试析建交后美国国会对中美关系的影响，本文主要内容关键词为：美国国会论文,中美关系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
自1979年中美正式建立外交关系以来，美国国会在多大程度上影响着美国政府的对华政策？这个问题之所以要提出，是因为：首先，要了解美国如何制定对华政策，就必须知道美国国内各种影响对华政策制定的因素、了解它们的作用以及作用的程度和范围。其次，迄今为止，专门分析美国国会对华决策的文章很少，国内研究中美关系的文章大多集中在两国关系史、国家利益或美国总统的作用方面。
尽管学者们研究美国国会对华决策的文章不多，但是专门研究美国国会和美国外交的文章已经不少。按研究方法而论，它们可以分为以下几类：（1）单一事例分析法：即用充足、大量的外交材料着重分析某一事件，以确定美国国会在某一事件中对外交决策的影响（James A.Robinson,"Congressional Initiative in Foreign Policy:A Case Study Versus A Universe of Data",Congress and Foreign Policy Making :A Study in Legislative Influence and Initiative）；（2）案例比较法：通过对两个特殊案例进行比较，从中发现美国国会在外交决策中的作用；（3）传统研究法：着重分析美国总统和国会在外交决策上的争斗（Goldsmith M.William,"Separation of Powers and the Intent of the Founding Fathers",Steven P.Soper,ed.Congress,the President ,and Foreign Policy）；（4）宪法分析法：根据美国宪法，研究美国国会的外交权限（Robert A.Dahl,Congress and Foreign Policy）；（5）数据分析法：通过数据分析，得出抽象模式，并用这些模式来预测美国国会在外交决策中的作用（Tan Qingshan ,The Making of U.S.China Policy）。
本文试图用一种新的方法——多重案例分析法来探讨中美建交后美国国会在对华决策方面的作用。笔者以为多重案例分析法至少具有以下三个优点：
第一，多重案例分析既有单一案例分析精细的优势，又可以把单一案例研究范围拓宽。因此，这种研究方法可以将中美关系问题的研究推向更深的层次和更广的领域。
第二，正因为这一方法是多重的，同时又是有选择的，因此，它对中美关系中最有意义的案例研究不会忽略。
第三，多重案例分析本身的特点决定了它可以提供更能令人信服的结论，并容易发现事物中规律性的东西。
为得出结论，本文需要研究并回答以下问题：（1）中美建交以来，美国对华政策的主要创议者是谁——是总统，还是国会？（2）美国国会在多大程度上参与了对华政策的制定？（3）美国国会的意见是否占了上风？文章中将会时常出现“影响”（influence）一词。本文选用了詹姆斯·鲁宾逊（James A.Robinson ）对“影响”一词下的定义，即“影响”是指引起某人或某一团体行为和态度发生变化的活动。〔1〕在本文中，“影响”一词是指美国国会作用或修正美国政府对华政策的活动。
文章将主要从三个方面研究美国国会对中美关系的影响：（1）创议程度；（2）议案参与或卷入程度，它既有国会受到咨询的含义，又有国会对总统施加压力的含义；（3）议案结果。
如果在一个案例中美国对华政策是由国会首先创议并被接受和实施的，则说明在这项案例中美国国会的影响较大；
如果在一项案例中国会不断受到咨询，那么国会被认为高度参与了这项案例，反之，则较低。当一条议案由美国总统创议，国会反应强烈并向总统不断施加压力，不论结果如何，国会仍被视为高度参与此案；
如果一项议案经国会做了较大修正，或深深打上了国会的印记，则也说明国会在这一案例中高度参与，反之则较小。
如果议案的决议结果与国会初衷基本相符，则可认为国会对此案的影响较大。如果议案的决议结果与国会意见不一，并且国会在此案中卷入程度有限，国会对此案的影响将被视为较小。
总之，创议、参与和决议是本文分析美国国会对中美关系影响的三个主要因素。在同一案例中，它们彼此关联，其作用强弱不同。其中，尤以参与程度最为重要。因为，参与程度低，美国国会不会对美国对华决策结果发生作用；参与程度高，无论美国对华决策的结果如何，都一定会打上鲜明的国会印记。
二、案例分析
（一）《与台湾关系法》
1979年1月1日，中美正式建立外交关系。美国国会保守势力对这一事件反应强烈，抱怨甚多。
他们抱怨卡特总统事先没有将此事同国会商议。在中美正式宣布建立外交关系之前，卡特总统刚刚签署了一项由美国国会创议的法案。该法案是对美国《国际安全援助法》（International SecurityAssistance Act）的补充修订。它宣称，“美国国会认为，在有关任何影响延续1954年《共同防御条约》的政策，都应当经过国会和行政部门的讨论。”〔2〕这条修正案的出现，说明了美国国会保守势力对卡特政府的担心。他们害怕，“台湾将成为美国与中国建立外交关系的牺牲品”。〔3〕正是为了防止国会利用此项法案阻止中美正式建立外交关系，卡特政府在同中国建交谈判时采取了秘密协商的方式。这就使美国国会保守势力面对中美建交的既成事实无可奈何了。
与此相关的抱怨是，美国国会对卡特政府废除美蒋《共同防御条约》极为不满。参议员贝雷·戈德华特（Barry Goldwater）纠集了24名议员向美国联邦法院上诉，指责卡特总统在做出终止条约之前未同参议院商议的行为属于违宪。最后，美国最高法院以7：2的票数驳回了戈德华特等人的上诉，并判定：美国宪法虽然规定了参议院在批准对外条约中的作用，但并没有规定参议院在终止对外条约中的作用。
为了解决台湾问题，卡特政府曾提交给美国国会一项法案，即《台湾可行法》（The Taiwan Enabling Act）。在这一法案中，卡特政府仅表示，美国对台湾问题的和平解决感到关切。对台湾未来的安全问题涉及的很少。〔4〕美国国会对这一法案极为不满。参议院要求在法案中加入继续售台武器的内容。众议院在卡特政府提出的法案中增添了一系列条款：“〈1〉要把台湾的和平和稳定与美国政治安全和经济利益相联系；〈2〉任何对台湾使用武力、禁运或联合抵制的行为都将对西太平洋地区的稳定构成威胁，并将引起美国的极大关注；〈3〉在未来对台安全构成威胁的事件中，总统和国会将根据宪法程序联合做出反应；〈4〉美国国会保证台湾将仍有保留在美国全部财产的合法权力。”〔5〕
经过修改后的《台湾可行法》不仅在内容上与初稿已大不相同，而且名称也变为《与台湾关系法》了。当最后样本送交卡特总统签字时，卡特总统否决了《与台湾关系法》。而这一否决很快就分别以339：50和84：5的票数被国会众参两院推翻。
从此案例中可以看出，美国国会对总统的对华建交政策反应迅速而强烈。还是在卡特政府同中国建交之前，美国国会就已经对台湾的前途进行过仔细的考虑，所以才对《国家安全援助法》进行了补充修订；在卡特政府提出《台湾可行法》之后，国会对这一法案做了很大修正；最后，美国国会又推翻了总统的否决。由此可见，美国国会在此案例中的影响力当视为“较大”。
（二）售台武器问题
中美建交谈判时，双方都在一些有争议的问题上做了让步，其中之一便是美国售台武器问题。
在卡特政府时期，美国政府在这一问题上行动谨慎。然而，里根上台后，售台武器问题开始变得复杂起来。里根极力批评卡特政府的对华政策，宣称他将使美台关系发生重大变化。于是，台湾抓住了这个机会，不断要求美国向其出售F—X先进战斗机。
售台武器问题在美国国内引起了一场争论。国会保守势力强烈要求向台湾提供高性能战斗机。但是，美国国务院担心向台湾出售先进战斗机将会损害中美关系。美国国防部也反对向台湾出售F—X战斗机。五角大楼认为，作为防卫，台湾并非需要有这样高性能的战斗机。
与此同时，中国政府对美国继续向台湾出售武器反应强烈，并暗示，如果此问题得不到妥善解决，中美外交关系将降格，中国甚至有可能把官方机构从美国撤回。〔6〕
面对国内外的压力，里根政府不得不就售台武器问题开始同中国政府谈判。1982年8月17日，中美双方就美国售台武器问题发表联合公报。美国政府在公报中声明，“它不寻求执行一项长期向台出售武器的政策。它向台出售的武器在性能和数量上将不超过中美建交后近几年供应的水平，它准备逐步减少它对台湾的武器出售，并经过一段时间导致最后的解决。”〔7〕
在这一案例中，虽然美国国会部分议员曾对里根政府施加压力，但是大部分议员还是赞成“八·一七”公报的。因此，他们对公报的反应温和。〔8〕他们对文件的措辞表示满意。参议院听证委员会主席查尔斯·佩希（Charles Percy ）认为，由于联合公报在文件若干部分措辞比较含糊，这就使中美双方在一些敏感问题上可以调和。〔9〕此外，中美“八·一七联合公报”是由双方政府签署的，这类文件在美国属于政府法令性文件。根据美国宪法，它不需要美国国会的认可。因此，在这个案例中，国会作用有限。
（三）最惠国待遇案例
最惠国待遇问题是近年来中美关系中经常出现的问题。但是，在中美建交之初直至1989年前，两国并没有因为这一问题而造成关系紧张。美国国会和美国总统在这一问题上也不存在许多分歧。1979年，当卡特总统向美国国会提出给中国最惠国待遇创议时，他在国会参众两院获得了压倒多数的支持。众议院投赞成票和反对票的比例是294：88；参议院为74：8。
但是，在1989年，当中国的那场“风波”过去之后，美国国会一些议员对纯属中国内政的这一事件显得格外“激动”。他们要求以严格控制对华贸易为手段，迫使中国政府改善人权状况，并要求把最惠国待遇和人权挂钩、和中国向国外出售武器以及其他问题挂钩。这些议员宣称，总统“将不能只简单地说：继续给中国最惠国待遇要比取消它对推进中国人权状况的改善更为有利”；“总统应当证实，中国在人权问题上已经在一些方面确实改善，并取得了显著的成绩”。〔10〕
面对美国国会的人权攻势，1989年以后的两届美国总统——布什和克林顿都曾各想绝招对付国会。布什和国会在是否给中国最惠国待遇问题上的矛盾到1992年达到高潮。布什否决了国会两院通过的有条件给予中国最惠国待遇的HR2212法案。布什的理由是：“这一战术不会有用，中国政府不会为之所动”。〔11〕1993年，克林顿上台后不久便签署了一项总统令，要求暂时延长12个月的中国最惠国待遇地位，同时为安抚国会，他又表示“是否（在1994年）延长最惠国待遇，将要看中国政府在改善人权状态上的进步”。〔12〕然而，当1994年到来之际，按照美国人的看法，中国政府在人权问题上并无多大改进。但是，考虑到中国在亚太和世界中的重要地位，克林顿政府不得不再次决定给予中国最惠国待遇，并把人权问题和贸易问题脱钩。而此时，在美国国会内部，特别是民主党议员内部，对华态度也发生了变化。在众议院，有100多位议员两次给克林顿总统写信，要求无条件延长中国最惠国待遇地位。
总之，美国国会在给中国最惠国待遇问题上，卷入很深。自从杰克逊—万尼克修正案（Jackson-Vanik Amendment）通过后，〔13〕美国总统每年必须向国会提出一次创议，要求国会重新同意给予中国最惠国待遇，而只有当国会批准后，中国才能获得最惠国待遇地位。1989年6月以后，美国国会对总统的压力日益强大。总统每年提出创议，其讨论的结果都是美国国会和总统激烈交锋的产物。尽管目前最惠国待遇问题和人权问题脱钩了，但是美国国会仍有可能在其它问题上利用最惠国待遇问题作文章。
（四）《美国香港政策法》（The United States-Hong KongPolicy Act of 1992）
1984年12月，中国政府和英国政府签署了关于香港问题的联合声明。根据这项声明，英国政府将于1997年7月1日将香港归还中国；中国政府对香港恢复行使主权后，香港特别行政区将享有高度的自治权。
对美国来说，香港非常重要。在经济上，“香港是美国第13位贸易伙伴”；“香港有900多家美国公司；美国在香港投资达70亿美元”；“1991年，香港的美国游客达到42万，大约有2.2万美国人在香港居住。此外，美国，特别是美国的西海岸，也是香港企业家的重要投资场所”。〔14〕在政治上，香港一直是资本主义国家影响中国的前哨阵地。因此，美国担心香港归还中国后是否能真正保持自治。
正是在这一背景下，1992年3月26日，美国参议院共和党议员米奇·麦克纳尔（Mitch McConnell）提出了一项议案，要求美国政府明确表示：在香港归还中国后，美国将把香港看成是一个合法的政治实体。在贸易和航空等问题上，美国将继续与香港保持联系，并与中国大陆区别对待。〔15〕
1992年4月21日，美国参议院通过了麦克纳尔的议案。同年8月5日，美国众议院外交委员会也批准通过了此项议案。1992年9月，美国国会两院以口头表决的形式通过了此项议案。不久，美国总统声明，原则上支持这项法案。尽管这一法案只是以口头声明的形式出现，但是，它确定了未来美国对香港政策的基调。
《美国香港政策法》首先由国会创议、很快被国会两院通过、最后得到了总统的支持。在这一案例中，美国国会的地位始终是积极和主动的，因而也应该说其影响力是“较大”的。
三、结论
如果我们将创议程度、参与程度和议案结果三个因素放在以上四个案例中进行分析，美国国会在美国对华政策制定上的作用便是显而易见的。下面将用图表进行总结归纳：
根据这张图表上的创议参数：在中美建交后的4项主要案例中，美国总统提出了大部分的创议；美国国会只提出过1项创议。从参与程度上分析：在《与台湾关系法》案例中，最初，美国保守势力极力反对中美建交；随之，他们对卡特总统提出的议案做了相当大的修改；最后，又将卡特总统的否决推翻。在最惠国待遇问题上，美国国会每年都有机会重新审议总统的建议。虽然从1979年到1989年美国国会在这一问题上与总统的意见基本一致，不存在对总统多大压力的问题。但是，从1989年以后，美国国会在这一问题上的态度对议案讨论的结果举足轻重。在香港问题上，美国国会不仅是《美国香港政策法》的创议者，而且也是重要的参与者和决策者。只有在售台武器问题上美国国会的参与程度较小，美国总统的作用较大。在这个问题上，国会没有对总统施加强大的压力，也不涉及批准条约的问题。从对创议讨论后的决议结果上看，除售台武器案例和1989年以前的最惠国待遇案例不受美国国会的影响外，其它创议讨论的结果大都不是被国会修正，就是被国会加上了附加条件。在1989年至1992年的最惠国待遇案例中，虽然最后结果仍然符合总统的原意，但是，它是在总统否决的情况下实现的。因此，如果把美国国会高度参与的情况考虑在内，在这类案例中，国会的影响仍应当被认为是较大的。
于是，我们可以得出以下结论：
（一）虽然根据美国宪法，美国外交权主要由美国总统行使，但是，近年来，在美国对华政策的主要问题上，美国国会的作用在上升，并出现了国会作用略大于总统的情况。之所以会出现这种现象，主要是因为随着中美两国关系的不断发展，美国国会在对华政策上的涉入范围越来越大。1970年以前，美国国会对华政策方面的考虑仅仅集中在国家安全方面。70年代以后，美国对中国的目标开始由单一目标转向多元目标。由此，美国国会对华政策的影响范围也随之拓宽，从政治、军事领域发展到经济、社会和文化领域。这种目标的扩展意味着国会参与对华决策机会的增加和对总统施加压力可能性的上升。
（二）我们有可能根据案例本身的性质和内容对美国国会的对华决策做出大概的预测：
第一，图表分析告诉我们，美国国会对中美经济问题非常敏感。例如，美国国会提出《与台湾关系法》并制定《美国香港政策法》，主要原因之一就是出于对经济的考虑。
第二，美国国会在处理中美关系时往往比美国政府显得更加强调美国的价值观。它往往不像美国行政部门那样更多地注重经济、政治和安全等现实利益，而是更注重美国的意识形态和美国的“信誉”。例如，在中美建交问题上，美国总统考虑的是中国的战略地位，而美国国会想到的则只是中国是共产党国家和美国对台湾的承诺。
（三）美国国会内部的党派区分并不能完全决定美国国会的对华政策。从图表中可以看出，美国议员作出他们的选择并不完全是以党派为依据的。虽然在某些时候总统在参众两院都获得多数党的支持，但是，他要在国会通过某项议案仍有可能面对国会强大的压力，美国《与台湾关系法》和1993～1994最惠国待遇问题便是典型的例子。因此，我们在考虑美国国会对华政策时，一方面要分析国会内党派的影响，另一方面还要看外交政策本身的内容以及这种政策对国会内部各方势力的影响，由此推断出美国国会对华政策的趋向。
应该说，在案例分析文章中，所囊括的案例越多，人们从中滤出的结论便越精当。由于篇幅所限，本文不可能穷尽所有案例，只能提取中美建交后的主要案例来加以分析。但是这些案例所代表的是中美关系的主要侧面，因此，它们在总体上足以支撑本文的结论。＊
注释：
〔1〕Robinson,J."Congress and Foreign Policy-Making: AStudy in Legislative Influence and Initiative",(1983) ,Westport,Conn:Greenwood Press,p.4.
〔2〕"Congressional Quarterly Almanac",1979,Vol. XXXV,p.103.
〔3〕〔4〕〔6〕〔7〕〔10〕Harding,H.,"A FragileRelationship:the United States and China since 1972",(1992),Washington,D.C.:The Brooking Institution,p.84、85、114、 384、268.
〔5〕Tan Qingshan,"The Making of U.S.China Policy: FromNormalization to the Post-Cold WarEra",( 1992),Boulder &London:Lynne Rienner Publishers,p.38.
〔8〕〔9〕"Congressional Quarterly Almanac"1982, Vol.XXXVIII,p.140、140.
〔11〕"Congress and the Nation",Vol.VIII, 1989 ～1992,1993,p.173.
〔12〕"U.S.Department of State Dispatch",June 14,1993,Vol.4,No.24.p.24.
〔13〕杰克逊—万尼克修正案：该法案是对1974年美国贸易法案的修订。它规定了美国同社会主义国家进行贸易的条件。其主要内容是：如果美国总统认为某一国家有以下行为，美国将不给该国最惠国待遇地位。这些行为包括：（1）否认本国公民有自由出境的权力；（2）为某种目的，对出境公民增加税收或其它费用；（3）对入境公民多征税或多收护照等其它费用。
〔14〕Conable,B.& Whitehead,J.,"United Staies and ChinaRelations at a Crossroad",(Feb,1993),Washington D.C.:TheAtlantic Council of the United States.
〔15〕New York Times,May 9,1992,I,20:1.