转型时期政府经济行为的效率区域与效率机制研究，本文主要内容关键词为：效率论文,时期论文,机制论文,区域论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F062．6 文献标识码：A 文章编号：1005-0892(2004)11-0019-04
一、转型期私人和政府经济行为的效率区域比较
从市场经济的角度界定，我国国民经济活动部门大致可以分为两大类：一是竞争性区域。从竞争强度由强渐弱的顺序细分：(1)没有任何政府管制或进出障碍政策的、产品完全具有同质性和可分性、以利润为经营目标的各种所有制企业参与生产经营的区域，它们大部分属于加工工业、建筑业、商业和服务业。(2)体制转型过程中原来属于政府企业垄断专营，后迫于改革压力而放松市场准入政策所形成的中外各种所有制性质企业相互竞争的生产经营区域，如通信、交通运输、机场建设等。(3)公共物品供给体制转型后，满足社会公共需要的公共物品“生产”活动而不是“提供”活动区域也已逐步竞争化，除政府投资建立国企直接生产形式与公私合股经营形式之外，还有“政府提供，私人生产”模式——政府通过预算或政策安排方式委托私人生产公共物品。由于公共物品实行价格管制政策，政府对公共物品生产的诱导原则是微利原则，所以上述各种经济性质的企业之间将会展开降低成本、提高质量等非价格竞争。二是除去上述领域之外且“消费对象”满足公共物品一般特征的以不可替代性的“看得见的手”所从事的其他活动区域。从狭义角度定义，就是具有再分配性质的政府机构向公民“提供”基本生存条件和发展环境的活动区域；广义上则还包括政府提供事关市场经济活动秩序的“监管”活动区域、保障国民经济协调稳定运行的“调节”活动区域以及维护国家经济利益的国际经济“协调”活动区域。
微观竞争经济学指出，私人产权制度与市场机制结合能够激发经济活动者的竞争欲望和提高生产效率，而不管其所处活动区域是私人物品生产区域还是公共物品生产区域。从静态角度分析，私人产权界区清晰，从而为确立经济主体权益范围，进而为经济活动者用成本-收益核算方法准确度量经济效益提供了一般基础。因为私人产权制度可以保证消费者主权地位和明晰生产者的财产边界、自主决策权力与稳定收益预期，从而所有者能真正关心和节约他所拥有的资源，产生提高资源配置和使用效率去获得最大经济剩余的动力，形成自我约束和自我积累的企业经营机制。从动态角度分析，其一，私人产权制度下，建立在权利的纯经济性质基础之上的私人产权具有可流动性和可交易性，有利于市场经济主体在竞争中优化资产结构，高效配置资源，提高经济效率。其二，私人产权界区清晰，能够诱发和强制主动竞争与规范交易格局的形成。建立起明晰的私人产权制度基础，才能使价格实现成为市场评价企业实际运营效率的客观标尺，才可以保证市场为最有效率的产权主体提供最优报酬激励，驱逐最无效率的产权主体。
既然竞争性领域是一个市场经济主体追逐利润，进而是比效率、比竞争力的场合，政府是否应当投资于竞争性领域取决于投资所形成的国有经济能否产生至少不低于私人投资的效率和竞争能力。国有产权的特征是，每个国有经济单位内部的所有者个体之间没有权能和利益上的排他性，成本却有集体共担性。当国有产权制度在私人物品生产区域运行时，第一，从市场规律作用的范围和程度上讲，一方面，政府企业中，具有政治属性的权力机构作为所有权主体，其产权作为超经济性质的权利支配其财产运动，服从于政权意志，使市场难以成为调节国企资源配置的基本力量和基本形式，市场规律或机制也就较难约束国有资产。另一方面，财政投资必然生出国有产权的委托代理制度，在委托人的目标系统中，社会目标优先于市场目标，均等分配优先于效率分配，这会有损于市场规律效力。第二，从企业动力和约束机制角度讲，正因为产权的共同所有，故利己缺失，提高效率或节约费用而为企业创造的收益完全归属于集体，个人努力不能因此而受益或受益与贡献在量上难以对称。同样，由于效率降低或财产浪费所带来的损失也不由个人承担，而“归罪于”集体，导致国有经济活动缺乏市场经济活动所必需的效率激励、成本节约和资本积累的内在机能。第三，从国有资产人格化代表的行为机制上考察，由于国有产权内部没有产权界限，管理权力不是资本股份化的产物且不可进行市场转让，这样，容易同时出现政府投资主体的行政“越位”与国有资本的人格化代表“缺位”两种现象。同时，国有产权代理人也只能通过政治途径产生，其代理人行为就必然具有“政治人”而非“经济人”色彩，企业也就无法成为市场竞争主体，提高经济活动效率。
上述分析支持这样的结论：就市场效率而言，在具有强竞争性的私人物品“生产”区域中和弱竞争性的公共物品“生产”区域中，官办企业配置微观资源的效率较低。同时，一个被转型实践所证实了的命题是，公有资本在上述领域做大和做强的唯一路径选择只能是通过与私人资本相互结合于混合所有制企业的股权结构中而外嵌入某种程度的竞争性激励，获得较高的市场效率。
若从社会效率角度分析，政府则在下述经济活动区域具有私人资本所替代不了的作用和无法比拟的社会效率：其一，“自由交易的存在并不排除对政府的需要。相反，政府的必要性在于：它是‘竞争规则’的制定者，又是解释和强制执行这些已被决定的规则的裁判者”。[1]正是政府有效作用于竞争性领域的管理区域，保护产权和监管市场，才为私人生产的高效率、竞争的活而有序提供了充分保证。其二，政府通过规划产业发展战略和实施国民经济总量与结构的政策性调控，为全部企业、居民提供稳定的经济活动平台。其三，政府借助于国际经济组织积极参与国际贸易与发展的政策制定和行为协调活动，保护和最大化本国企业的经济利益，提高民族企业的竞争能力。其四，公共物品“生产和提供”活动需要支付巨大的社会成本，所带来的直接或间接的社会收益却是很难计算的。而公有制企业具有服从于社会公共利益、不以营利为惟一目的的特点。因此，政府可以利用国企直接服务于外部经济性较强的目标。
二、转型期政府效率损失机理
建立社会主义市场经济体制，实际上也就是建立私人物品市场和公共物品市场均有效率的经济制度。这就要求私有制和公有制分别在符合自身产权结构特性和市场经济客观规律内在要求的不同场合或领域居于“主导”地位，并均以混合所有制为主体，以保障市场和社会双重效率。进一步的问题是，作为公有制代表的政府为什么在通常被认为有效率的活动区域会出现效率损失呢?公共经济学所说的“政府效率损失现象”，是指政府积极而认真作为后的意想不到的不利结果。这种不利结果是主体行为能力和客观因素的限制所造成的，行为本身带有意识主动性和结果不可控性特征。但是，社会主义转型国家的集权式政府经济管理体制及其内在运行机制尚未发生根本性变革，公共部门普遍是缺乏政治市场竞争的领域，因此，上述定义是需要修正的。从政府效率损失的表层和直接原因看，它与政府经济管理体制模式及在其基础上形成的发展战略模式相关。
第一，转型经济国家的政府体制仍然延续传统的权力等级结构。一方面，信息反馈与决策机制仍然是上级听汇报下级等指示。由于机构复杂、部门林立和职能交叉，因而上下级之间或相关机构之间在决策方面容易受不相干信号干扰，多头管理和集合决策使具体执行机构等待时间过长，在信息不对称和信息繁杂条件下，决策效率必然大打折扣，失误矫正成本也大大提高。另一方面，现行委托代理型政府体制存在委托代理链条过长和过宽缺陷，不仅导致代理成本增加，还使得权力与责任疏远，相关利益者相互牵制，权利都能找到对应机构(甚至个人)，一旦出现问题或失误却找不到任何责任机构和负责人。
第二，政府尚未解决其传统经济管理体制内生的主体行为机制缺陷。国民经济管理决策和实施过程是由各级政府官员作出和执行的，无论他们是被任命或选举产生，其利益取向具有非中立性，目标函数是个人利益最大化。在信息不对称现象严重、纵向授权体制也缺乏切实可以操作的监督和问责机制的情况下，较易发生“逆向选择”和“道德风险”。前者易导致因用人不当所引发的效率损失。后者表现为向上提供有利于自己的信息(夸大政绩和经济困难)，却隐瞒对自己不利的信息(掩盖工作失误和腐败消费)；向下滥用权力，创租和抽租现象普遍化，频出代理问题，导致政府行为低效率。
第三，政府经济管理体制模式的本质依旧属于管制型。转型期政府依然高度控制国有经济活动主体的决策过程和管制国民经济活动主体的行为空间。前者通过产权关系的相对封闭化和产权不可交易性等制度安排，将国企的投资、生产经营和分配决策权控制在相关权力部门。后者通过政府对许多行业实施市场准入制度，既将非公有经济排斥在行政垄断行业之外，又形成全方位性的国有经济战略布局。这样，政府事实上掉入“效率陷阱”，即企图以广泛和深度的管制行为获得普遍经济效率，却由于进入一个自身组织结构和管理能力与市场经济运行规律的内在要求不相符的“环境”，盲目干扰了市场规律而损失了效率。政府经济管理体制模式还与特定经济社会发展战略模式相辅相成。如管制型政府经济管理体制必然内生着实施与“民”争利而忽视与“民”便利的经济社会发展战略，即全力进入竞争性领域，管制公共物品“生产”活动区域和忽视基本公共物品“提供”活动区域。
为分析政府经济管理体制和相应的经济社会发展战略对政府行为效率的影响，我们先考察一个由政府和非政府部门组成的社会。假定政府部门只提供非竞争性公共物品，非政府部门只提供竞争性私人物品，然后再逐步放宽约束条件，这种变化同时也就是政府管理体制模式和发展战略模式的改变。下图中，OO′代表社会的生产要素(资本要素和劳动要素之和)为一定，曲线ABO′反映社会生产要素在两部门分配对经济(公共物品和私人物品)产出的影响。
“无政府”时，社会产出为OA，其中，公共物品萎缩至最基本限量，私人物品量也不是最大，因为缺乏公共部门(产品)的支持，其产出不可能最大。政府参与经济的规模趋向C点，公共物品增加，私人物品也增加，政府边际行为效率递增。超过此点，政府垄断资本突破公共领域，将更多的私人物品竞争性领域视作政府应参与其中活动的“公共”部门。一方面，所谓的“公共”物品特别多，进而“管制”林立，导致私人投资效率下降。另一方面全方位积极进入竞争性领域的政府企业效率的下降也使得“真”公共物品领域投资和供给减少，陷于“诺斯悖论”，政府边际效率递减。C点公共和私人物品产出均为最大，此处也同时就是适度政府规模边界，市场经济发展顺利进行。政府控制范围最大时(O′)，私人经济因被拒绝进入而使投入与产出为零，政府也因全方位参与社会微观经济活动而事实上出现全面投入不足和资源配置低效率。
OEQ是政府税收曲线，显然，它是生产部门产量的函数。政府活动范围由小变大时，税收增加，超过E点因为社会产出下降而税收下降。由于一个社会经济再停滞、政府效率再低，产出也事实上不可能为零，所以税收不可能为零。但税收量对政府公共决策以及政府支出流向和流量有决定性影响。FH为公共物品成本线，“无政府”时(F点)，公共物品成本也不为零，因为公共部门的基本运转也需要正常开支，也向社会提供最起码的公共物品。政府部门提供公共物品的成本随着政府参与社会经济活动的规模而趋向增大，E点公共开支与我收相等，公共物品的提供量、政府规模与社会总产出均最优，超过E点，政府行为不经济，政府企业效率低下，私人经济活动受管制限制增强，均使得税收难以更快增长甚或下降，国民储蓄中国企和政府的份额日益降低，面对公共（包含‘假’公共)成本居高不下和大量国企期盼政府财政补贴的强约束，政府反而无力维持‘真’公共物品生产扩大的开支，其用于基本公共物品投入必然持续大幅下降。这一分析也反证政府在公共物品提供活动上的效率结果与其在竞争性领域资本投入数量有一定负相关性。
上述模型可以很好地解释我国转型经济实践中“政府效率损失”的发生机理。转型实践中，管制型政府经济管理体制及其内生的政府主导型投资空间战略和数量战略，强化向竞争性领域投资，其结果便是政府无力在公共物品领域大有作为。同时，国有经济战线过长，有限的国有资本难以支撑庞大的国有经济盘子，在产权制度内在缺陷基础上又导致大多数国企规模不经济，降低了产品竞争力和盈利能力，又进一步影响到财政总量的较快增长。这样，用于公共支出增加方面就更加捉襟见肘。根据东北财经大学课题组的一项报告，目前我国对医疗卫生的公共开支，总量上，占GDP的比重低于世界中下等收入国家的平均投入水平和世界平均水平；结构上，自1990年以来公共卫生支出占国家财政投入的卫生事业费比重、政府预算占卫生事业费的比重以及中央财政用于卫生事业费的支出占国家财政卫生事业费的比重均出现较大幅度的持续下降。[2]
从政府效率损失的最深层次分析，根本性的问题是由于中国转型经济社会缺乏不同利益集团之间充分而公开的利益博弈，更确切地说，是政治体制改革长期滞后的必然结果。导致公共决策失误的一个重要原因是“在公共决策过程中实际上并不存在根据公共利益进行选择的过程，而又存在各种特殊利益之间的缔约过程”。[3]特别是，政府本身就是一个有决定性影响的特殊政治利益组织，总是以其政策偏好代表社会公众利益。如，长期以来我们片面理解战胜私人资本的手段就是让公有制经济的“高级组织形态”国有企业在私人资本活跃的竞争性领域发挥主导作用。而公共物品领域则因只见“投入”不见“产出”而被各级政府普遍忽视，由此决定了政府财政支出与银行信贷政策取向和产业部门发展的轻重缓急目标及具体战略安排。说明我国经济社会特殊的政治强势利益集团单边价值判断和单边决策机制破坏了不同利益集团之间平等、充分和公开的利益博弈，这才是公共物品市场上“政府效率损失”的源头。
三、重构政府行为效率机制的方向和内容
1．重构符合现代市场经济要求的政府经济管理体制，并举有所不为与有所作为的发展战略。“公共选择理论的结论是，只要有可能，决策就应转交给私营部门”，[4]因为，“政府的缺陷至少和市场一样严重”。[5]减少政府效率损失，需要对经济管理体制改革和相应的发展战略在市场和政府之间做出恰当的“混合”选择。其选择的复杂性和困难性在于它是在不完善的市场和不完善的政府以及二者之间不完善的组合间的选择。改革原则是政府只能介入那些市场解决不了或解决不好的问题，它又具体化为一套市场化导向的制度安排和战略安排。前者要求改革旧的经济管理体制，按照市场经济内在要求设置政府职能，包括保护私人产权和维护分配公正，淡化政府在竞争性物品市场上的直接生产职能，取消不必要的市场准入职能，强化经济监管、服务和协调职能；提供相对稳定的宏观经济环境；构造完善的社会保障体系；消除经济发展的负外部性；协调国际经济活动秩序等。后者要求政府加快国有经济布局结构的战略性调整，在积极退出竞争性领域市场活动的同时，改革财政支出机制，将有限资源转向适宜于政府运作的公共领域。
2．分别建立能够发挥政府和私人在公共物品生产和提供活动上的效率机制。政府可以通过企业外部和企业内部与私人资本的结合获得效率机制。从企业外部看，改革公共物品经营管理体制，利用财政金融机制引导私人经济在公共物品生产上投资。政府通过公开招标和采购、经济资助等方式将生产委托给私人企业，发挥私人产权制度在动力和约束功能方面的天然优势，降低政府生产的成本。从企业内部看，解决公共物品市场效率问题的关键在于企业产权结构的多元化、所有权主体行为的资本化和经营上的竞争化。今后，政府不应再直接独家投资生产公共物品，而是通过改革国有资产管理体制和企业产权制度，在使国有资产出资人真正到位的基础上，形成多元化投资的股权结构和现代企业制度，以少量政府资本引导大量私人资本来参与公共物品市场的“生产”活动，使公有制主体地位和先进性体现于混合所有制经济的发展效率上。
3．政府“模拟”公共物品的“准市场”。政府运用其宏观调节职能通过计划机关不断模拟公共物品的供求规模、结构和生产费用，获得参考价格，制定定价规则，引导企业资源配置。政府的“准市场行为”有助于社会稳定地获得优质低价的公共物品。
4．建立一个高效和廉价的政府组织结构。我国的市场化与工业化要求建立一个“小而能”型政府组织结构。在转变政府职能的基础上，各级政府机构要精简人员、减少权力重叠和审批项目与环节，建立重大决策问责机制，加快人治政府向法治政府的转变。探索建立科学的政府运行成本核算机制，动态考核机构本身运行费用。这样，既可以提高政府工作效率，降低政府运行成本；又可将节余的财政资金投资公共物品领域，直接提高公共经济部门的投资率和供给能力。
5．加快政治体制改革，从利益博弈着眼规划和实施经济社会可持续发展战略。任何一项公共选择过程不过是不同利益集团之间的反复博弈和最终缔约过程。在不同利益集团并存格局下，政府一定不能“偏信”某一强势利益集团的政策主张，而要“兼听”各种性质和地位的利益集团的不同利益诉求，从利益冲突着眼理解和协调他们之间的关系，并将这种关系贯彻于经济社会发展战略的规划中。这又从根本上需要改革现存的政治体制架构，建立权贵对称的政府内部治理结构和人大质询与问责制度、独立的新闻与司法监督等政府外部治理结构。
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