全球金融危机后国际金融监管改革的实践与启示——以欧美金融监管改革为例，本文主要内容关键词为：金融监管论文,为例论文,金融危机论文,启示论文,欧美论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
全球金融危机爆发之后，各国在反思发达经济体金融机构经营管理模式的同时，相继加快了金融监管改革的进程，一轮大规模的国际金融监管改革在全球范围内逐次展开。例如，美国于2010年7月通过20世纪30年代大萧条以来最严格得多德—弗兰克金融改革法案，世界另一大经济体的欧盟也于2010年9月通过泛欧金融监管改革法案。欧美金融监管改革的思想和理念在全球金融市场产生了深远影响，此后国际金融监管改革也出现了许多新的变化和发展。本文将在研究欧美金融监管改革法案主要逻辑的基础上，揭示国际金融监管改革的实践和发展脉络，为我国金融监管和金融机构的风险防范提供借鉴。
一、欧美金融监管改革法案的理念和脉络
从某种程度上说，欧美金融监管改革是国际金融监管改革的先锋，厘清两国改革的主要理念和脉络，有助于掌握国际金融监管改革的内核。美国《多德—弗兰克法案》以监管系统性风险和消费者金融保护为核心，泛欧金融监管改革法案也强调对系统性风险的控制。综合来看，这两个法案采取了以下监管思路：
1.设立系统性风险监管机构，实施宏观审慎监管，全面加强金融风险监控
全球金融危机彰显了系统性风险在金融稳定中的重要性，危机后欧美金融监管改革法案均将金融系统性风险的监管放在了主要的位置。如根据《多德—弗兰克法案》，美国将设立金融稳定监督委员会(Financial Stability Oversight Council)。金融稳定监督委员会由政府内阁主要成员组成，同时补充并加强了美联储的作用，对金融机构的监管相比以前更多更严。如赋予该机构的权限包括：防范和识别系统性金融风险，认定可能对金融系统构成威胁的大型综合性金融机构，以及向美联储建议对该类金融机构实施更严格的资本、杠杆及其他规定。在新的监管框架中，明确了金融稳定监督委员会和美联储在获得三分之二投票后，有权分拆大银行和金融机构。与此同时，在泛欧金融监管改革法案中，欧盟也将设立一个主要由成员国央行行长组成的欧洲系统性风险委员会(ESRB)，负责监测欧盟金融市场上可能出现的宏观风险，及时发出预警，并在必要情况下建议采取措施。实际上泛欧金融监管新政的核心，在于负责宏观审慎性监督的欧洲系统风险管理委员会的设立。该委员会重要职责包括控制欧盟信贷的总体水平，抑制泡沫出现，确保欧盟作为一个整体更好地应对未来的金融危机。
2.重组金融监管机构，强化其监管职能，继续实施严格的微观审慎监管
金融危机前美国采取的是“双重多头”的金融监管框架，这一监管架构下联邦和各州两级均拥有金融监管权力。其中联邦政府层面的货币监理署(OCC)、储蓄管理局(OTS)、联邦存款保险公司(FDIC)、证券交易委员会(SEC)、美联储等均承担监管职责。这一架构容易造成政出多门，出现“监管重叠”和“监管空白”，而《多德—弗兰克法案》对美国现有的监管框架和一些职能进行了调整。如在监管机构的职能定位上，美联储负责监管金融控股公司和一些地方银行，联邦存款保险公司继续保持现有监管职能，同时明确给予其解体濒临倒闭的大银行和金融机构的权限，并负责操作清盘程序。一些新的变化是：撤销储蓄管理局，并将其与货币监理署合并，负责监管全国性的银行机构；针对联邦层面没有保险监管机构的情况，在财政部内部设立一个新的联邦保险办公室(Federal Insurance Office)，与各州监管部门联合负责保险监管保险公司；在SEC内部设立一个新的监管办公室履行有关职责。总体上看，美国金融监管改革对以往的监管机构进行了大刀阔斧的重组，进一步明确了监管职能，目的是为了增加监管覆盖面和监管的有效性。
作为近十年影响最为深远的金融改革之一，泛欧金融监管改革的重大突破在于率先在全球建立了覆盖欧盟银行业、保险业和金融市场的泛欧超级监管机构。根据改革法案，欧盟将新成立欧洲银行管理局(EBA)、欧洲证券和市场管理局(ESMA)以及欧洲保险和职业年金管理局(EIOPA)，分别负责对欧盟的银行业、证券市场和保险业实施监管。新设立的这些机构将超脱于单个国家，拥有比各国监管机构更权威的最终决定权，有权驳回或否决各国监管机构的决定。如欧洲银行局位于伦敦，若英国金融服务局(FSA)或任何国家的监管机构未能落实其建议，欧洲银行局有权直接对金融机构作出决定。诸如英国金融服务监管局(FSA)和欧洲央行(ECB)内部新建立的风险监控机构，都要服从这家新机构；欧洲证券与市场局位于巴黎，有权调查信用违约掉期(CDS)等特定金融产品并发布临时禁令等等。泛欧金融监督架构解决了欧盟金融市场已经高度一体化，却没有一个跨国性的实体来统筹各金融机构监管的问题，将有助于欧盟各国对金融机构实施更为严格、审慎、有效的微观监管。
3.实行对高风险交易行为和业务活动的限制，全方位监督金融机构的业务运营
美国金融监管改革中一个重要的内容，即引入了所谓沃尔克规则(Volcker Rule)，限制大型金融机构的自营交易业务。该法则把投资银行业务与商业银行业务分离，从根本上限制金融机构的规模和风险敞口。根据这一法则，银行仅可将规模不超过3%的一级资本投资于对冲基金或私募基金，有关投资占对冲基金或私募基金资本的比例低于3%，并禁止银行对所投资的基金进行救助。除了限制金融机构的自营业务之外，《多德—弗兰克法案》还特别加强了对于金融衍生品交易的监管。规定银行可以保留利率掉期、外汇掉期、黄金和白银等掉期交易业务，用于对冲自身业务风险，但要求把涉及农产品、未明确大宗商品、能源及多数金属的、股票相关的掉换和非标准化衍生合约掉期交易业务剥离至关联公司，并相应增加资本，要求银行进行非统投资等级证券信用违约掉期(CDS)等掉期产品的剥离等。此外，在美国金融监管改革中，对于资产证券化业务，要求对贷款进行打包的银行必须把其中5%的信贷风险保留在银行的资产负债表中。而对于抵押贷款业务，法案要求设立新的住房抵押贷款国家最低承贷标准，要求银行在放贷时对借款人收入、信用纪录及工作状况进行查证，确保借款人具备偿还房贷的能力，并禁止银行向引导借款人借入高息贷款的经纪人支付佣金。
按照金融监管改革部署，美国政府将对场外衍生品交易市场实施全面监管，其中包括针对衍生品交易和出售衍生品的公司的监管。要求日常衍生品交易在交易所或类似电子交易系统中进行，并通过中央清算所进行清算。而对于定制的掉期产品交易仍可以在场外市场进行，但相关交易必须上报至中央储存库，以便使监管机构能够对整体市场形势有更加全面的掌握。而泛欧金融监管改革也对金融机构的一些高风险业务进行了规范和约束，如全面禁止CDS类型产品的裸卖空；将所有标准化场外衍生品纳入交易所或者电子交易平台，通过中央清算所清算；规范对冲基金经理、私募基金以及其他替代投资行为，以降低风险等。
总之，欧美金融监管改革中，一个突出的特点是在一些技术环节采取措施，对从事衍生品交易的公司在资本金比例、保证金、报告、纪录保存、职业操守以及业务活动方面实施新的监管规定，增加了衍生品交易的透明度和可掌控性，有助于风险得到有效管控。
4.设立保护金融服务消费者权益的机构，加强对有关市场中介机构的监管
根据美国金融监管改革法案，将在联邦层面和各州层面设计保护消费者权益的机制。如在美联储内部新设一个消费者金融保护署(CFPA)，对提供信用卡、抵押贷款和其他贷款等消费者金融产品及服务的金融机构实施监管，对金融产品的风险进行测试和防范，保证消费者在使用住房按揭、信用卡和其他金融产品时，得到清晰、准确和完整的信息，免受金融欺诈。该机构具有独立的监管权，可以独立制定监管条例并监督实施，署长由总统直接任命。可以监管美国各类银行和非银行金融机构，以及所有资产规模在100亿美元以上的信贷机构、支票兑换机构以及其他某些非银行金融机构。
对于金融中介机构被认为是全球金融危机重要罪魁祸首的事实，欧美金融监管改革中也采取了一些措施来约束这些机构的商业行为。如在加强金融市场中介机构监管，保护投资者利益方面，《多德—弗兰克法案》强调通过制定严格的规定，保证投资顾问、金融经纪人和评级公司的透明度和可靠性，使华尔街经纪人切实承担起受托职责。如法案要求对冲基金和私募股权基金以投资顾问名义在美国证监会(SEC)登记注册，要求其提供交易信息以帮助监管机构管控系统性风险。SEC有权对发布投资建议的经纪交易商实施更高要求，要求经纪交易商遵循类似于投资顾问秉承的受托责任标准，允许投资者对评级机构提起诉讼等。
而在欧洲，在多年受制于美国评级机构后，欧洲计划建立自己的评级公司，并从2011年起，将穆迪和惠誉等评级机构集中由欧盟进行监管，凸显了欧盟成员国对金融服务中介机构管理的重视。
总之，美欧金融监管改革中设计了金融消费者保护和中介机构管理等机制，有助于保护消费者和投资者，特别是金融知识较少的个人消费者利益，体现了从“买者自负”到“卖者有责”的监管理念改变，这必将成为未来金融服务中一个重要的准则。
二、国际金融监管改革的最新进展和发展趋势
全球金融危机暴露了主要发达市场经济国家金融机构业务模式和发展战略的缺陷，以及金融监管方面存在的问题。危机之后，国际金融界通过G20和巴塞尔委员会等平台开始了重构金融监管框架的进程，试图通过实施严格而审慎的监管约束，避免金融危机的重演。迄今为止，国际金融监管在治理结构和政策层面都发生了重大的变化，并已经取得了重要的阶段性成果。
1.国际金融监管治理结构发生重大变革，金融监管改革重点领域基本明确
全球金融危机后，西方国家主导的国际金融监管规则和实践受到一定的质疑，而新兴经济体由于遭受到金融危机的冲击，要求在国际金融治理中获得与其地位相适应的权利。正是在这种背景下，国际金融监管的治理架构发生了重大的变化。这主要表现为几个方面。一是G20已经成为国际经济金融治理最重要的平台。例如国际金融监管改革的目标和时间表，改革的进展和最终方案的敲定等事宜，均通过G20领导人系列峰会加以明确。二是在金融稳定论坛(FSF)的基础上成立了金融稳定理事会(FSB)，FSB根据G20领导人峰会的授权，负责制定国际金融监管改革规则，监督国际金融体系发展，评估各成员国实施国际金融监管标准的有效性等。三是巴塞尔委员会经过两次扩员，主导了银行资本和流动性方面的国际监管改革进程。从以上几个方面看出，国际金融监管治理架构已经发生了很大的变化，并逐渐形成一个以G20为中心的多维金融监管组织体系。
另外，国际金融监管改革还基本明确了今后改革的重点领域。一是强调微观机构层面对于金融体系稳定的重要性，通过改革银行金融机构的资本管理制度和金融机构公司治理监管规则，保证单体金融机构的稳健性。二是在金融市场层面强化市场基础设施建设，如将“影子银行”机构纳入监管范围，改革国际会计准则，加强对于金融衍生交易的透明度与合规性监管等，促进对信用评价机构的监管安排等，防范金融市场失灵。三是在宏观层面强调进行宏观审慎监管，通过强化系统性重要金融机构的监管，建立国际间的金融监管协调机制建设等，将系统性风险纳入金融监管范畴。
2.巴塞尔协议为代表的监管标准进一步升级，资本和流动性监管改革成为重点内容。金融危机之前，全球资本监管制度正处于从1988资本协议向新资本协议过渡期间。欧盟、日本、加拿大、澳大利亚、新加坡等经济体已经开始实施新资本协议，而包括美国和中国在内的一些国家仍采取基于1988年资本协议的资本监管制度，并拟开始实施新资本协议，但全球金融危机暴露出现行资本监管制度存在明显缺陷。基于金融危机的教训，巴塞尔委员会对现行银行监管国际规则进行了重大改革，并发布了一系列国际银行业监管新标准，最终版本即巴塞尔(Basel)Ⅲ。巴塞尔Ⅲ相比以前的两个版本，监管要求和监管标准进一步提高，按照资本监管和流动性监管并重、资本数量和质量同步提高、资本充足率与杠杆率并行的总体要求，体现了微观审慎监管与宏观审慎监管有机结合的监管新思维，确立了国际银行业监管的新标杆。
巴塞尔Ⅲ的核心是资本监管和流动性监管。一是提高资本监管标准。资本监管在巴塞尔委员会监管框架中长期占据主导地位，也是国际金融监管改革的核心。巴塞尔Ⅲ修改了资本的定义，强调在重视资本数量的同时提高资本质量，扩大资本监管的风险覆盖面，提高监管资本的损失吸收能力。此外，巴塞尔Ⅲ还建立了超额资本和动态拨备制度，以及系统性重要机构的风险补充制度，借以缓解商业银行的顺周期效应，保证金融体系的稳定。二是引入杠杆率监管标准作为风险资本比例的补充，为银行体系杠杆率确定底线，缓解银行去杠杆化过程给经济金融体系稳定带来的风险。三是建立流动性风险量化监管标准，增强单家银行以及银行体系维护流动性的能力。巴塞尔Ⅲ引入了两个流动性风险监管的量化指标，即流动性覆盖率和净稳定融资比率。目的是降低商业银行对短期流动性的依赖，提高中长期内银行解决资产负债期限错配的能力。
3.宏观审慎监管政策框架和工具初步建立，确定了系统重要性金融机构的监管思路
全球金融危机后，全球主要经济体和国际组织都深刻认识到，汲取国际金融危机教训和维护金融体系稳定，迫切需要在加强和完善微观审慎监管的同时，构建以宏观审慎监管为重点的金融监管。而面对微观审慎监管的不足，凸显了开发和执行宏观审慎监管政策框架和工具，评估、监控和缓解系统性风险的重要性。正是基于这一背景，国际金融监管改革将针对系统性风险的宏观审慎监管作为主要的工作目标。危机之后，金融稳定理事会、国际货币基金组织以及国际清算银行牵头推动了宏观审慎政策框架和工具的开发，目前取得了一定程度的进展。例如在设计收集宏观审慎监督与政策相关信息数据，开发识别和计量系统性风险的方法技术，开发有效宏观审慎监管工具，以及宏观审慎的治理架构等方面，均获得积极成果。
在宏观审慎监管中，对于系统重要性金融机构的监管一直是国际金融监管改革的重点。随着巴塞尔Ⅲ关于银行资本和流动性监管改革的推进，完善和细化系统重要性金融机构的监管政策，已经成为国际金融监管改革的重中之重。目前，根据金融稳定理事会的安排，系统重要性金融机构的监管重点将体现在提高损失吸收能力、提升监管强度和有效性、完善危机处置制度安排，以及强化核心金融市场基础设施建设等方面。按照时间表，这些工作将在2012年底前完成，国际上对于系统重要性金融机构的监管将有章可循。
三、国际金融监管改革对我国的启示
目前，我国已经是G20、金融稳定理事会、巴塞尔委员会的成员国，实施新的国际金融监管标准成为应尽义务。客观上来看，国际金融监管改革能够为我国金融业的发展提供科学的借鉴，有利于促进金融机构转变业务模式和发展方式，提高经营效率，最终保障金融体系的稳健运行。根据目前我国金融业的经营管理实际，可以在以下方面进行有关工作。
1.完善宏观审慎监管体系，增强金融体系抗击系统性风险的能力
在国际金融监管体系引来新一轮大变革的背景下，我国需要从国际金融监管改革中吸取先进的发展要素，结合自身经济金融发展情况，开展适合现阶段国情的宏观审慎监管。美国金融改革法案赋予了美联储维护金融稳定、对大型金融控股公司进行监控，以及对金融业高管薪酬进行监督的使命。泛欧金融监管法案也规定，成立的欧洲系统性风险委员由欧洲各国央行行长组成，主席由现行欧洲央行行长担任。从美国和欧盟的金融改革法案实践来看，共同特点是中央银行在金融监管体系中承担主要的系统性风险监控职能。目前，这一模式已经逐渐成为全球趋势。中央银行之所以被认为是系统性风险的理想监管者，在于其可以通过支付清算体系了解金融交易信息，能够全面掌握系统重要性金融机构的各类信息，并参与向金融体系提供流动性的活动，并利用其最后贷款人的角色进行危机处置。
根据国内外环境的变化，我国应把系统性风险作为金融监管的重心，将建立和完善审慎监管体制提到政府议事日程上来。应将事前防范措施和事后解决机制相结合，细化系统重要性机构衡量指标体系，完善评估工具，最大程度地防范“太大而不能倒”机构给金融系统带来的潜在损害。具体而言，一是可以借鉴欧美金融监管改革思路，立足于现行分业监管体制基础，明确中央银行在宏观审慎监管和防范系统性金融风险方面的职能。二是针对银行业在金融体系中占据主要地位的情况，我国应全面借鉴巴塞尔Ⅲ的规定，强化资本、流动性、风险集中度等审慎监管的核心标准，充分反映单家银行的个体风险和系统性风险，促进银行体系的稳健性。三是着力构建完善的金融机构风险处置制度框架，改进事前预防性监管措施，防范系统性金融危机的发生。四是应逐步完善金融机构的公司治理结构，进一步明确国有出资人代表的委托代理关系，不断完善金融机构内部监事会、纪检、审计等内部监督体系，强化金融机构内部的风险识别、监测、计量、缓释风险的内生机制，并完善信息披露机制，充分利用市场力量和内部约束对金融机构的运营进行有效监管，从制度安排上降低金融机构道德风险引发的危机。
2.坚持全面覆盖的监管理念，推进金融监管协调机制和体制改革
全球金融危机使得监管空白和监管不力问题暴露出来，例如对于影子银行机构体系的监管，对于信用评级机构的监管等。从国际金融监管改革来看，消除监管的盲区和真空地带，实现全面覆盖的监管理念是金融监管发展的潮流。美国金融监管改革方案的主要目标之一是要全面覆盖的监管理念，泛欧监管法案中新设的三个超级监管机构，即有扩大监管覆盖面，保障监管效果之意。目前，我国的金融监管体制一直秉承全面覆盖的理念，并在维护金融市场稳定方面取得了较好的成绩。我国覆盖面广泛的监管使金融体系在亚洲金融危机和全球金融危机中都经受住了考验。根据国际金融监管改革的经验，我国不仅要继续坚持全面覆盖的监管理念，而且更应该有效保证这一理念的贯彻与落实。当然，全面覆盖的监管理念并不意味着用单一标准去对待所有监管对象。中国金融监管体系的建设也需要强调监管的层次性，应根据金融发展的需要和金融市场、机构和产品的风险水平，采取不同强度的监管措施，完善多层次、多机制及综合性的监管体系。
在金融市场全球化和金融创新日益活跃的今天，传统的金融子市场之间的界限已经逐渐淡化，跨市场的金融产品不断出现，经过多重虚拟的金融衍生品越来越普遍，这使得强化跨部门的监管协调和合作，扩大金融监管的覆盖面变得更加重要。我国实现金融的分业监管，目前实行的“一行三会”的监管联席会议制度未能有效发挥作用，各监管部门之间的协调机制缺乏正式制度保障，仅处在原则性框架层面。根据我国金融业的监管实际，需要建立实体化和法治化的金融监管协调机构，强化对于交叉监管事项上的协调，提高金融监管的覆盖面和监管效率。从操作层面上来看，建议在现有的分业监管体制下，一是应将协调机制法治化、实体化，时机成熟时组建有明确法律权限、有实体组织的金融监管协调机构。二是可以考虑成立跨部门的系统性风险监管理事会，就金融监管进行信息共享和协调。可尝试设立由国务院领导牵头，中央银行、财政部、三个监管当局等领导组成的“金融稳定委员会”，对涉及我国金融稳定的重大事项实行票决机制，并明确问责制，提高监管效率。三是应加强我国监管机构与国际监管机构的交流与合作，促进双方的信息共享和政策统一，积极参与国际金融监管改革的多边会谈、协商和规则制定，为我国金融业的发展创造一个良好的内外部监管环境。
3.优化金融创新活动的监管，将消费者利益保护纳入金融监管范畴
全球金融危机表明，金融创新产品有其固定缺陷，监管体制跟不上金融创新步伐就容易发生系统性风险。面对全面金融监管时代的来临，我国必须重视与加强对于金融创新的监管。一是针对金融创新引发的新型风险，加强与改进监管手段。我国可以对巴塞尔Ⅲ中的新监管指标进行科学引入吸纳，结合实际情况构建新的监管工具体系，通过风险性审慎监管对金融创新的发展加以引导和规范。二是把握好金融创新与风险监管的尺度，对金融衍生品市场进行严格监管，使金融创新产品与实体经济发展相协调。三是对金融创新可能引发的系统性风险进行全面评估，强化交叉创新产品的监管力度，提高金融创新产品市场的信息透明度，建立金融创新产品利益相关者的风险共担机制等。
此外，我国在重构金融监管体制的同时，还需要纳入对投资者与消费者利益保护的内容。如果金融监管只关注金融机构的利益诉求，忽视对消费者利益的切实保护，就容易挫伤消费者的金融消费热情，使金融业发展失去广泛的公众基础和社会支持。目前，我国对金融消费者的保护还不能构成金融监管的重要一极。根据美欧金融监管改革的经验，必须对消费者金融产品和服务市场实行严格监管，促进这些产品透明、公平、合理，使消费者获得充分的有关金融产品与服务的信息，提升消费者权益保护在金融监管体制中的重要性和独立性。
至于具体的措施，一是完善相关金融监管法律或消费者保护法律，从法律层面做到有法可依。目前，我国对金融消费者保护的立法几乎处于空白状态，属于典型的监管空白。因此，有必要健全和完善有关金融消费者保护的立法和法制建设，树立金融消费者保护的基本目标和原则，界定提供金融商品和服务的金融机构种类以及金融商品和服务的具体范围，明确金融消费纠纷的范围和解决机制，以及金融监管部门在金融消费者保护中的职责等。二是设立保护金融消费者权益的专门监管机构。在“一行三会”分业监管模式中，我国至今没有一个专门负责金融消费者权益保护方面事务的监管机构。借鉴国际金融监管的经验，我国应考虑将散落在各机构中的消费者保护职能集中起来，通过立法设立专门性的监管机构(例如金融消费者权益保护局)对金融消费者的合法权益进行保护。该机构应切实代表金融消费者利益，负责加强金融消费者教育，同时赋予该机构在监督、检查和执法方面的一系列权力，以及协调统一金融监管部门履行金融消费者保护的职能，在金融监管制度设计中与金融机构利益形成一定的制衡。
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