“十二五”期间推进在经济条件较好、城镇化程度较高的地区，先行进行城乡居民社会养老保险制度的整合，建立城乡一体化的居民社会养老保障体系；在“十三五”期间整合城镇居民社会养老保险制度和新农保，建立城乡居民社会养老保险制度，实现城乡居民社会养老保险制度的基础养老金全国统筹。(3)逐步整合城乡医疗保险制度。“十二五”期间，在有条件的地区整合城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗制度，打破人员户籍和身份限制，实行统一的城乡居民基本医疗保险制度。“十三五”期间，鼓励有条件的地区整合三项基本医疗保险制度，逐步实现制度统一。
(三)完善收入分配制度，逐步缩小收入差距
1.深化企业工资收入分配制度改革，做好初次分配。(1)深化企业工资收入分配制度改革，通过进一步完善企业工资正常增长机制，加强工资分配的宏观调控，规范收入分配秩序，促进形成两头小、中间大的“橄榄型”收入分配格局。(2)要提高农民工等低收入职工的工资水平。一是完善并落实最低工资制度，统一规范确定最低工资标准的内容、发布时间，适当加快最低工资标准的调整次数，力争在“十二五”期末使绝大多数地区最低工资标准占职工社会平均工资的比重提高到40%以上。二是加强企业工资支付保障制度建设，保障低收入劳动者的合法权益。在欠薪问题突出的重点行业普遍建立工资保证金，在欠薪逃匿问题突出的市县普遍建立应急周转金，推动有条件的地区探索建立欠薪保障基金制度。完善工资支付法律制度、加强工资立法工作。(3)通过加快推进企业工资集体协商制度建设，建立健全企业工资决定机制，加强政府对企业工资分配的宏观指导等措施，扩大中等收入职工的比重；通过严格规范国有企业、金融机构经营管理人员，加大国有企业工资收入分配监督监测力度等措施，调节高收入者收入。
2.加大税收等再分配手段的调节力度，缩小收入差距。加大税收在再分配中的调节力度，完善个人所得税制度，降低中低收入者的税收负担，调节高收入者的可支配收入。通过转移支付来缩小收入差距，特别在社保、医疗、教育领域对贫困人口、农村地区和西部地区加大转移支付的力度。此外，还要加强就业、社保、教育等政策与收入分配政策的协调配合。
(四)完善劳动关系协调机制，注重劳动争议的预防和处理
城镇化背景下，劳动关系呈现复杂化的发展趋势，劳资矛盾进入易发期、多发期，为了保持劳动关系的和谐稳定运行，各级相关部门可以从以下方面着手：第一，继续加强劳动合同制度建设，完善劳动标准体系，规范劳动用工行为；第二，关注中小企业、民营企业的劳动关系状况，建立和发展劳资双方沟通对话机制，注重工作场所的冲突管理和争议预防机制；第三，加强对农民工的权益维护，在劳动争议调解仲裁、劳动监察工作中建立面向农民工的快速处理通道，实施“劳动人事争议仲裁院”建设工程，加强劳动人事争议处理的机构人员等建设；第四，着重解决重点行业的劳动关系问题，预防群体性劳动争议的发生。
注释：
①世界银行公布的2009年中国人均GDP水平为3744.36美元，国家统计局公布的2009年中国人均GDP水平为25575元，约合3889.96美元。
②源自1993年《全美服务信任法案》与1997年《志愿者保护法》。
③主要通过部分减免税收或发放补贴等方式鼓励企业招聘无工作经验的年轻人，同时，政府还向自主创业的年轻人提供低息贷款和经营方面的指导和培训。
④规定各级政府要设立专门的劳动中介机构，旨在向求职者提供有关的就业信息，向用人单位提供劳动力资源信息。
⑤失业者失业时净补助收入与其如果找到工作时的可能净收入之比率。当该替代率大于1时，低收入者以较低的生产积极性工作；当该替代率小于1时，低收入者选择失业。
⑥滴漏效应指在经济发展过程中并不给予贫困阶层、弱势群体或贫困地区特别的优待，而是由优先发展起来的群体或地区通过消费、就业等方面惠及贫困阶层或地区，带动其发展和富裕。
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