1913年美国威尔逊政府率先承认中华民国的决策过程，本文主要内容关键词为：中华民国论文,美国论文,威尔论文,过程论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1911年辛亥革命后建立的中国共和政府面临一个国际承认问题。列强把对共和政府的承认作为手中的筹码，极力为自己攫取更多的在华利益，从而采取拖延等待的态度。美国政府也曾经犹豫观望，同其他列强采取一致步调。但威尔逊总统上台以后一改前任的做法，断然决定单独承认中国的共和政府。无论承认的动机如何，承认的时机是否对中国国内政治形势有利，这一行动都博得了中国各界的好感，对中国在国际上的处境颇有好处，是值得欢迎的。这也使威尔逊在国际上的形象更有光采。但是如果我们仔细考察一下当时美国国内形势和威尔逊总统做出这一决定的动机，就不难发现，其基本出发点还是美国自身的利益。
一、列强就承认问题对中国提出的特权与领土要求
帝国主义列强企图乘辛亥革命爆发之机，再次掀起瓜分中国的浪潮，清政府对此甚为忧虑，因此盼望美国政府对其他列强施加影响，以防止任何一国就承认中华民国问题采取单独行动，乘机渔利。对美国政府来说，保持中国的门户开放和行政主权完整最符合美国自身利益。美国政府愿意暂时与列强共同行动，维持已经形成的格局。美国国务卿诺克斯于1911年10月14日电询驻中、法、德、英、意、日、俄等国的美国使节，应对中国目前的严重局势采取什么样的行动。在得到革命军并不危及美国在华利益的报告后，诺克斯便致电各国，指出没有理由干涉中国局势，美国愿与其他国家密切合作，采取不干涉革命的中立立场。美国表明自己的立场以后，迫切希望得到其他列强的支持。
英国在华的影响颇大，其态度对美国来说是至关重要的。开始英国处于颇为矛盾的状态。为了保持既得利益，它当然愿意维持清政府的统治。武昌起义爆发后，清湖广总督瑞澂登楚豫舰，请英国领事葛福(Goffe)派舰阻止革命军渡江。（注：中华民国史事纪要编辑委员会编：《中华民国史事纪要》（1911年1-12月），台北中华民国史料研究中心1976年版，第651页。）葛福曾准备干涉革命，但是汉口各国领事团会议接受法国领事罗氏(Reau)建议，决定对革命政府不加干涉，并且决议承认革命军为交战团体。当清海军提督萨镇冰乘江贞兵舰迫近英界码头，将向武昌轰击时，为英领事阻止。驻汉口各国领事也一致表示严守中立。（注：中华民国史事纪要编辑委员会编：《中华民国史事纪要》（1911年1-12月），台北中华民国史料研究中心1976年版，第668、691、705页。）随着革命形势的发展，英国政府担心援助清政府会导致革命党人打击英国在长江流域的商贸利益，并可能夺取广东海关。加之革命军宣称无丝毫排外性质掺杂其间的对外态度，而且欧洲各国舆论同情中国革命。《每日邮报》(Daely Mail)发表言论：“不侵及欧人，则不应干涉。即使攻击欧人，亦应由列强水师联合办理，无维持满洲政府之权利（力），革命乃中国国力相争，不涉外人事。”《每日记事报》(Daily Chronicle)对中国革命赞赏道：“受虐人民反抗腐败专制政体，为自由党人中之爱谊主义，中国惨受满政府之野蛮政体，欧洲人早已目不忍睹，凡有血气之欧人，想决不作满政府之走狗。”《每日电报》(Daily Telegraph)报道：“28日论说，又大欢迎革党，并言凡人救其国于水深火热之中，若系人类者莫不表同情。中国人非愚而又非无能者，数日之内当可见中国共和政体。”法国《辩论日报》(Des Debats)告诫道：“27日谓列强应丝毫勿干涉。果中国分裂两国，则两面者皆不得好处。”伦敦《泰晤士报》报道：“政府兵并未得胜，第一战虽未成功，然全国人民皆倾向革命。”并且也告诫道：“列强不可干涉。”（注：以上几则电文载于1911年10月21日上海《民立报》，转引自《中华民国史事纪要》（1911年1-12月），第719-720页。）所以英国决定追随美国采取中立政策。法国的态度也不主张干涉。德国则效法英美。日本的态度就完全不同了，想借此机会扩展自己的在华势力。
12月7日，日本外交大臣通知美国驻日大使：如果中国内部敌对行为继续发展，日本政府认为有考虑干涉的必要。显然，日本的这种意图是不符合英美的利益的。英国政府随即训令驻日大使麦克唐纳向日本政府提出抗议。美国则坚持列强“共同行动”的原则。俄国虽然也试图乘机进一步侵占中国领土，希望纷乱引起中国的解体和削弱，以便在适当的时机对中国下手，但它暂时还能接受美国的建议，采取静观事态发展的中立政策，对辛亥革命不进行干涉。于是在辛亥革命爆发初期，列强在各怀不同目的的情况下，达成了暂时的“共同行动”，不向清政府贷款和不在其他方面予以支持。这虽是为保护列强在华的经济利益，如侨民的生命、财产、贸易而定的暂时性政策，但是为革命党人在初期取得一定胜利还是创造了一个较为有利的外部环境。
1912年元月1日，中华民国临时政府在南京正式成立。随着中国政局的明朗化，列强对中国的要求也日益公开。元月23日，俄国外交大臣向沙皇报告说：“北京方面传来清帝退位及命袁世凯在中国组织新政府的消息，提出了列强对此一新政府的承认问题。我国代办已用私人谈判方式表明，列强驻北京代表中最关心中国事务者认为，承认袁世凯政府的条件是保证外国人在中国的权利。”（注：程道德：《中华民国外交史资料选编(1911-1919)》，第9-10页。）1912年3月8日，俄国驻美国大使以俄政府照会致美国国务卿，对于承认中国新政府问题，“赞同列强一致行动，以维护共同利益，惟俄保留其在必要时为维护满、蒙、新疆权益所采之措置。”（注：《中华民国史事纪要》（1912年1-6月），第318页。）这表明俄国要利用中国新政府正在组织，需要列强承认和支持时，和日本达成一致，用共同的力量逼迫中国共和政府接受日、俄对满蒙地区的要求。（注：程道德，前引书，第10页。）日本也在2月23日致美国的照会中提出承认中国的条件，认为：继续列强现在所享有的权利、利益和特权是非常重要的。因此，列强在承认中华民国政府之时，应该得到中华民国政府承认一切权利、利益和特权的保证；同时应向中华民国政府取得借用外债的预约。因此，日本政府提议，列强采取共同行动，以上述要求作为承认中华民国的条件。（注：United States Department of State:Papers Relating to the Foreign Relations of the United States,1912,（《美国外交文件，1912年》）Washin-gton,1919,P.68。）英、法、俄、德等国接到日本的照会后，对日本提议的原则也表示同意，但附加“以此种行动不致对于承认中华民国引起不必要的延缓为限”（注：张忠绂：《中华民国外交史》，上卷，正中书局，1945年，第41页。）的声明，并愿在事先得悉日本建议的保证性质和条款。因此，日本的提议成为列强此后对承认中华民国问题所采取的基本原则。但是，这时列强所采取的“共同行动”政策与前期的有所不同。前期是静观势态变化，在清政府与革命军两派中保持“中立”；而后期的政策则是共同压迫中国共和政府同意承认他们在中国的帝国主义特权。
1912年4月1日，孙中山解除临时总统职务，北京统一政府成立。4月25日，中华民国政府外交部通电驻各国外交代表，并照会驻北京各国公使，通告中国统一政府已经成立，要求各国承认。列强虽然支持袁世凯执政，但那是为了从袁世凯那里索取更多的新的特权，在得到这些特权之前，他们需要以承认为要挟。所以列强以中国尚未能满足日本于1912年2月提出的承认条件，而拒绝承认中华民国政府。
1912年7月7日，北京政府新改组的内阁总理陆征祥致电美国国务卿诺克斯，请求美国政府立即承认中华民国政府。在此之前，美国政府就接到驻华公使嘉乐恒主张迅速承认中华民国政府以安定中国内政的报告。而且根据国际法或外交准则而论，辛亥革命虽然引起政体变更，新政权并没有废止列强强加在中国人民头上的“条约权利”，列强们所要求承认的不过是这样的一个具有连续性政策的新政权，而不是一个新国家。在这样的情况下一般是不存在不予承认问题的。同时，美国国内要求承认中华民国的呼声愈来愈高。于是，美国政府就在7月20日电询英、法、德、意、日、俄、奥等国政府是否愿意立即承认中华民国政府，并说明美国国内的舆论均主张立即承认中华民国，美国政府不便久违民意。美国从其他列强那里得到的答复是否定的。俄国主张等到中国正式政府成立后再予以承认，法国原则上同意俄国的主张，但又进一步要求中国政府对列强在华的条约权利给予正式保障。英国借口袁世凯没有履行条约义务的能力，不能承认中国政府。日本则认为：中国当前的政治组织，只不过是临时性质，尚无建立持久政府制度的基本法规，而且目前政权也不够稳定。如果此时承认，不仅妨得中国正在进行的行政改革，也有损各国利益。美国政府见此，乃决定等中国永久宪法宣布，临时政府终止后，再予以承认，以便维持列强合作的原则。这一做法是有背美国政府本意与民众意愿的，但是因为对国际银行团对华大贷款存有很大的希望，所以美国政府只得做出将就其他列强的决定。
列强不同意立即承认中华民国，是因为他们攫取中国领土的野心尚未实现。1912年7月，日本政府派前任驻俄大使桂太郎为特使，赴俄密议，与俄国签订了第三次日俄密约，确定了日俄两国在满蒙地区的势力范围。英、法根据日俄第三次密约，也要求攫取同等的权利。（注：《申报》，1912年7月27日。）俄国驻伦敦大使还向英国保证，俄国将支持英国对西藏提出类似俄国对外蒙古的要求。8月17日，驻华英使米尔典致节略于中国政府，声称只承认中国对西藏的宗主权，而不承认有统治权。并且以1906年英新订拉萨条约为藉口，提出五项要求：(1)中国不得干涉西藏内政。(2)中国官吏不得在西藏行使行政权，中国不得视西藏与内地各省相同。(3)中国军队不得无限制的留驻藏境。(4)中英两国应订立协定，规定上述各节。然后，英国始能承认中华民国政府。(5)中、藏间经由印度之交通，应暂时视为断绝。并声明，若中国不与英国商洽，则英国政府不能承认中国的共和政府。而且英国还将与西藏直接订约。（注：《美国外交文件，1912年》第86页；张忠绂，前引书，第101-102页；《中华民国史事纪要》1912年7-12月，第143页。）随即，俄国对外蒙古提出要求。9月3日，俄国驻北京参赞向外交部宣称，“中国若欲蒙古取消独立，须先承认俄提条件：(1)中国不得驻兵蒙古。(2)不得在蒙古改委行政官吏。(3)不得在蒙古开垦。（注：《中华民国史事纪要》，1912年7月-12，第219页。）10月22日，俄国又非法承认外蒙古独立。（注：《申报》，1912年10月22日。）满蒙藏的存亡成为中国政府面临的领土应否被瓜分的重大问题。《申报》在8月19日《瓜分承认二大问题》一文中报道，“在伦敦会议上，列强拿出了瓜分中国的方案：南满归日本，北满、蒙、新归俄国，山东、直隶、江苏归德国，福建、浙江、广西、云南归法国，西藏、青海、四川、广东归英国。”但是这个方案在列强中尚议而未决。驻美公使张荫棠在电报中曾提到，“美国力抗瓜分，决不愿破坏道德占他国土地，而且中国已是共和国，与美国为同制度国家，尤宜互相扶持。”（注：《申报》，1912年8月19日。）在其后的海牙和平会议上，列强又对承认中华民国问题进行了公决，表示将根据中国在下列五个问题上的进展情形再商议承认与否：(1)各省能否停止内战。(2)从前条约是否继续遵守。(3)蒙藏及东省问题能否解决。(4)人民生计能否独立。(5)地方有无自治能力。（注：《申报》，1912年9月21日，《中华民国史事纪要》，1912年7-12月，第263页。）
利用中国内部形势，为自己攫取更多的侵略利益，是列强当时主要的对华政策目的。其中以英、日、俄为急先锋要求瓜分中国的主张成为列强承认中华民国的先决条件。《申报》于1912年11月21日报道，“自俄蒙协议披露而英人于西藏遂有八大方针之密谋，日本野心家且有改满洲租借地为永久租借之狂论。均势之局破矣。”在这场瓜分与承认的争斗中，美国是最不受益的国家。但是塔夫脱为推行“金元外交”政策，强行挤入对华贷款的国际银行团，对列强共同对华贷款抱有很大的希望，使他的政府一再违背美国公众的意愿，维持与列强的共同步调，拖延承认中华民国。
二、塔夫脱政府和美国民众对中华民国的态度
获得武昌起义的情报后，美国国务院远东司司长兰斯福德·米勒即起草了一个对华政策备忘录，主要内容是：一、依靠亚洲舰队保护扬子江流域美国人的生命财产；二、把边远地方的美国人迁移到租界；三、在中国争斗的两派之间保持“严格的中立”；四、反对某个外国的单方面干涉；五、遵循各国一致拟定的“共同方针”。这篇备忘录作为美国国务院对辛亥革命的第一次政策表述，得到塔夫脱总统的批准。（注：转引陶文钊：《中美关系史(1911-1950)》，重庆出版社，1993年版，第4页。）1911年11月11日，当革命军政府代表伍廷芳致电美国驻北京使馆，请求转达清政府要求清帝退位时，美国驻华公使根据中立的原则，不予转致。等到汉阳为清政府军队攻占，革命军政府请求各国驻汉领事出面调停时，美国国务卿诺克斯对此又予以批驳，以免自蹈干涉的嫌疑。尽管当时美国同其他列强一样，在严守中立的旗号下，倾向于支持清政府，但未对革命运动采取任何干涉行动。
南京临时政府成立后，外长王宠惠两次电请美国政府承认，美国政府都未置答。然诺克斯仍于1912年1月13日训令驻汉美国领事严守中立，但得与当地革命党领袖维持非正式关系，以便保卫“美国的利益和美侨的生命财产”。同月16日，诺克斯又训令驻华美使，转令美国驻中国各地领事，遵守上述原则。美国政府与南京政府发生了事实上的外交关系。
与此同时，美国公众舆论开始赞同中国的共和运动。因为许多美国人将辛亥革命看成是中国接受美国价值观念的证明，是受美国民主模式的影响。而事实上，孙中山等资产阶级革命领导人要建立的共和政府，确实是以美国模式为样本的，是向美国共和制学习的一个过程。1912年3月11日颁布的《中华民国临时约法》就是以美国宪法为蓝本，按照西方资产阶级民主制度和分权制衡原则，将资产阶级民主共和制度取代封建君主专制制度的辛亥革命成果法典化、条文化。所以在美国有许多个人和团体纷纷要求美国政府立即承认南京共和政府。其中，最引人注目的是由驻美华侨和有名望的美国人士组成的美中协会的态度。该会于1912年2月15日通过决议，要求美国总统成为第一个承认中华民国政府的外国首脑，并委派该会主席路易斯·利文斯顿·西曼以个人的名义向塔夫脱总统发出这一请求。（注：Tien-yili:Woodrow Wilson's China Policy,1913-1917，（李田意：《伍德罗·威尔逊的对华政策》[1913-1917]），New york,1952,p.60。）1913年1月4日，丁义华组织中美同盟会开会，召集美国教士80多人致电美国政府，请求立即承认中国政府。（注：《申报》，1913年1月6日。）此外，1912年底，帕特伦商会也上书美国政府，请求立即承认中国政府。（注：《申报》，1913年1月15日。）曾寓华6年的美国人束姆森，在中华民国政府成立后，竭力争取美国政治家和新闻记者支持正式承认中国的主张，并得到了新当选总统威尔逊，众议院议长克拉克，参议院议员福莱特等多人表示赞同的回函。（注：《申报》，1913年1月19日。）
美国国会对承认中华民国问题也进行了提案讨论。1912年1月3日，众议员苏尔泽提案祝贺中国人民努力建立共和政府。2月26日，苏尔泽再次提出联合议案，向中国人民祝贺，议案陈辞为：当中华民族成功地要求认可这样一个事实，即主权受之于民藉以结束国内斗争，并且鉴于美国人民具有对努力争取代议制政府理想制度人民同情的传统，因此决议美国祝贺中国人民。（注：转引自Wen Hwan Ma,American Policy Toward China（《美国对华政策》），Shanghai,1934。）1912年4月13日，参议员洛奇代表外交委员会向参议院报告了这一议案，并得到通过。（注：ibid.）苏尔泽还声称，“我愿（美利坚）共和国是第一个祝贺新中华共和国的国家，我愿美国政府是第一个承认新中华共和国的政府。”（注：转引自Wen Hwan Ma,American I dicy Toward China，第239页。）4月17日，中国政府收到美国参议院承认中国共和政府的贺电。（注：《申报》，1912年4月27日。）但是美国国会的议案没有得到总统的签署。1913年1月2日，美国众议员培根以国会两院所议关于承认中华民国的草案呈入参议院，议案为：“中华民众要求自治，推翻清室，建立民国，告成大功，现已建设正式巩固政权，其对于前途维持之能力已有充分之证据，故参议院与众议院决议，美政府应即承认目下之中华民国，至美华之国际交往则美国当以与独立国之处待推与中华。”（注：《申报》，1913年1月8日；《美国外交文件，1913年》，第88页。）美国公众舆论和国会议案，在很大程度上是从意识形态出发，赞成中国建立共和政府。但是作为执政的行政部门考虑的则是具体的利益问题。2月4日，诺克斯向参院外交委员会主席做了回复，从事实、法律和政策三方面论证了美国政府不能当即承认中华民国政府的原因。首先，从事实上，诺克斯认为中国还没有组成真正的代议制政府，中国国内形势也不够稳定。有鉴于此，美国政府不能承认目前的中华民国政府。第二，从法律的角度审视，承认外国政府的权力属行政权而非属立法权，所以国会通过的议案无效。第三，从政策的角度看，当时列强还能维持一致，日、俄虽想利用承认问题从中国获得特殊利益，但还不便过分露骨。假如美国等中国正式政府成立后再予以承认，则英、德、法三国都能够和美国采取一致行动，承认中国新政府。英、德、法、美四国既采取一致行动，则日、俄不敢贸然单独行动。假如美国在当时采取单独行动承认中国政府，则英法两国必将与日、俄合作，共同承认可能会因此而延迟；并且美国新总统
将于1913年3月4日就职，美国政府于是时冒然承认中国新政府或将使中国新政府处于困难地位。（注：《美国外交文件，1913年》第89-92页；张忠绂：《中华民国外交史》也认可这一说法，参见该书第43-44页。）其实，如上节所述，日、俄、英侵略中国的野心当时已是昭然天下，根本不是列强之间的“共同行动”所能阻碍得了的。因此，诺克斯的这一说法是不能成立的。他所要维持的“共同行动”是为了参与国际银行团的共同对华贷款，而不是共同承认中国共和政府。
美国公众对塔夫脱政府拖延承认中华民国问题非常不满。巴什福德大主教在1913年1月20日写给享廷顿·威尔逊的信中说道，他在中国所见到的美国人没有哪个不对政府拖延承认中华民国进行指责的。他认为美国对中华民国的承认，比1778年法国对美国的承认更为重要。（注：《伍德罗·威尔逊对华政策》第67页。）克拉克大学主张承认中华民国运动的领袖约翰·斯图尔特·汤姆森，在其著作《中国的革命化》一书中表明，承认主张已深入美国和中国，并对国务卿诺克斯进行了全面的谴责。美中协会主席西曼也抱怨国务院未对他们的请求给予明确的答复。西曼还公开宣称，如果美国政府真正遵循海约翰“门户开放”政策的话，早该在1912年就承认中华民国政府了。以对中国革命事业充满兴趣而闻名的金融家和铁路、不动产商奥斯订·P·布朗也指责塔夫脱政府在对待中国四万万人民所采取的立场是错误的。（注：以上各例，转引自《伍德罗·威尔逊对华政策》第68页。）随着美国大选的结束，美国公众把这一问题的解决寄托在当选的总统威尔逊的身上。《申报》对此报道说，“近日屡有所闻，知悉美国国会早有承认中华民国之议案，特格于塔夫脱之阻力故不果行，美国人士咸谓威氏当选后，承认中华民国之问题必能立时解决。”（注：《申报》，1912年11月17日。）威尔逊果然不负美国民众所望，在上台执政后不久就决定承认中华民国，而且没有象其他列强那样向中国提出苛刻无理的要求。因此在国际上赢得了赞誉，维护了美国在华的“友邦”形象，并且为自己博得了中国人民的好感。
三、威尔逊政府承认中华民国政府的政策
威尔逊在就任总统之前就对承认中华民国问题极为关注。他于1912年12月3日对孙中山11月16日发给他祝贺美国大选结果的信回复说：“请允许我对您说，我是以最热情的关注看待中国最近事态的发展，对每一个可望给予伟大的中华帝国人民自由的运动深表同情。”（注：Link,Ather S.ed,The Papers of Woodrow Wilson,V.25（《威尔逊文件》第25卷），New Jersey,1970,p.576。）对于汤姆森的鼓动，他也复信表示说：“君书已到，无任感动，余之关心中国幸福深而且久，当为故人所深信，承嘱注意之问题，自当竭心力以谋之。”（注：《申报》，1913年1月19日。）威尔逊的言行颇具有“理想主义”色彩，好象是非常同情中国的民主革命似的，所以人们对他寄予了希望。3月1日，约翰·R·莫特致电克利夫兰·霍德利·道奇，转请威尔逊从中国的实际出发，为了美国的国家利益和意识形态的共识，立即承认中华民国政府。（注：《威尔逊文件》第27卷，第44页。）
威尔逊就任后，于1913年3月18日发表声明说，美国政府不赞成美国银行团参加对华贷款银行团，这一声明被外交界推测为美国准备率先承认中华民国的先声。但是其他列强仍想在承认中华民国问题上维护“共同行动”主义。俄国驻美大使向美国建议，俄国将在承认墨西哥问题上与美国保持一致，因此美国最好在承认中华民国问题上与俄国保持一致。（注：《威尔逊文件》第27卷，第248页。）美国没有接受这一建议。
3月18日，美国驻华代办卫理向国务卿布赖恩报告，主张迅速承认中华民国。卫理认为，承认中华民国的行动“对于保存这个共和国至关重要，而美国作为‘共和国之母’，当然应该率先欢迎新生的中国。要等待列强的合作只能损害美国与中华民国的关系地位，也只能助长其他国家的侵略计谋。”（注：《美国外交文件，1913年》第98页。）卫理在报告中提到列强对中国的侵略计谋不单单是领土的要求，还有撤除厘金，扩大通商口岸领事裁判权等。卫理还认为“损伤了中国人民的自尊心，（美国）不可能获得真正的利益，而只会引起仇恨；而我们还必须与他们打交道，以解决促进美国利益中尚未解决的问题。假使国际交往还有价值的话，那么（交往双方）就必须互相尊重。”（注：《美国外交文件，1913年》第98页。）卫理的报告是从国家利益的角度出发，建议国务院承认中华民国的，但其中也确实带有“理想主义”色彩。3月28日，布赖恩致电卫理，令其转告中国外交总长，一是对3月25日祝贺他就任国务卿贺电表示感谢；二是通知中国，美国政府已在慎重考虑承认中华民国问题。（注：《美国外交文件，1913年》第98页。）在卫理向中国政府转达这一通知后，袁世凯立即表示了请求美国立即承认的愿望。袁世凯相信，美国的承认将在中国人民心中和即将召开的国会中加强袁的统治地位。（注：《美国外交文件，1913年》第99页。）就此，布赖恩责令第二助理国务卿艾迪提交承认中华民国的对策意见。艾迪的意见是：袁世凯急于要得到美国的承认，目的不在于要美国承认中华民国为共和政府，而是希望承认袁世凯的政治地位。因为当时中国国内国民党与袁世凯的斗争十分激烈，袁世凯的地位处于不稳定的状态。因此，如果要承认以袁世凯为首脑的中国现政府，只要总统允许中国公使谒见并递交袁世凯致威尔逊就任总统的贺电即可。但是这一做法对承认中国共和没有什么作用。如果目的是要承认中国为共和政府，则必须等到4月8日中国国会召开后，立即指示美国驻华使署做出适当的宣告。（注：《美国外交文件，1913年》，第102-103页。）
艾迪的意见书表明了美国政府面临着如何支持袁世凯稳定政局和顺应美国民众要求承认中国共和政府的协调问题。威尔逊本人急于尽早承认中华民国，“因为他希望看到中国建立稳定的政府，他也担心某些强国企图阻止他这样做。”（注：转引自柯里：《伍德罗·威尔逊与远东政策，1913-1921》，社会科学文献出版社，1994年，第19页。）至于中国当时能否建立真正的共和政体，对威尔逊来说并不是关键问题。因为他并不相信中国会从封建帝制的专制国家一下转变为共和代议制的民主国家。对他来说，稳定中国的政局才是最重要的。中国只有稳定了，才能维护美国对华的“门户开放”政策，才符合美国在远东的最大利益，而坐视列强瓜分中国只会损害美国在华利益。所以在4月1日的内阁会议上，威尔逊说他已经考虑了中国的局势，认为美国必须承认中国为共和国，并建议等中国国会议员选举完毕后就立即承认中华民国政府。对于检察长麦克兰诺兹请求列强在承认问题上采取合作行动的建议，威尔逊表示不同意。他要求明确通知各国驻美大使，由他们转告各自的政府，美国准备承认中华民国，希望他们采取相同行动。丹尼斯说威尔逊是想借此表明美国的行动不受制于他国。（注：《威尔逊文件》第248-249页。）1913年4月2日，布赖恩把备忘录递交各与中国有外交关系国的驻美使节，通知说美国决定在1913年4月8日中华民国国会开幕时宣布承认中国政府。通知还说，“总统要我向您们表示，他诚恳地希望贵国政府给予合作，和我国政府同时采取同样有效的行动。”（注：《美国外交文件，1913年》第108页。）这里表明威尔逊并没有放弃争取列强共同行动的政策。但是与塔夫脱政府和列强合作的方式不同，这次合作是应以美国条件为基础的。
美国的这一举动在外交界引起了强烈的震动。德国外交大臣雅哥在接到这一消息后认为，延迟承认中华民国将使德国受到支援有特殊利益国家要求的嫌疑。美国单独承认中国将增加其在华的威信而使德国不利。因此，为了德国的在华利益，德国应当决定承认中国。（注：孙瑞芹译：《德国外交文件中有关中国史料选译》，第3卷，商务印书馆1960年版。第260页。）在得到德皇同意之后，雅哥分别于4月21日和4月26日向英、日表示：倘使袁世凯以较大的多数当选总统，德国有意承认中华民国，因为德国觉得袁的人望似足以提供维持国内秩序与治安的保证。（注：孙瑞芹译：《德国外交文件中有关中国史料选译》，第3卷，商务印书馆1960年版。第262-263页。）英、日、俄等国则一致反对美国单独行动。俄国驻美大使再次向美国强调，在受俄国影响地区，美国应该跟俄国的政策保持一致，否则俄国将在墨西哥问题上仿效美国对华采取的政策。（注：《威尔逊文件》第27卷，第262-263页。）日本则声称，做出任何承认袁世凯的行动等于干扰孙中山和黄兴的南方政权。（注：《美国外交文件，1913年》，第109页。）日本在试图改变美国的既定态度未能成功之后，便于4月19日提出承认条件草案。在1912年2月提出的那些条件之外，又提出了在北京举行各国外交代表会议以达成一项共同的决定，然后才能给予承认。美国对日本的这项拖延承认提议未予理睬。4月21日，列强驻北京各公使密议对中华民国的承认问题，法、俄公使提出了四项条件：(1)不承认蒙藏为中国领土。(2)要求川滇特别权利。(3)要求付清本年赔款。(4)要求清偿到期的欠款。遭到了美、德的反对。（注：《民立报》，1913年4月24日，转引自《中华民国史事纪要》1913年1-6月，第352页。）法、俄的提议再次充分暴露帝国主义列强要瓜分中国领土的丑恶行径，并且在经济上胁迫中国接受列强对华大贷款，向他们交出中国的财政主权。
1913年4月6日，美国国务院向驻华代办发出指示，等中国国会议员到足法定人数，举定职员后，即予承认中华民国政府。（注：《美国外交文件，1913年》，第109页。）中国国会各党派的议员则因美国即将承认，一致赞成4月14日开院。（注：《申报》，1913年4月9日；另见柯里前引书，第18页。柯里认为“中国国会的召开，可能是因为‘据说美国政府要承认中华民国’……这样来满足美国承认的要求条件。”）尽管美国驻华代办卫理根据中国的政局情况，到5月2日才递交了承认国书，但其间威尔逊一直没有改变这一决定。据丹尼斯日记，1913年4月8日，即原拟承认中华民国那天的内阁会议上，威尔逊和全体内阁成员都衷诚希望中国自即日起一切发展顺利，以行动证明中国之所以被世界承认是理所应当的。美国的承认将给予中国得以在全世界共和国中赢得自己地位的时机。（注：《威尔逊文件》第27卷，第267页。）在4月23日答记者问时，威尔逊也否定了要延迟承认的说法。（注：《威尔逊文件》第27卷，第340页。）威尔逊在承认辞中说：当中华民国人民开始承担自治性质和主权之时，美国政府和美国人民甚表同情，他谨代表美国政府和美国人民，欢迎新中国进入国际大家庭。并希望中国在完善共和政体时，取得最高程度的发展。（注：《美国外交文件，1913年》，第110页。）美国的率先承认对中国产生了较好的国际影响，巴西、秘鲁、墨西哥和古巴先后于4月8日、4月9日、5月2日和5月4日承认了中华民国政府，改变了中国在外交上所处的孤立地位。更为重要的是，它使列强对华共同行动阵线破裂，在一定程度上减轻了中国所承受的列强联合威胁。这一政策在美国国内也受到了公众的欢迎，布赖恩向威尔逊表示祝贺说：“这是创立了新时代！”（注：转引自柯里：《伍德罗·威尔逊与远东政策》，第19页。）
但是英、日、俄等国却对美国的承认持批评态度。日本报纸评论美国对中华民国的承认说：“承认对中国很少有益处。通过借款，其他五强国更有效地证明了他们对中国的友谊。美国的专断与高傲的行为，使一般人都感觉不快。美国想借讨好中国，博得中国的特殊好感，这一目的能否达到颇成疑问。”（注：孙瑞芹译：《德国久交文件中有关中国交涉史料选译》，第3卷，第267页。）事实上，美国恰恰达到了这一目的。向美国致谢的不仅有袁世凯，中国国会参众两院分别通过决议感谢美国政府的友好行为，中国许多省议会也采取类似举动。山西、直隶、甘肃和浙江等省的都督也致电威尔逊表示感谢，李烈钧亲自致函美国驻汉口领事表示谢意。北京政府宣布5月8日为全国性假日。北京、上海、南京、武汉等地各界人士专门为美国的承认举行了庆祝活动。5月9日，北京绅商学界各团体3000多人到美使馆致谢，南京学界齐赴美领事署致谢。5月10日，中美同盟会发起承认纪念会，各校学生齐赴美使馆庆贺。上海中美英睦谊会发起感谢友邦承认大会，前任美领事海格斯、田绿、伍廷芳、陈英士、张通典和朱葆三等人都出席了会议。
柯里说，中国早已得到美国公众的同情，美国对中国的承认，特别是作为共和国世界的新成员的承认，更是大众欢迎的事件。（注：柯里：《伍德罗·威尔逊与远东政策》，第20页。）威尔逊政府的承认政策表面上是出自同情中国，支持民主共和，实则以美国国家利益为决定因素。虽然其他列强提出撤除厘金，扩大通商口岸领事裁判权也对美国有利，但是美国在华的最大利益在于保障中国的稳定。既然列强把袁世凯当作稳定中国的最好希望，威尔逊就要支持袁世凯稳固统治，而不考虑袁世凯是否是真正的共和主义者。但是，他又不能不顾及中国当时的共和趋势，和美国公众对中国共和的同情。他在中国国会正式工作后才承认中国，这一点没有妨碍他对袁世凯个人的支持。正如陶文钊先生所说，美国4月2日的“宣布本身就是在国会召开前送给袁世凯的一份政治贺礼。”（注：陶文钊前引书，第12页。）因此，除了孙中山和一些国民党领袖对美国承认中华民国持不同意见外，美国的承认在中国受到了热烈的欢迎。这样，为美国与众列强在华竞争中争取到一个有利的地位，为美国对中国政府施加越来越多的影响做了准备工作。
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