欧盟对非战略的调整及趋势，本文主要内容关键词为：欧盟论文,趋势论文,战略论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
欧洲与非洲国家在历史渊源和地缘政治方面联系紧密。非洲地缘上毗邻欧洲，在过去几百年曾长期是欧洲一些国家的殖民地。二战后，非洲各殖民地相继独立，但同前宗主国仍保持着一种不平等关系。冷战结束后，欧盟将非洲国家看做是“施舍”的对象，常将“援助与民主”、“人权和良政”挂钩，致使双方关系一度趋冷。进入新世纪，非洲政局逐渐走向稳定，经济得到恢复和发展，联合自强的意识增强，国际地位不断提高。在此背景下，许多欧洲国家认识到改善欧非关系的重要性，逐步改变对非战略认知和政策。
一、新世纪欧盟对非战略调整的演进：从开罗首脑会议到里斯本首脑会议
1996年欧盟成员国葡萄牙提出举行非洲—欧洲国家首脑会议的建议。1999年7月非洲统一组织第35届首脑会议接受此建议。2000年4月，由非统组织成员国和欧盟成员国领导人参加的首届非洲—欧洲首脑会议在埃及首都开罗举行。67位国家元首和政府首脑或代表出席了会议。会议旨在探讨非欧大陆在政治、经济和社会等领域的合作，构筑面向21世纪的非欧新型战略伙伴关系。会议主要议题包括贸易、投资、债务、难民、技术转让、地区安全、加快非洲与世界经济接轨等问题。会议结束时发表了《开罗宣言》和《行动计划》，强调双方建立新型战略伙伴关系的必要性，为拓展欧非传统关系、走向全面对话合作迈出了重要一步。
在《开罗宣言》签署后的5年中，欧盟基本上没有出台具有实质意义的对非洲政策，直到2005年陆续提出一系列对非政策文件，才明确提升了非洲在其外交政策议程中的地位。2005年12月欧盟理事会通过题为《欧盟对非战略：走向战略伙伴关系》的对非战略文件①，提出欧盟将在实现和平与稳定、促进经贸发展等关乎可持续发展的核心领域与非洲开展合作，实质性减免非洲债务并增加对非援助，在未来10年建立欧非间的战略伙伴关系，帮助非洲最终实现联合国“千年目标”。这是欧盟首次在视非洲为平等政治伙伴的原则基础上，为未来的对非政策提供全面和长期的指导框架。2007年6月，欧盟委员会通过了《从开罗到里斯本：欧盟－非洲战略伙伴关系》文件，②旨在与非洲建立“平等伙伴”关系，希望通过对话，推动形成欧非关系新格局，对非洲施加更多影响。
2007年12月，来自欧洲和非洲80个国家的领导人参加了在葡萄牙里斯本举行的第二届欧盟—非洲首脑会议。与会领导人表示，双方将合作打造建立在平等基础上的战略伙伴关系。此次会议的重要成果是通过了《非洲—欧盟战略伙伴关系——非欧联合战略》文件，③以及实施这一战略的《行动计划》，从而确立了双方建立长期战略伙伴关系的4个主要目标：加强非洲与欧盟的政治伙伴关系；强化和促进和平、安全、民主治理和人权、基本自由、性别平等及可持续发展；共同促进和坚持有效的多边主义；促进广泛的以人民为中心的伙伴关系发展。文件表示，欧盟和非洲将建立平等的战略伙伴关系，以应对全球性挑战。此次峰会是在欧非关系史上第一次正式提出在欧非两个大陆之间建立平等战略伙伴关系，对欧非关系发展具有“里程碑”式的意义。
二、当前欧盟对非战略调整的主要特点
分析近年来欧盟对非发表的主要政策文件及其相应行动计划，可以看出当前欧盟对非战略调整呈现如下特点：
第一，突出建立欧非平等战略伙伴关系。欧盟要改变过去“援助与被援助”的模式，使欧非关系建立在权利平等、责任共担的基础上。第二届欧非峰会将欧盟—非洲新型关系定位为“成熟、负责和相互尊重的平等伙伴关系”④。欧盟委员会主席巴罗佐在会上强调：“非洲必须成为欧盟对外关系的重点，欧盟－非洲关系必须超越过时的捐助者与受益者关系，转向基于共同利益和共同面对全球化挑战的真正平等的伙伴关系”⑤。他表示，越来越多的全球性挑战需要两大洲建立伙伴关系。欧盟对欧非关系的这种重新定位，旨在改善欧盟在非洲大陆的形象，巩固和加强欧盟在该地区的影响力。
第二，谋求合作领域的扩大及合作层次的加深。欧盟期望继续扩大欧非合作范围，建立合作机制，并为双方的伙伴关系赋予更具务实性和操作性的内容。欧盟委员会2007年6月出台的对非政策文件指出：“双方的关系应超越发展合作，欧非关系议程将扩大到包括所有双方共同关心和事关双方共同利益的问题。”“在日益深化的全球化面前，非洲特别是非盟已经不仅仅是一个发展问题，而成为应对全球资本流动、跨境恐怖主义、有组织犯罪以及传染病蔓延等全球性问题的主体之一，因此双方的对话应超越非洲事务。”⑥第二届欧非峰会文件确立了双方将围绕8大领域分别建立“伙伴关系”。这8大合作领域包括：和平和安全合作伙伴；民主管理和人权合作伙伴；贸易和地区融合合作伙伴；“千年发展目标”合作伙伴（主要是帮助非洲贫困国保障食品安全、健康和教育）；能源合作伙伴；气候变化合作伙伴；移民、人口流动与就业合作伙伴以及科学、信息社会及空间合作伙伴（主要是在非洲发展科技、加强高新技术和空间技术的应用）。⑦
第三，强调合作机制的逐步完善。欧盟近年来在对非政策上，日益强调合作机制制度化的重要性。为了执行欧非新战略伙伴关系，第二届欧非峰会通过的《非欧联合战略》文件规定了一整套机制架构，以确保双方就共同关心的所有问题能够进行密切交流和对话。这些机制化的架构包括：定期举行非欧首脑会议。确定今后欧盟—非洲首脑会议将每三年轮流在非洲和欧洲举行；欧非三驾马车对话机制（每年两次）；欧盟委员会与非盟委员会对话机制；欧洲议会与泛非议会对话机制以及其他代表性机构的对话机制（如欧盟经济社会理事会和非盟经济社会文化理事会的对话机制）；欧非双方非正式机构之间（市民社会组织）对话机制；以及执行和后续机制等。⑧这些机制化对话与合作对加深欧非合作具有重要意义。
第四，对非政策趋向务实。第二次欧盟—非洲首脑会议经历了许多波折后得以最终举行，反映出新形势下欧盟对非政策正在趋向理智和务实。里斯本欧非峰会期间，欧盟承诺要继续增加对非洲援助，使欧盟的对外援助额在2015年达到其国民生产总值的0.7%。欧盟还将对援非方式进行“内部整合”，提高针对性和实际效率。欧盟改变过去在非洲强行推销民主的做法，“变罚为奖”，即在良政方面，非洲国家将有权选择是否改革，凡是选择改革的，欧盟都将采取鼓励性措施。⑨第二次欧非峰会一结束，欧盟即同撒哈拉以南的31个非洲国家签署文件，表示自2008年起的5年内，向这些国家再提供117亿美元的援助，并在“欧洲发展基金”框架下从2008年起每年向这些国家提供48亿美元的援助。这是欧盟方面为保障这届欧非峰会精神的落实而采取的具体行动之一。
第五，对非政策调整仍不放弃“政治条件性”限制。所谓“政治条件性”是指一国或国际组织给予另一国明显好处（如援助）时，需以该接受国是否满足有关保护人权和促进民主原则为条件。对受援国而言，欲获得优惠，就必须接受对方附带的政治条件。⑩自冷战结束以来，欧盟同样把“政治条件性”纳入对非关系的框架。欧盟近年来的对非战略调整，依然没有放弃“政治条件性”这一原则性信条。在欧盟发布的对非战略文件中，一再指出民主治理、人权、腐败等问题，强调欧非之间建立民主治理和人权伙伴关系的重要意义等。在实际政策中，欧盟对津巴布韦实施制裁以及有关国家反对津总统穆加贝参加欧非峰会等举动，都显示出欧盟依然以自身价值观来评判非洲事务。
三、欧盟对非战略调整的基本动因
多年来，欧盟一直通过“援助”并附加政治条件的手段实现其政策目标，但是随着非洲发展加速，并开始吸纳来自欧洲以外国家和地区的投资与援助，欧盟的政策和手段难以奏效。在全球化的国际环境下，欧盟要保障自身的战略利益、能源安全利益以及经济发展机遇，要打击恐怖主义、应对气候变化、防止疾病蔓延等全球化挑战，就不得不调整其对非政策以寻求非洲的支持与合作。欧盟已深切感受到非洲的稳定和繁荣与欧盟的长远发展息息相关。
第一，安全战略利益的驱动。近年来，非洲日益成为欧洲非传统安全威胁的主要来源地。非洲是欧洲的近邻，长期贫困与战乱导致了大量非法移民涌向欧洲，影响欧盟内部安全和稳定。根据欧盟提供的资料，仅在2006年，大约有5万名非洲人非法进入欧盟。欧盟对来自非洲的非法移民特别注意的原因，可能是媒体报道了经常发生的“船民”海难事件。由于气候转暖，预期进入欧盟南部国家的非法移民会增加。(11)其中西班牙、意大利和马耳他等是受非法移民潮冲击最大的欧盟国家，来自北非和西非国家的非法移民经常通过海路从上述三国进入欧盟国家。欧盟惟有加强与非洲的合作，促进非洲的发展，才能从根本上解决非法移民问题以及影响欧洲安全的其他一系列问题。
第二，对能源安全利益的关注。欧盟目前能源供应的50%依靠进口，到2030年这一比例将上升至70%，石油和天然气进口分别主要来自中东和俄罗斯。2006年和2009年的俄乌天然气纠纷事件使欧盟面临“断气”危险，这暴露出欧盟能源供应途径单一的隐患，再加之俄欧关系紧张、中东局势动荡让欧盟国家不得不考虑实现能源进口来源多样化以确保欧盟未来能源安全，非洲则是其能源多元化的首选。力图以非洲部分代替动荡的中东和常以能源为武器的俄罗斯作为能源和自然资源的供应地，使得欧盟与非洲之间的合作更加急迫。
第三，非洲国家联合自强趋势增强，政治经济重要性进一步提升。在经济全球化与区域经济一体化发展背景下，为避免被边缘化，非洲国家更加重视联合自强，推进地区合作，以集体的力量应对全球化的挑战。2001年在第37届非洲统一组织首脑会议上一致通过的《非洲发展新伙伴计划》作为非洲整体发展战略，坚持以非洲自主发展为中心，建立非洲各国之间伙伴关系，促进地区和非洲大陆一体化；提高非洲各国和整个大陆的竞争力；塑造新的国际关系以改变非洲和发达国家之间不平等的关系。(12)近年来，非洲经济一体化进程取得实质性进展。南部非洲发展共同体（南共体） 自由贸易区已正式启动，东非共同体、东南非共同市场和南共体举行首届三方首脑会议，决定着手创建单一经济共同体。虽然大部分非洲国家仍在很大程度上依赖各种援助，但非洲已不再只是被动接受援助的对象，在可预见的将来有望成为全球经济另一个新的增长点。欧盟已经注意到非洲地区一体化发展的势头，并意识到其潜在意义。
第四，世界各主要力量对非洲的关注加强。非洲丰富的能源资源、反恐和地缘政治、经济增长机遇等因素使其成为大国全球战略竞争的新重点，国际社会对非洲关注普遍上升。美、日、俄、印度等国均以不同的方式加大了对非政策力度。有分析指出，非洲正成为那些塑造全球地缘政治的大国进行新的“大博弈”舞台。(13)面对世界主要力量，特别是新兴大国与非洲关系的日益加强，欧盟有一种紧迫感，担心其在非洲大陆的传统优势和利益被挤占。世界主要力量加大对非政策力度，在政策模式和具体利益上与欧盟的冲突将不可避免。欧盟为了维护其传统的影响力和现实利益必须调整其非洲政策。
第五，中非关系快速发展的冲击。欧盟调整对非政策的一个重要动因是中国在非洲影响力的增加。2006年中国发表的《中国对非洲政策文件》，是21世纪指导中非关系发展的纲领性文件。文件明确指出：“真诚友好、平等互利、团结合作、共同发展是中非交往与合作的原则，也是中非关系长期发展的动力”。文件强调，中国坚定不移地继承和发扬中非友好的传统，从中国人民和非洲人民的根本利益出发，与非洲建立和发展政治上平等互信、经济上合作共赢、文化上交流互鉴的新型战略伙伴关系。(14)2006年成功举行的中非合作论坛北京峰会，是中非关系发展史上新的里程碑。中国的务实政策和不干涉他国内政的方式被非洲国家所接受，中国在非洲的影响日益增强。中国企业“走出去”战略正在非洲成果显著，这在欧盟内部引起强烈不安。欧洲内部怀疑中国在非洲大陆活动的合法性、担心非洲的民主化进程可能会被破坏的大有人在，甚至忧虑其在当地的发展政策是否会被中国在非洲的经济务实政策所排挤。作为其对非战略调整的重要环节，欧盟委员会甚至在2008年10月发布一个题为《欧非中：走向三边对话与合作》的倡议性文件，(15)试图把发展对非关系和发展对华关系紧密联系起来。
四、几点认识
第一，欧盟的传统对非政策模式短期内难有根本性改变。欧盟作为一个高度一体化的地区性组织，已经发展了一整套保护自身利益的制度框架和价值标准。长期以来，欧洲一直以宗主国心态对非洲事务和内政横加干涉，在对非经济援助上更以“人权”和“民主”为由设置障碍，附加苛刻的政治条件。欧盟对非政策模式，一贯通过经济和贸易协定、发展和援助政策以及对话与合作等方式，推广其人权、民主价值观。欧非关系现状是历史积累的结果，并非一两次首脑会议所能改变，其未来发展仍存在诸多不确定因素。双方在贸易、人权和非法移民等方面的分歧短期内难以弥合。欧非关系真正转型将是一个缓慢的过程。
第二，欧盟内部在对非问题上仍有分歧。欧盟国家在对非态度上并非铁板一块。从地缘上看，欧洲南部国家离非洲较近，关系更紧密。历史上，非洲国家也大多为欧洲南部国家的殖民地。相对而言，北部欧洲国家对非洲兴趣较弱。欧盟内部实施真正统一的非洲政策的愿望和动力因此大打折扣。事实上，欧盟内部一直存在着“东进”与“南下”的争论。近年来，欧盟不断向东扩张，引起葡萄牙、西班牙、意大利等国不满。随着非法移民的涌入，这些国家借机要求欧盟将外交重心南移。这些争论使得欧盟在非洲问题上仍难有一致的作为。
第三，欧非贸易问题仍存在严重分歧。欧非之间的贸易协定《科托努协定》2007年底已到期，欧盟建议双方达成一项具有自由贸易性质的《经济伙伴关系协定》，从2008年起双方都减少贸易壁垒，逐步向对方开放市场。巴罗佐坚信此举将有助于推动非洲地区一体化进程，有助于非洲国家自身的发展。但是，大多数非洲国家反对欧盟的建议，认为那样只能使处于经贸强势地位的欧盟方面受惠，对竞争力不强的非洲经济造成严重冲击。
第四，不少非洲国家对欧盟的疑虑并未彻底改变。许多非洲国家对欧盟落实自身承诺的能力和行动缺乏信心。随着自身发展，非洲国家将有更为强烈的自主意识，希望以平等的姿态发展对欧关系。但鉴于以往经验和实力差距，非洲对短期内实现欧非真正平等的伙伴关系仍存疑虑。
注释：
①Council of the European Union,The EU and Africa:Towards A Strategic Partnership,Brussels,19 December,2005,15961/05 (Presse367),http://ue.eu.int/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/en/er/87673.pdf.
②Commission of the European Communities,From Cairo to Lisbon:the EU-Africa Strategic Partnership,Brussels,27.6.2007,COM (2007) 357final.
③"The Africa-EU Strategic Partnership:A Joint Africa-EU Strategy",http://www.africa-eu-partnership.org/documents/EAS2007_joint_strategy_en.pdf.
④"The Africa-Eu Strategic Partnership:A Joint Africa-EU Strategy",http://www.eu2007.pt/NR/rdonlyres/D449546C-BF42-4CB3-B566-407591845C43/0/071206jsapenlogos_formatado.pdf.
⑤"Beyond Lisbon:Making the EU-Africa Strategic Partnership Work",http://ec.europa.eu/commission_barroso/president/pdf/speaking_points_20071206_en.pdf.
⑥http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/site/en/com/2007/com2007_0357en01_02.pdf.
⑦"The Africa-Eu Strategic Partnership:A Joint Africa-EU Strategy",http://www.eu2007.pt/NR/rdonlyres/D449546C-BF42-4CB3-B566-407591845 C43/0/071206jsapenlogos_formatado.pdf.
⑧"The Africa-EU Strategic Paitnership:A Joint Africa-EU Strategy",http://www.eu2007.pt/NR/rdonlyres/D449546C-BF42-4CB3-B566-407591845C43/0/071206jsapenlogos_formatado.pdf.
⑨潘革平：《欧非关系转型仍存变数》，http://news.xinhuanet.com/newscenter/2007-12/10/content_7225060.htm。
⑩房乐宪：《欧盟对外关系中的“政治条件性”》，载《世界经济与政治》，1999年第10期。
(11)《欧盟忙于抑制移民潮，实行合法雇用反对非法移民》，http://news.sohu.com/20070301/n248421913.shtml。
(12)"The New Partnership for Africa's Development (NEPAD)",http://www.nepad.org/2005/files/home.php.
(13)Louis Michel,"Europe-Africa:the indispensable partnership",http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do? reference=SPEECH/07/782&format=HTML&aged=0&language=EN&guiLanguage=en.
(14)《中国对非洲政策文件》，http://www.focac.org/chn/zt/zgdfzzcwj/t230478.htm。
(15)Commission of the European Communities,The EU,Africa and China:Towards Trilateral Dialogue and Cooperation,Brussels,17.10.2008,COM(2008) 654 final.