保险业参与城镇化发展的思考，本文主要内容关键词为：保险业论文,城镇化论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党的十八大提出促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展和“城镇化质量明显提高”的战略目标。新一届政府高度重视新型城镇化发展，李克强总理多次强调，要将推进新型城镇化发展作为未来一个时期的重点工作。保险是市场化的风险转移机制和社会互助机制，在统筹城乡发展、完善社保体系、提高保障水平、辅助社会管理等方面具有明显优势，中国特色新型城镇化建设的推进将为保险业加快发展带来历史性的新契机。
一、城镇化的推进将为保险业带来历史性发展机遇
城镇化是一个城市经济演变的社会过程，不仅是变农村为城市，也不仅是城市数量的增加、规模的扩大。城镇化具有三重特征：第一，经济特征，人类进入到工业时代后，商品经济的发展使农业的比重逐渐下降，非农业比重逐渐上升。第二，社会特征，城市人口占总人口的比重增加。第三，行为特征，生活方式发生变化，逐渐向城镇方式转换，这是城市生活的社会行为特征在本质上的发展。城镇化推进过程如图1所示。
图1 城镇化推进带来的重要变化
从国际经验看，一国的保险发育程度与城镇化水平正相关。城镇化之所以能够提升保险发展空间，其内在逻辑在于：
第一，城镇化打破了传统社会通过血缘、土地形成的互助共保体，商业保险成为满足居民保障需求的新选择。随着城镇化的逐步推进，人口广泛流动，农村居民转变成为城镇居民，与亲属物理距离的增加及土地的流转弱化了血缘及土地的保障功能，之前形成的共保体濒临瓦解。保障需求的实现由依赖土地及血缘转移到依赖商业契约。
第二，城镇化率提升伴随的居民财富的增长，会提高对商业保险和理财的需求。城镇化的提升带动居民收入的增长，从而推动居民财富积累，居民会更加关注如何维持自身生活质量及保证财产安全，在这种情况下必将增加人们对于保障和理财的需求。目前，我国农村居民保险消费仅为城镇居民保险消费的十分之一左右，2011年城镇居民年保险消费支出为2516元，而农村居民为281元，显示了生活方式以及收入的差异抑制了保险需求。
二、城乡一体的社会保障制度是城镇化的核心要素
(一)中国仍处在半城镇化进程中
过去30年，中国城镇化进程以世所罕见的速度推进，从1978年的17.92％提高到2011年的51.27％，平均每年提高1个百分点左右。然而，城市人口占比大幅提高的背后是户籍制度的分割，是9.35亿的农业户籍人口、2.5亿的流动务工人员，是城市新二元结构的出现，以及大量进城农村人口不能享受城市公共服务和分享城市发展的成果。许多农民虽然实现了职业的转变和地域的转移，但缺乏身份的转变、生活方式的转变，更多的是往返于城乡之间的“候鸟式”群体。准确地说，中国仍处在半城镇化进程中。
今年3月底，中央农村工作领导小组副组长陈锡文表示，51.3％比例的城镇化水平，至少要砍掉1/3。也就是在目前的城镇人口里面，至少有1/3的人还要经历一个成为城镇人口的过程。如果说过去三十年的城镇化是围绕土地的量的扩张阶段，是城镇化的上半场，则未来几十年的城镇化是围绕人的质的提升阶段，是城镇化的下半场。城镇化质量提升阶段最重要的任务是要解决进城农民如何变成现代新市民、融入城市生活方式。从这个意义上讲，对当前中国的发展阶段而言，更有意义的城镇化不是简单的城市常住人口增加，更不是城市面积的扩大和开发区、新城的大规模建设，而是尽享城市公共服务的市民增加。
中国经历了市场化的“脱离嵌入”这个大转变，接下去应该是迈向市场“重新嵌入”其他社会系统的另一个大转变。因此，现在到了全面调整城乡关系、迈向城乡一体化的制度和系统重构与整合阶段。城乡统筹目标的实现，需要政府在社会保障、医疗就业、住房保障等多个方面保持政策跟进。
(二)中国半城镇化的根本症结在于城乡差异、地域断裂的保障制度
目前这一变革最大的障碍来自于户籍制度捆绑的城市居民社会保障和公共服务。因此，城镇化下半程的真正要义不在于户口变更，而在于待遇一体化以及社会保障伴随人口流动的畅通转移，是以社会保障为核心的各项制度的差距的缩小及可流通，打破城乡二元以及城市二元结构的制度藩篱。
目前城乡分割、碎片化、分散化的社会保障体系显然已经成为了推进城镇化的最大掣肘之一。以养老为例，中国目前形成了多种类型养老保险并存的格局，即城镇基本养老保险、机关事业单位养老保险、城镇居民养老保险和新型农村养老保险等4大类(见表1)。城镇职工基本养老保险制度是成立最早，基金规模最大的项目，覆盖城镇除机关事业单位之外的职工。2009年和2011年又相继推出新型农村养老保险制度(见表2)、城镇居民养老保险制度，以覆盖农村居民以及城镇非就业人员。
1.人为分割的社会保障体系在二次分配领域拉大了城乡收入差距
由于城乡社会保障体系存在巨大差异，本应着力提倡公平的二次分配领域再次拉大了城乡差距。以2009年北京城乡居民社保待遇差别为例(表3)，农村社会保险中除居民自己缴纳的社会保险费用外，集体经济或国家补助的相对比例较低，占农民人均纯收入不足10％；城镇居民除自身负担的社会保险费外，企业和国家补助的约占城镇居民人均可支配收入的30％。据测算，中国农村和城市福利待遇人均相差33万元，就其中最基本的几项公共服务如义务教育、医疗保障、养老保障，农村和城市费用差约为每人每年3000元，一般来讲大城市是50万元以上，中小城市是十几万元。
我国各养老保险制度之间的比较
2009年北京市城乡居民社会保障待遇差距的简单对比
2.区域分割、户籍分割的社会保障体系难以适应城镇化过程中人口大规模流动的格局
我国的养老保障体系是在县级统筹的基础上发展起来的，由于各地经济发展水平不一，养老金的筹资和支付额度有很大差异(见表4)。统筹层次低、支付水平差异导致了养老金跨区域转移较为困难，出现了一些劳动者特别是农民工因跨地区、跨城乡就业而养老保险权益得不到有效维护的问题。2009年年底我国出台了《城镇职工基本养老保险关系转移接续办法》，要求养老保险全国无障碍转移，但在转移额度上仅个人账户全额转移，单位缴纳的统筹账户只能按12％的总和转移。在实际转移中也存在较大障碍。这与我国农民工以跨省流动为主的格局极其不相适应，也很大程度上限制了农民工参与所在地养老保险的积极性。据统计，2011年全国农民工总量达到25278万人，其中，外出农民工15863万人(见表5)。
农村流动人口的社会保障覆盖面
3.社保体系的分割和转移性差抑制了农村外出劳动力参与城镇职工基本养老保险的积极性
对于农村外出劳动力，2010年颁布的《社会保险法》明确了他们与城镇劳动力适用同样的法律规定。然而，由于城镇职工基本养老保险不可全额携带，绝大部分非当地户籍人口参与度不高。2011年国家统计局数据显示，雇主或单位为农民工缴纳养老保险、工伤保险、医疗保险、失业保险和生育保险的比例分别为13.9％、23.6％、16.7％、8％和5.6％。农村流动人口只能享受形式上的社会保障，而不是实质性的社会保障，也就是说，他们即使参与社会保障，由于养老保险不能随流动人口的流动而转移和接续，也享受不到社会保障的结果。
社科院2010年在温州的一项调研也支持该项结果。调查显示，雇主或单位为农民工缴纳养老保险、工伤保险、医疗保险的比例极低(见表6)。
农村流动人口的社会保障覆盖面。
(三)实现城乡统筹的社会保障制度是推进我国城镇化的核心任务
2009年起养老保障体系改革加速正在延循“广覆盖、保基本”的思路，2009年我国推出新型农村养老保险制度(简称“新农保”)，2011年推出城镇居民养老保险制度(简称“城居保”)，以覆盖农村居民以及城镇非就业人员。目前，全国所有县级行政区全部纳入国家两项试点。截至2012年9月底，全国两项制度参保人数达到4.49亿人，其中，1.24亿城乡老年居民领取养老金。再加上城镇职工基本养老保险，我国养老保险总计覆盖人数已超过7亿人。覆盖人群的逐步拓宽，为下一步城乡统筹奠定了基础。
相比养老保障体系，近年来医疗保障体系利用商业保险的改革步伐迈得更快。尽管医疗保障体系也呈现碎片化特征，但与养老保险相比，新型农村合作医疗目前已经覆盖了97.5％农民，且异地诊疗报销较为畅通。特别是保险公司经办区域的新农合，利用保险公司覆盖广泛的网络基本帮助流动人口实现了在全国范围内获得医疗保障。目前部分省市已经推动了城乡一体的医疗保障制度，正在尝试打破城乡分割的人为设置。可以预见，建设城乡统筹、可自由转换的社会保障制度，尤其是养老保障制度，是下一步我国推进城镇化建设的一项核心任务。
三、保险业参与城镇化进程中社会保障体系建设的构想
如前文所述，城镇化建设的核心任务是城乡统筹的社会保障体系建设，而其中又以养老保障体系建设尤为重要和艰巨。当前养老保障制度的分割，很大程度上是由于政府的公共服务和社会保障体制改革发展的滞后，人为地造成了城乡和地区的差异和不公平，阻碍了农村劳动力的自由迁移(见表7)。如果社会保障制度不是覆盖全体国民的，不着力熨平差别社会保障制度，那么城镇化、工业化都难以取得实质性的进展。因此，在城镇化进入下半场后，社会保障制度改革已经成为政府必须要直面的问题。保险业应该充分发挥自身特点和优势，积极参与到这一轮社会保障制度改革中，在服务城镇化建设的同时加快自身发展。
我国主要城市养老保险缴费率及平均缴费
(一)承办基本医疗保障业务，借助市场化机制提高社会管理领域的运作效率
推进“公私合作”是社会管理领域的一项基本经验，通过购买第三方服务可以提高政府的管理效率和服务水平。这一点在保险领域表现得尤为突出，例如交强险、强制安全责任保险等法定险种(见表8)。
目前保险公司通过代办新农合，以及共保联办等参与医疗保险体系管理，最典型的做法是政府向保险公司购买经办服务。商业保险公司不仅在基本保障范围以外，提供可自由选择的医疗保险，更可以协助政府管理社会保险体系的运行。特别是在医疗领域，政府可以利用商业保险业内专业知识和第三方管理机构经验，来提高整个医疗保险体系的专业化运作。改变单纯进行事后报销审核的传统做法，有效控制医疗费用的过快增长。人保部数据显示，截至2010年，全国共有586个统筹地区将城镇职工基本医保委托给商保机构经办，占比为20％；另外还有67个地区将城镇居民基本医保委托给商保机构经办。2011年，保险业接受政府委托，参与新农合、新农合补充、城镇职工和城镇居民基本医疗保险和补充医疗保险、医疗救助等医疗保障项目，新增委托管理资金105.4亿元，同比上升17.45％。2012年，四部委出台了商业保险经办新农合的指导意见，充分肯定了保险业前期在经办新农合中的做法和成绩。下一步，保险业应进一步完善和总结新农合经办工作，以此为突破口，不断扩大基本医疗保险经办的地域和领域范围。
商业保险参与社会管理情况
保险公司经办基本医保的具体操作方式可以是：政府确定参保对象和筹资标准，确定医疗保险支付的药品和医疗服务范畴，通过招标方式选定经办的保险公司，由保险公司具体根据上述内容设定支付标准。政府对保险公司的考核监督可采取两种模式。一种是政府支付固定的经办服务费，划定风险调节基金，对于年度的亏损或结余进行调剂，根据资金结余情况给予保险公司相应比例奖惩。另一种是政府通过选定符合标准的多家保险公司，保险根据政府制订的方案设定医疗保障计划，最后由参保人群自己评判保险公司方案的优劣，选择投保的保险公司，用这种参保人投票方式监督和激励保险公司，政府则按照人数向保险公司付费。
(二)发展商业养老保险业务，更多发挥养老保障体系中第二、三支柱作用
从国际上看，如何建立可持续发展的养老保障体系是全球面临的共同课题。对于正深入推进新型城镇化发展的中国而言，由于未来一个时期将有大量农村人口涌入城市，变成真正的“城市人”，上述课题显得尤为紧迫和重要。当前，世界各国纷纷对养老保障制度进行改革，建设多支柱的养老保障体系，更好地在政府与个人之间，政府与市场之间分担养老保障体系建设的责任。国际上养老保障体系的主流形态是“三支柱体系”，第一支柱是强制性社会保险，第二支柱是企业补充保险，第三支柱是自愿性个人养老金。从世界各国改革的情况看，改革方向主要是以下几个趋势：一是降低第一支柱在养老金中的比重；二是发挥商业保险在补充养老方面的作用，第二、三支柱主要由商业保险公司提供，政府通过税收优惠等政策给予支持，提高养老保障的整体水平；三是保险公司通过提供多样化的商业养老保险产品，丰富养老保障体系的层次和结构。
新一届政府在社会管理领域明确提出，要合理划分“基本”与“非基本”的范围。基本社会保障由政府承担，非基本社会保障由市场提供，利用市场机制加快社会领域发展。这将有利于商业保险和社会保险界限的厘清，从而为商业保险发展腾挪出空间。
从我国养老保障体系看，基本社会保险保障水平较低，难以满足居民养老需求。特别是由于各地经济发展水平不一，实施全国统一的养老保险制度存在较大障碍。完善社会养老保险制度的基本思路应该是：基本养老保险广覆盖、低标准，地区差异交由商业保险。可选路径是：制定对社保全国统一的低水平支付标准，而把地区和职业差纳入商业保险的范畴综合考虑。目前，各省区之间企业的基本养老保险缴费率仍然存在一定差别。制度的统一是实现基金统筹层次提高的前提，因此，应当在精算的基础上，尽快统一全国的企业养老保险缴费率。可以想象，由于统筹层次提高，部分大中城市企业养老保险费率将有下调的空间，要维持原有替代率，地区差异部分必须转而求助商业保险。此外，由于目前我国企业年金对退休之前的领取较为苛刻，且税收政策模糊和优惠幅度有限，监管协调机制不健全、中小企业受制于集合投资计划发展缓慢参与度低。这些问题导致我国企业年金发展缓慢，截至2012年年底，覆盖人数仅为1847万人，基金规模仅有4821亿元。下一步，保险业应加大对企业年金制度的研究和推动制度，加快完善中国的补充养老保障体系。
与此同时，为解决城镇化进程中人口快速老龄化带来的个人、家庭和社会医疗养老负担，保险业应进一步加大商业养老保险产品的供给。其中最为紧迫的就是要加快推进个人税延型养老保险试点和推广。当前，我国人口的赡养比为3∶1，个人账户空账截至2011年年底已经达2.23万亿元，随着人口老龄化加快，赡养比将下降到2∶1甚至更低，政府公共养老金压力将越来越大。在基本社会保障和企业年金之外，还必须建立第三支柱的个人补充养老保险。以政府提供延迟纳税为激励、个人自愿参加的税延型养老保险是未来正确选择。保险业应继续加大政策协调力度，推动该工作在上海的试点，并逐步向全国推广。
(三)拓展保险公司服务范围，加大对健康和养老产业链的渗透力度
健康保险和养老保险仅是解决居民的医疗和养老融资问题。确保居民的健康和老年生活有质量才是解决老龄化问题的本质。随着现代商业模式的发展，围绕客户需求整合相关资源，为客户提供综合、便利的配套服务成为趋势。因此，商业保险公司向健康和养老产业链上下游的延伸成为一种潮流。未来，保险业可以围绕居民的健康和养老问题在以下两个领域进行拓展和延伸。
一方面，围绕健康管理延伸上下游产业链。鼓励保险公司通过投资、兼并收购、战略合作等多种方式涉足健康产业的各个领域。在上游，保险公司可以投资健康咨询、健康管理公司、体检机构，为客户提供健康的咨询、保健、就医建议、就医安排，做到“治未病”，降低健康险赔付。在下游，保险公司可以投资医疗机构，护理和康复中心，不但可以为健康险客户提供便利的就医、护理和康复服务，而且有利于控制医疗费用风险。
另一方面，围绕养老生活延伸周边产业链。城镇化导致家庭小型化，家庭小型化又必然推动养老社会化。在美国，养老产业高度市场化，除大规模市场化运营的各种养老设施外，还包括居家护理、医疗、保险、投资、旅游、娱乐、食品、用具等各种产业。按照每人年均支出3万美元计划，整个产业规模在10万亿美元以上。我国保险业应借鉴国外人口老龄化后社会需求的变化，以养老社区为中心，围绕为客户创造自由、独立、适当照顾和重建社会邻里关系的正常化社区生活，提供配套的养老保险、退休理财、医疗护理、老年医学、老年生活服务、老年旅游等周边服务。
(四)发挥保险资金独特优势，为城镇化发展提供资金支持
从广义上理解，城镇化的社会保障体系建设不仅局限于医疗和养老，保障房、养老院等基础设施建设同样是完善社会保障体系的重要内容。在这方面，保险业也能发挥不可替代的重要作用。保险资金特别是寿险资金的长期性、稳定性特征，契合了城市化进程中基础设施建设的资金需求。寿险资金的期限基本在5年以上，平均资产久期10年左右，适合投资信用评级较高、现金流稳定的长期项目。基础设施类项目一般所需资金量较大、项目营运周期长，基础设施投资中的保障房、养老院等建设项目无疑在期限上能够实现与保险资金的较好匹配。保险业应抓住城镇化发展的重大机遇，积极开展投资创新，在服务新型城镇化建设的同时，分享实体经济发展收益，推动保险行业持续健康发展。
首先，不断完善保险资金投资保障房运作机制。保障房公益性较强，投资收益率不高，高度依赖地方政府的财政和税收支持，投资风险较大。而保险资金是具有负债成本的商业资金，保险机构作为经营机构，既要体现社会责任，也要坚持依规合法，按照市场原则，处理好投资收益与风险控制的关系。一方面，保险业应充分研究借鉴信托公司等其他金融机构投资模式，探索和创新与地方政府合作共赢的业务模式，规范保险资金使用行为，建立风险防范的长效机制。另一方面，地方政府也应出台相应的财政、税收支持政策，鼓励保险资金参与保障房建设。同时，建立高效透明的市场运作机制，制订切实可行的本息偿还方案。
其次，加快保险资金投资方式的创新。在城镇化进程中，积极探索新的，符合保险资金特性的投资方式。比如，优先股投资计划，借鉴国外优先股形势，以股权方式投入，约定投资回报率。再比如，先股后债、先债后股以及股债结合投资计划，在投资合同中约定转换条件与价格，约定固定回报，明确退出形式，以更加自由灵活的方式，参与城镇化建设。
最后，逐步拓宽不动产及养老产业的投资范围。城镇化的发展过程，就是大中小城市合理布局，协调发展的过程。保险资金作为追求长期稳定收益的资金，可以充分利用这一过程，通过多种投资形式，投资健康、养老及商业不动产，逐步允许有能力的保险机构在二三线城市，甚至中小城市投资优质投资项目，分享不动产稳定的租金收益和升值潜力。
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