美国的城市环境管理及对北京的启示，本文主要内容关键词为：环境管理论文,美国论文,北京论文,启示论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[修回日期]2009-07-14
[中图分类号]X3[文献标识码]A[文章编号]1002-2031(2009)08-0079-04
美国政府与公众对环境问题的普遍关注是从上世纪60年代开始的。当时尽管美国处于经济长期稳定增长时期，但由于各地普遍采取资源、能源大规模消耗的掠夺式开发模式，因此，这一期间也是污染日益严重的时期。这导致了联邦政府、州政府与公众对环境污染的关注程度较以往大大增强。对环境污染问题的关注直接导致了20世纪70年代早期的联邦环境“革命”，出台了大量的联邦和州法律，联邦政府、州政府相应机构及职能也得到很大程度的充实。美国地域广阔，地区差异性也比较大，城市环境管理模式多种多样。本文主要通过分析美国各城市环境管理共性中的优点，结合北京实际情况吸收借鉴之。
一 美国城市环境管理的特性研究
1.环境管理意识已经扎根于美国城市运行和经济社会发展中
美国城市环境管理体现为政府与居民广泛认知的强烈意识。只有当城市政府和居民真正意识到环境污染对人类造成的危害以及环境保护与治理对经济社会发展的巨大意义，城市环境管理才能真正深入到城市运行当中。从这个层面讲，由于在经济发展上升期长期深受过度开发导致的环境污染与破坏带来的危害，美国政府与公众对城市环境管理的认知程度远远超过其他国家，城市环境管理在美国已经演变为全方位的综合体系。由于对城市环境管理有着很高的认知水平，所以美国的环境保护、城市环境管理的概念非常宽泛，已经在经济社会领域广泛延伸。美国城市环境管理已不仅仅是简单的环境污染防治与环境质量改善，环境保护已演变成一个综合性的概念。城市环境管理的目的是改善居民生活质量，提供新的经济发展动力和契机，增加就业，提高社会稳定度。城市环境管理是以促进经济社会总体可持续发展为核心目标，既包括防治污染与保护生态，更包括提升人们工作和生活的舒适性、便利性及经济社会可持续发展，等等。
2.城市政府是环境管理的主导者
美国城市政府是环境管理的主导者，城市政府环境保护具有稳定的体系，法律赋予城市政府及相关职能部门环境保护、整治、处罚等方面的权力，各部门对环境问题也都具有深刻的认识，对环保法规均自觉遵守。城市环保局是环境管理的关键部门，其他各部门在工作中都无一例外地对本部门工作中涉及环境的事情负责。城市设专门的环境行政管理机构进行统一的管理，这就真正形成了各部门分工负责，环保部门统一监督管理的格局。
政府在城市环境管理中的主要作为包括：
——加大力度完善环境保护方面的法律，城市地方法规比联邦政府一级的法律还要严格；
——拨付专项资金协助实施防止污染项目，如对“棕色地块”的治理；
——广泛进行防止污染的教育，特别是针对中小学生进行这方面的教育；
——鼓励和奖励防止污染的行为，如建立对污染者收费的制度，维护环境基础设施的正常运转；
——主动与工商界和军事基地建立伙伴关系，共同研究减少和预防污染的多种方法，如通过寻找替代化学品、改变生产程序等方法来实现污染的减少。
以芝加哥市政府环境保护为例。为了实现可持续的城市环境从而体现城市政府的尽责，政府通过引导改良和保护自然环境，鼓励在城市环境中使用绿色科技以保护自然资源。芝加哥市政府还订立了一个变成最“绿色”城市的目标，市政府制定了一个每年投资6亿美元的计划，维修街区和城市公园，并且将数百个被抛弃和有污染的企业转变为新的企业。
3.注重城市环境管理的公众参与
美国公众参与城市环境管理分成几种类型：对具体开发方式评审的参与；对环境影响评估的参与；对政策评估甚至立法活动的参与；对具体环境事务的参与。美国城市环境管理参与的公众范围也十分广泛，有个人，有民间团体，有私人企业，等等。美国公众参与城市环境管理有非常完备的法律规定和制度保障。美国1969年制定了《国家环境政策法》，首次规定了环境影响评价制度，明确规定联邦政府所有机构的立法建议和其他重大联邦行动建议，在决策之前不仅要进行环境影响评价和编制环境影响评价报告，而且把征求公众意见，进行公众评议作为编制环境影响评价报告的一个必经程序和环节。环境质量委员会根据此法颁布了《国家环境政策法实施条例》，详细规定了环境影响评价的公众参与程序，使美国形成了以“一法一条例”为核心的城市环境管理公众参与制度。
4.注重营造人、自然、资源与环境的和谐
美国很多城市把保护自然的原始状态作为环境管理的基础，在城市中营造绿色空间是环境管理的重要内容。绿色空间是城市区域未开发或基本未开发、具有自然特征的环境空间，是一些保持着自然景观或自然景观得到恢复的地域，或为调节城市空间而保留的区域，具有重要的生态、娱乐、文化、历史、景观等多种价值。城市绿色空间思想的核心是尊重和保护自然环境。
美国城市绿色空间崇尚景观自然性，注重区域生态，以实现可持续发展；“城市绿色空间”善于利用自然环境形成城市景观特色，并渗透到城市的各个角落。如因为耗水量巨大，近十几年来美国城市纷纷告别人工草坪，让自然回归城市；把城市绿色空间与城郊外围环境结合起来，引导自然景观伸入城市，这种做法使城市表现出了强烈的现代艺术感和明朗开阔、自然舒展的风格；“城市绿色空间”还可体现出浓烈的人文关怀，主要表现在增添休息、锻炼与儿童设施，对残疾人予以特殊照顾，重视游人安全，等等。
5.把物质循环再利用作为城市环境管理的重要内容
美国城市垃圾管理的策略是尽最大可能回收可利用废物，将环境污染减少到最低限度。如旧金山早在1989年就制定了垃圾减量化的长远规划，实行垃圾收费和家庭垃圾分类收集制度，要求在规定的日子各家庭将分好类的瓶、罐、纸等垃圾放在门口，由垃圾车免费收走，垃圾被卖掉后得到的钱按各区的垃圾收集量均摊给每户家庭，用来抵付下个月的垃圾处理费。该市还利用生物垃圾发电，目的是减少全市有机垃圾进入填埋场的数量和提高生物发电的比例，以降低其对环境造成的污染。根据旧金山市政府的规划，到2010年该市垃圾能源转换率要达到75％，到2020年时将不会再有任何生物垃圾进入填埋场进行填埋处理。美国很多城市污水处理厂还具备能量转换设施。污水处理场的最后产物为污泥，污泥在密闭气化器内被气化产生合成气，在连续集成过程中合成气在密闭热氧化器中被氧化产生热能，使用该热能可替代天然气以驱动新的干燥器。与使用化石燃料天然气相比，该方式能够节约大量成本，还强化了废弃物料的管理，保护了环境。
20世纪后半叶美国经济重心发生了转移，经济重心由城市转到郊区，由北部转到南部，由东部转到西部。棕色地块是曾经用于工商业活动的土地，许多公共老房、贫民窟、废弃工厂和矿山都在棕色地块的范围之内。棕色地块是美国工业进程留给城市的“遗产”，在美国城市中是普遍的现象。
棕色地块在城市内成为影响环境的“死角”，只有清理后棕色地块才可重新利用并缓解城市内的环境压力，棕色地块再利用在美国城市环境管理中具有很强的代表性。棕色地块治理修复的积极作用是全方面的，可以增加当地税收与就业机会，既有利于环境保护，还能充分利用原有基础设施缓解城市的蔓延趋势。近20多年来，美国联邦政府及州政府以及企业、民间非赢利组织越来越关注棕色地块的再开发问题。目前美国各级地方政府已成为解决棕色地块问题的首要责任者，地方政府出台多项政策，并结合私人部门合作参与、积极配合。这使以前废弃的土地和基础设施资源得到了循环利用，城市环境得以美化，居民生活环境质量得到提升。
二 环境法律体系是美国城市环境管理的基础
如果没有完备的法律体系和严格的执法，美国的环境管理也不会达到现在的力度和效果，这一点也正是需要引起其他国家和城市注意并加以借鉴的。所以，在对美国城市环境管理特点进行分析后，有必要对美国环境法律体系及执法进行剖析，以说明其对美国城市环境管理的重要意义与作用。
美国环境立法实际从1899年的《河流与港口法》(亦称《垃圾法》)就开始了。1969年美国颁布了《国家环境政策法》，标志其环境政策和立法进入了一个新阶段，从以治为主变为以防为主，从防治污染转变为保护整个生态环境。在随后的1970年代又陆续颁布了《环境质量改善法》、《美国环境教育法》、《联邦环境杀虫剂控制法》、《噪声控制法》、《安全饮用水法》、《资源保护与回收法》、《有毒物质控制法》。进入1980年代后，美国进一步加强了酸、能源、资源和废弃物处置方面的立法，制定了《酸雨法》、《机动车燃料效益法》、《生物量及酒精燃料法》、《固体废物处置法》、《核废弃物政策法》，以及后来的《清洁空气法》、《清洁水法》、《联邦农药法》、《综合环境反应、赔偿和责任法》、《海洋倾倒法》。到目前为止，美国联邦政府已经制定了几十个环境法律和上千个环境保护条例，形成了一个庞大的和完善的环境法体系。
美国是一个联邦制的国家，各州也有自己的环境法，有的比联邦法律还要严格。美国的环境法律体系构成了政府、企业、公众行为的基本准则，对规定以外的行为具有严格的法律惩戒，因而城市环境管理具有稳固的法律基础。
除了环境保护的完备法律体系外，环境执法力度也是法律体系的重要方面。在美国，环境执法的各方面形成了一个较为均衡的构架。目前，主要有五个方面影响着美国的环境执法：完备的立法(美国已具备)；非政府组织；游说议员团体；环境团体；环境法学院(教育)。非政府组织中对环境执法的主要影响力量是行业团体和环保团体，行业团体代表工业，环保团体是社会代表，这两股力量基本均衡。游说议员团体也是代表各种各样的集团利益，其中就有环境团体。游说议员团体对立法产生非常大的影响，是对美国政治产生影响比较重要的一支力量。除了这些大的环保团体，还有一些“草根团体”也在环保领域不同程度地发挥作用。由于社会参与程度高，各环境影响团体均能在环境执法中发挥监督、检查、协助、纠正的作用，从而保证执法严格和公正。严密的法律体系和执法过程中均衡的作用力量，使美国城市环境管理以一种积极向上的态度，在各方均能接受、容忍的范畴内，朝着自然环境、经济、社会相协调的方向发展。
三 美国城市环境管理对北京的启示
作为全国政治、文化和国际交流的中心，受自身地理位置、自然环境、产业布局、城市规模、人口集聚等方面的影响，北京的环境管理有自身的特点。北京正处于高速城市化阶段，2008年的常住人口已突破1600万人；国际国内交流频繁，流动人口每年都超过300万人；市内可拓展的空间有限，人口车辆众多，机动车在2008年末就已经突破320万辆，尤其在主城区，人口、建筑、车辆密度远远超过国内其他城市。北京每天都有大量的垃圾、污水、废气等排放，加上水资源紧缺，资源环境承载能力不断下降。借鉴美国城市环境管理的做法，结合北京自身的特点，可以从以下几个方面强化北京的城市环境管理。
第一，要提高党政机关、广大市民、企业和社会团体的环境保护意识。只有让城市环境管理的各参与主体真正认识到环境保护与整治的重要性，才能增强环境管理的主观能动性。可以通过网络、电视、广播等形式加强环境保护宣传，还可以利用北京强大的基础教育与高等教育资源展开环境教育。
第二，要加强北京城市环境管理的立法与执法力度，加强相关部门之间的协调配合。北京市政府及各区政府应该作为环境管理的主导，以完善严格的法律体系强化各主体环境保护的意识与行为；由于环境管理涉及多个部门，所以要加强诸如环保、市政、建设、土地、交通、水务等部门的协调合作。
第三，要建立公众参与城市环境管理的畅通渠道。北京市民、企业与社会团体整体文化素质较高，环境意识不断增强，具备了参与环境管理的条件，应通过立法将其参与城市环境管理的机制予以明确，并制订可操作的参与程序。
第四，要加强废弃物、棕色地块的循环再利用，加强对废气的治理。如北京的垃圾处理目前主要采取填埋与焚烧的方式，美国城市常采用的分类处理与回收再利用等手段在北京市的应用范围并不广泛。目前，北京市除了需要提高垃圾处理的技术水平外，更主要的是推行废弃物回收再利用的有效经济策略。以此类比北京大量机动车产生的废气治理，其实并不是简单地利用行政手段限行就可以解决的，可以利用经济手段和社会手段激励公众使用公共交通工具作为替代。
第五，加强同周边省份的环境保护合作。由于自然地理上的关系，北京环境问题并非仅北京自身就能彻底解决，如每年春天的沙尘暴就是从北京以外的省份进入北京的。北京须将自身环境管理纳入华北环境保护的大范畴之内，拿出部分财政资金支援周边省份对风沙、河流进行治理，以减轻对北京市环境的危害。