美国：政府管制的法律体系，本文主要内容关键词为：美国论文,管制论文,法律体系论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在美国，行政代理机构(administrative agencies)又称管制机构(regulatory agencies)，早年被称为“无头的政府 第四权（其它三权为立法、司法、行政）’，一种无责任的机构和不协调的权力的随意堆积物”(Spoulber，1989，P71)足见其地位显赫。60～70年代，管制机构更是滥觞一时，70年代末以来，非议蜂起，遂有放松管制风潮的出现，导致许多管制机构纷纷撤消。这是一个很有趣的现象，对我国行政机构的改革也不无借鉴意义。本文拟专门讨论与管制机构行为相关的法律体系。
一、管制机构的由来及其行政手段
（一）由来
1887年，美国国会创建州际商业委员会，作为第一个管制机构，处理与铁路运费等问题有关的事务。这一举措系出于以下三方面原因。
第一，国会企图设立一个公正的组织以确定铁路的运费，但实际上它缺乏这方面的专门知识。
第二，即使国会设法制定出了公正的运费，当情况发生变化时又怎么办呢？国会因此意识到其自身无力于铁路业的持续控制，同时认识到需要一个组织，能够应付该产业长期内可能出现的各种问题。
第三，如果一个统一的铁路运费制定出来了，法院就必须裁决运费执行过程中可能出现的各种争端。但当时的法院已经忙得不可开交，而它也同样缺乏铁路业的专门知识。因此，州际商业委员会就具备制定统一运价的权力——一种法规制定或立法的权力以及解决运费执行过程中引起的争端的权力，即法庭裁决权(adujd：cation)。
由此可知，设立管制机构的初衷实在是因为同国会或法院相比，在某一特定的社会经济领域里，管制机构拥有更多的时间、知识和经验；一旦被赋予相应的权力，就有可能降低立法或司法成本，从而取得专业化带来的经济性。而经济学家发现自然垄断性、外部性、内部性，并把它们作为管制经济学理由，则是后来的事了。
除了有权制定法规和有权裁决争端外，管制机构还必须履行某些行政方面的职责，如信息收集、监督检查法规的执行情况等。这样，也就集立法、司法、行政三权于一身，从而与美国宪法的分权信念相悖，这种矛盾如何得以自圆其说呢？
某些法律（尤其是商业法）教科书解释说，管制机构的权力来源于一种被称为“授权法案(enabling acts)”的立法。也即是说，一个得到宪法授权的政府机构可以将自己的权力的一部分委托(Delegation)给另一个组织。如果立法机构（如国会）将所有的立法权都授于管制机构，这将违反宪法；但它只将其一部分制定法规和从事管制的权力委托给管制机构，这却是合法的。授权法案在准许管制机构得到上述权力的同时，也将管制机构的行为范围作为相应的界定。否则，法院可以判定管制机构所到的权力不符合宪法。
根据立法授权范围的大小，管制机构可以设立在行政系统之内——既可以是独立性的，也可以隶属于某内阁部，也可以完全独立于直接的行政控制以外。赫夫龙(Heffron，1983)曾经将管制机构划分为五种类型：独立的管制委会员(independent regulatory commissions)、内阁部内的代理机构(agencies in cabinet departments)、独立的代理机构(imdependent agencies)、政府公司(government corporations)及总统办公室属下的代理机构(agencies in the executive office of the president)。本文所说的管制机构指联邦一级有规则制定权者，而尤以第一类型为主，详见下表。
（二）行政手段
政府管制是一种对“市场失灵”的弥补。造成市场失灵的原因中有三类情况与管制机构的存在价值有关，即行业进入壁垒、外部性和内部性（余晖，1994）。而管制机构在处理由此引起的市场失灵中经常采用的行政手段有以下十种：
1.利润管制。主要针对那些具有排他性生产某种产品权利的企业（如城市电力、自来水、天然气等），防止其人为提高物价以牟暴利。
2.价格管制。有最高限价、最低限价或统一价格三种方法。
表1 美国独立性管制机构及其行政手段一览表
资料来源：Spulper.(1989 P.75-79)
Breyer.(1982.appendix 1 table 12-14)
3.广告限制。一般用在对某些职业性（如律师、医生、牙医等）广告的限制上，这种限制近年来日益减弱。但对烟卷广告的限制依然延续。
4.配额和关税。明确的进口关税通常施加到各种进口货物上；另外，有些产品，如石油则进行绝对的进口限制和配额管理。
5.特许和配给权。通过特许权的掌握和颁发，管制机构对现有企业或产业进入施加控制。例如，未经州际商业委员会的特许，不能任意延长铁轨、公路及航道。
6.标准设立。管制机构为消费者制定许多判别产品质量的标准，以及工作场地安全标准等。
7.信息公开。卖方有义务在一桩买卖终了前公布所售产品（或服务）的有关信息。
8.合同条款修订：管制机构可以对签约双方的能力加以限定。
9.物料和生产过程的管制。管制机构还可以对生产某种商品所使用的物料和生产程序加以规定。
10.征税和补贴。这两种手段可以改变个体经济行为。例如，如果对某些生产投入物课以重税，则使用该种投入物的厂商大概就会改用成本更低的替代物。
以上这些手段被管制机构具体使用的情况，详见上表。
二、管制机构的决策程序
上文所列举的由管制机构实施的各种行政手段，是经由管制机构的三大决策功能——法规制定、裁决及非正式行政活动而产生的。为了避免管制机构流于独断、不公和为所欲为。这三大功能的履行，又需遵守严格的法律程序。这些法律可以是宪法、实体法、程序法及其他任何有关的成文法规。
（一）法制制定
法规制定指的是管制机构按法定程序制定法规和其他条例的权力。由于规则制定分正式和非正式两种，它们所应遵循的法律程序也不一样。
1.正式的法规制定
第一阶段：发布公告。管制机构必须就某法规提案的有关情况作出公开的声明。其内容应包括：(1)听证会的时间、地点和性质；(2)该项提案所依据的合法根据；(3)该项提案的大意及所涉及的对象和问题。
第二阶段：听证会。听证会旨在收集各种不同意见。这种听证会，虽然不等同于法庭的审讯，但也设一名公正的决策者。受提案影响的个人和团体可以出示证据，通常双方的证人还可以互相诘问。而管制机构不能超越正式记录以外去作决策；它对听证会以外的人士进行咨询的行为受到严格的限制。
第三阶段：准备最后的决议。在听证会后，管制机构对听证会上所收集到的不同意见进行复议，并对这些意见提出一份准确的总结。管制机构有权按最合适的方式拟定最终方案，但最终它必须公开此方案。
2.非正式的法规制定
该程序被称为“公告－收集意见式的法规制定”。它不需要举行听证会。但管制机构必须先发布一项公告，表述拟将讨论的提案的内容，然后允许所有感兴趣（或受影响）的人提出自己的意见。在收到这些意见后，管制机构就可颁布最终的法规了。
但自80年代以来，管制机构的成员已开始将严格的程序运用于非正式的法规制定。法院方面也已设法禁止记录以外的咨询；并坚持要求管制机构提供适当的机会，让相关的团体（包括机构本身）去回答其他团体的质问。这些要求，在许多情况下导致了一种混合型的程序——最好的证明就是管制机构与团体间对话的书面记录。由此，一项法规的诞生可能得到书面辩护和公开信息两方面的支持。大部的标准设立遵循的是非正式法规制定或混合型的程序。
（二）裁决
裁决是管制机构颁布一项命令的过程。命令的形式可以是对某事实的肯定或否定，也可以是一项禁止令或一个申告。由于命令大都是对个人申诉的决定，从这个意义上说，管制机构大部分的决定都可以看作是非正式的裁决。但如果要发布一道命令，在大多数情况下，管制机构都必须按照正式的“法院式的审讯”程序行事，此即正式的裁决。
1.正式的裁决
正式的裁决，其程序与正式的法规制定相似。首先要发一个公告：让有关团体和个人知道：(1)听证会的时间、地点和性质；(2)举行听证会的合法理由；(3)听裁决的事实及可能运用的相关法律等。
听证会由行政法官主持，这些法官是管制机构的雇员，而非州或联邦法院的法官。由于不设置陪审团，这些法官对事实和所依据的法律有最终的决定权。
一项正式裁决往往起因于管制机构对某人或某企业的起诉，后者被前者断定违反了特殊的法规或标准。在听证会上，管制机构的心理律师陈述支持起诉的有关证据，被告人则有权陈述自己的事实。之后双方证人可以互相诘问。然后，行政法官作出判决，并宣告一个“初步的”或“推荐性的”命令。初步性的命令如果不被上诉，即最终成为管制机构的命令。相比较，推荐性的命令则要由行政法官或有资格主持听证会的机构官员向机构内其它的职员作介绍，如果机构顾问律师及被告方均不再反对，这才成为一项正式的命令。因此，与法庭审讯不同，对行政法官的实际结论，管制机构不见得非服从不可。
2.非正式裁决
管制机构大部分其它的决策，包括成千上万个由机构职员在办公室里日常作出的决定，都可被划入“非正式裁决”的范围。这种决定只受很少数必要程序的制约。但法院可以对其中的大多数决定进行复审。
（三）非正式的行政行为
所谓“非正式”，大约有两层意思，一是指这种行为不象立法和裁决行为那样，必需遵循严格的法定程序。一般不受法院的复审，只接受机构内部上级部门的复议；二是指这种行为又不同于其它内阁部的日常行政事务。
非正式的行政行为主要有两个方面：信息收集与法规实施
1.信息收集
收集尽量丰富的信息是管制机构对商业活动进行管制的必要条件，信息的来源主要有三个渠道。
第一，在规则制定或裁决的过程中收集信息。管制机构也有权要求受管制企业和个人呈业务报表，财会记录及其它资料。这些信息被看作是公开的，可为其它管制机构共用。
第二，通过非正式的听证会收集信息。许多管制机构使用传审权向证人强索证据，同时了解所需的其它资料。
第三，实地调查。管制机构通常有权查阅被管制者的技术资料，财务帐目及其它前述物件(Premises)；当然也可以在工厂、车间等地方作实地考察。然而，管制机构的调查权受到许多来自宪法方面的制约。程序法和实体法都规定了适当的程序以保护企业不受管制机构专断无常及不合理行为的损害。实体法规定的程序针对政府对私人财产等权利的影响；程序法则偏重于正当的公告和听证会程序。
2.法规的实施
管制机构同时也得到执行法规的授权。所有的最终命令都具有成文法的力量，对它们的违法行为都要受到相应的惩罚。除非上诉法院推翻了管制机构的决定，后者即有权执行这些惩罚。不能实施这些惩罚，其本身即被看作对法律的违犯。在大多数的情况下，对管制命令的违犯被定为民事责任。因此，一个企业有可能被处罚款，或必须采取某种特殊的被救措施，如安装污染控制装置。然而近年来，有一种同时追究刑事惩罚的倾向，犯有过失人，包括公司的高级职员，都可能锒铛入狱。
三、管制机构的权力制衡
在美国，大致不存在不受制约的权力。管制机构，集三权于一身，对它的权力的制约，也就大都来源于这三权，当然还必须接受公众的监督。在这些制衡力量中，法院的复审是最后的关口，下文将对其作重点介绍。
（一）立法控制
在授权法案里，国会可以对管制机构的行为范围作严格的界定，如果后者的行为超越了授权的范围，可能被司法系统判为非法。另外，APA也对管制机构的决策程序作了严格的规定。在许多州，根据“夕阳法(Sunset law)”①，立法部门可定期检查州管制机构。这项法律授权立法部门在对管制机构的决定作出再审后，可决定是否继续授权给后者。当管制机构要求拨款时，专门的立法监督委员会可能对它们的行为作仔细的核查。
另外，国会还企图对管制机构的法规制定权保留一些直接的控制权。最典型的例子是，“立法否决权”即给予立法机构否决由管制机构制定的引起非议的行政法规的机会。
（二）行政控制
管制机构接受行政系统的授权，同样存在十分清晰的行为界限。大部分管制机构的领导人都是由总统任命的，后者保留聘任或撤换他们的权力。通过影响文职系统和参议院，总统也能对管制机构内行政委员会的许多政策加以控制。虽然管制委员们，尤其是独立性管制机构中的委员具备某些独立于行政的权力——例如，他们的任期是固定的，且大都比总统的任期（四年）还要长，只有通过讼事才能缩短他们的任期。另外，通过国会的认可，总统还可改组管制机构，将功能和权力在机构间作调整和转移。
（三）公众控制
对管制机构神秘行为的介怀及信息的滥用导致了“信息自由法(Freedomof imformation Act)”在1966年的出台。国会为了使管制机构能提高对公众的责任感，指令机构的档案必须向公共利益集团、学者、新闻记者及其它有关团体开放。企业有时即利用这一法律去查阅竞争企业的有关信息（但已引起不满并受到一定的限制）。然而法院依然依据此法要求所有的机构、政府部门及独立性管制委员会公开所有的机构档案，除非以下九类得到成文法免除公开义务的信息：
(1)由总统签发关系国家利益的资料；(2)机构内部职员的人事档案；(3)由其它成文法禁止公开的资料；(4)涉及商业秘密或财务情况的资料；(5)反映机构政策制定中某些慎重细节以及包含顾问建议的信息。(6)类似个人隐私、医学诊断等一经公开即有可能侵入私域的档案；(7)有选择的法律执行记录；(8)关系金融操纵制度的资料；(9)地质学和地球物理学图表和资料。
（四）司法控制
法院有权对管制机构的非正式行为、发布的法规及作出的裁决进行复审。今天，正是这种控制，在保证管制机构不武断行事方面，起着比宪法压力更重要的作用。但司法复审的范围有一定的限制。在决定是否对管制机构的某项决定付诸复审时，法院往往要事先搞清楚以下三个问题：
1.此类管制行为是否能够付诸复审？有些管制行为不在可以复审之列。在这种情况下，管制决定具有最终的效力。例如，食品和药物管理局被要求去调查某一个州因药物使用而引起的行政罚款案件，该局对此要求作出了拒绝。对这个拒绝行为，法院也将拒绝给予复审。因此，一个管制机构拒绝不去做某事、不去调查或不将一项对某企业的控告存档的行为，通常属于不能被复审的决定。这是因为，一个管制机构在决定利用它的资源去执行某项政策时，有经过立法授权的自由度。
2.对此类特殊的问题或决定是否存在不必复审的理由？如果立法机关已经明确规定管制机构在此方面拥有最终决定权，法院就应遵守与免除复审有关的成文法规，不对此类管制行为作出复审。例如，老兵事务管理局就有决定应归老兵享受的福利的最终权利。
3.在决定管制机构的行为是否合法或正当时，有哪些标准或准则可以利用？总的说来，在这一方面，法院要检查的是，一个管制机构是否就其所作决定的法律根据或过程有清楚的解释。但前者不能对后者作出臆断。以下分别从管制机场的三大功能方面谈复审标准的问题。
(1)对法规制定行为的复审标准：
a.管制机构所得到的立法授权是否符合宪法，立法机关有否对管制机构的行为领域作了充分的限制？
b.管制机构的行为是否在立法授权范围以内？
c.管制机构的行为是否违背了与其相关的任何宪法或成方法条款？
d.管制行为是否遵循了正当的程序（尤其是成文法明确规定的程序）？
e.管制机构是否独断专行或反复无常？
如果这些问题得到令人满意的回答，则法院不会对管制决定作出复审。
(2)对裁决行为的复审标准：
a.在决定一个案例时，管制机构是否有正常的裁判权？
b.管制决定是否能以听证会记录中得到确凿证据的支持？
另外两项与(1)中标准c，d相同。
(3)对非正式行政行为的复审标准：
a.所示行为是否在法院复审范围以内？
其它三项与(1)中标准b、d、e相同。
四、批评与评介
对管制的不满及管制程序中存在的许多问题，笔者另有专文论及。这里只想简单谈一谈管制机构的内部结构与其作用和功能之间的令人担忧的关系。在许多管制机构内，制定法规和裁决争端这二种行为没有完全地分开，即是说，那些制定法规的人，当这些法规被违背时，又可能兼为问题的解决者。另外，管制机构的雇员们不仅要建立规则并扮演法官的角色，还要履行行政监督的职能，对违反法规者给予处罚。这种三权混用的情况，引起许多批评，人们建议应该在机构内部进行分权。
许多批评是中肯的，权力当局也同意对管制机构的功能进行一些改进。虽然如此，管制机构在美国的法律系统内仍然起着有价值的作用。无庸置疑，它们为法院和国家卸下了巨大的负担。没有它们的专门特长和效率，传统的政府三权格局也许早就瘫痪了。
在运用复杂的法规对社会经济生活中无数种活动加以规范和制约方面，联邦、州及地方各级管制机构可能是最有效率的组织。由于政府管制的某些形式为大众所希望，管制机构的存在也就在所难免。它们在几乎所有的工业化国家里都得到了发展。而且它们的作用，随着技术的进步、社会的越愈复杂，也许会变得更加重要。
注释：
①一种要求行政部门定期界定自己立法范围的成文法。
标签：法律论文; 听证会论文; 非正式论文; 政府管制论文; 行政授权论文; 法律制定论文; 行政立法论文; 美国法院论文;