档案信息资源开发利用的顶层设计，本文主要内容关键词为：信息资源论文,开发利用论文,档案论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1档案信息资源开发利用的规划需求及思路
1.1档案信息资源规划的层面
根据决策者关注角度及理解的不同，信息资源规划可以分为宏观与微观两个层面。宏观层面的信息资源规划是针对信息资源开发利用这一领域，在未来一段时期内采取一定措施促进信息资源的综合开发与利用，提升信息资源在社会运转中的功能，保证社会向预期目标发展的长期计划。微观层面的信息资源规划主要是运用信息工程及信息资源管理等一系列理论和方法，对边界清晰的组织机构在生产经营活动所需要的信息进行全面的规划。虽然二者在规划对象、目的、方法、规划重点、执行方式、存在形式都有较大的区别，但由于它们都以提升信息的效能为手段实现各自的目标，两者都要求消除各自规划范围内的“信息独岛”，实现信息的自由流动和信息资源的共享[1]，因而从全局角度考虑，二者又具有相互渗透性、相互支撑性。本文关注的主要是宏观层面的信息资源规划，尤其是国家宏观层面的信息资源规划。
1.2档案信息资源规划的缺陷与现实需求
值得注意的是，我国档案信息资源规划已经具备较好的政策环境。2001年8月我国重新组建了国家信息化领导小组(现为国务院信息化领导小组)，迄今已先后召开6次会议，审议通过了《关于加强信息资源开发利用工作的若干意见》、《国家信息化发展战略(2006-2020年)》等一系列指导性文件，对国家信息化发展做出了全面部署，为未来信息化发展提供了明确指导。《关于加强信息资源开发利用工作的若干意见》明确提出：推进政府信息公开和政务信息共享；加强组织协调和统筹规划，强化对信息资源开发利用工作的组织协调、统筹规划和监督管理，制定信息资源开发利用专项规划，并纳入国民经济和社会发展规划[2]。《关于加强档案信息资源开发利用工作的意见》也明确提出：制订档案信息资源开发利用专项规划，并将其纳入各级地方政府信息化规划[3]。
然而，档案信息资源规划尚存在较大的缺陷。首先，虽然信息资源开发利用是信息化的核心，已在认识上被广为接受，但仅仅停留在理念层面；2004年10月27日，国家信息化领导小组第四次会议对今后一个时期我国信息化工作做出了部署，强调要深入开展信息化战略和规划研究，但至今，国家并未出台针对信息资源开发利用的专项规划，国家缺乏顶层设计，缺乏全局和长远的信息资源建设规划[4]。其次，在上述背景下，档案信息资源专项规划的编制更是遥不可期，档案信息资源规划并未成为一个系统工程；或许正如有的专家所言，信息化最难的不是规划网络工程，而是规划信息资源。再次，既有的相关规划也存在诸多缺陷，如很多规划的一个共同毛病是太热衷于做工程项目的规划，而疏于对政策的设计[5]；各种信息基础设施与共享机制仍不配套，导致有限的信息资源共享困难；相关基础信息资源建设还极不完善，信息资源的开发与利用不足等，必然影响到信息资源规划的尽早出台。
而事实上，不论在学术界还是产业界，对档案信息资源规划或档案信息资源开发利用的顶层设计，都提出了现实而紧迫的呼吁。如有学者提出，各地区、各机关电子文件管理工作仍然具有强烈的自发性和分散性的特征，缺少国家层面的整体设计、统一规划、战略部署与方法指导，这种情况如果不及时加以改变，就很难保证当代社会电子文件的科学管理、完整保存和有效利用，国家将会为此付出高昂的经济成本和社会代价；可以说，加强顶层设计，制定和实施我国电子文件管理的国家战略已经迫在眉睫[6]。另外，2003年，国务院信息化工作办公室专门成立了“政府信息资源开发利用政策研究课题组”，专家们提出，迫切需要探索超越一个具体机构范围的信息资源规划的理论，用以指导我国电子政务建设中各地、各部门的相关规划的制订和实施工作[7]。
1.3档案信息资源规划的主要思路
其一，加强战略规划研究。我们认为，档案信息资源战略规划研究应系统关注以下诸多方面：如指导思想：包括科学发展、可持续发展、科技投入、和谐发展、自主创新、人才培养等；途径：包括政策法规先导、体制和机构构建、信息资源管理软件系统、标准体系、人员及培训、评估等；环节：包括生产开发、加工整理、传播利用、保存维护等；主体：包括政府、非政府组织、公民等；规则：包括公开、共享、保护、合作等。档案信息资源战略规划应是各个因素和层面设计的综合体，而相关方面的研究亟待加强。
其二，规划开发路径。从英、美、加、澳档案信息资源开发状况来看，其走的是先建立档案网站(包括门户和独立网站)，再建资源库，最后发展数字档案馆的道路，其中资源库包括建设目录数据库和全文数据库两个阶段[8]。在我国，档案信息资源开发利用取得了较大的成就，如2002年，国家档案局网站开通，全国已有41个省级档案部门按计划开通了档案信息网站；2003年8月，青岛数字档案馆作为国内首家建成的数字档案馆正式向社会开通，标志着我国档案信息化建设发展到了一个新阶段。目前，北京、天津、上海、江苏、浙江等省市档案部门都相继启动了数字档案馆建设工程。各地政府一次性投入百万元以上、已经完成或正在建设的档案信息化专项工程有青岛市数字档案馆工程、福建省分布式档案基础数据库工程、长春市档案信息网络工程、中国第一历史档案馆网络工程等10余个[9]；国家正在启动“金档工程”等大型攻关项目，有望投资5亿元，将全国3000个档案馆的图文资料进行数据处理，建立第一个国家级档案数据库[10]。一些地区及行业的档案信息化规划体现了发展路径的战略规划，如《重庆市档案信息化建设规划纲要(2004年-2007年)》提出：加强电子文件归档和电子档案的规范化管理，推动馆藏档案的数字化和数据库建设，建设数字档案馆[11]；《全国城建档案信息化建设规划与实施纲要》提出：开展城建档案馆馆藏档案数字化；积极开展、探索电子档案接收与管理；在城建档案特色数据库方面有所突破；建设示范性数字城建档案馆。可以看出，这些信息化规划与国外有相似之处或借鉴了国外的基本做法；但是，从整体上看，在开发路径的设计上我国还缺乏统一而明确的规划，各地区及相关行业基本上各行其是，发展很不平衡，因而表现出的国家层面的发展路径既不清晰、又可能存在一定的重复。
其三，规划开发模式。国外档案信息资源的共建共享过程充分体现了用户的需求导向，在现有的法律框架内，什么样的档案信息需要开发，在多大深度上加以开发，主要取决于用户(公民和机构)需求；其背后的合理性和可行性在于档案信息资源开发模式的多样化，即公益开发和商业开发并举，独立自主开发和合作开发相结合；尤其是加拿大图书档案馆的成立，建立统一的网站对加拿大包括档案、图书在内的信息资源联合开发，较好地反映了这种基于用户需求为导向的联合开发在国家层面的贯彻，同时也恰如其分地揭示了联合开发已经成为未来发展的一种趋势[12]。而在我国，档案信息资源开发利用的主体是档案管理部门，如《关于加强档案信息资源开发利用工作的意见》要求各级档案部门要积极采取措施，加快以传统载体保存的档案信息资源的数字化进程，把信息资源的开发利用作为下一个阶段信息化工作的重点，做好档案信息数字化基础工作。因而，同其他部门的联合乃至引进商业开发尚未引起广泛的重视，开发体制和模式需要进一步改革。
其四，规划开发内容。从发达国家看英美两国开发的内容比较均衡，基本没有体现出对开发某些内容的偏好，而加拿大则体现出明显的倾向性，开发主要围绕多民族、多元文化等主题；如加拿大图书档案网就专门提供了多元文化资源和服务，它旨在为不同文化背景社区的人们提供多种多样的服务和项目[13]。结合现实需求及相关研究者的建议，我国档案信息资源开发利用的内容重点应放在以下几个方面。其一，现行电子文件的收集归档是档案信息数字化建设的主要内容，在创建电子文件的过程中，档案部门要对电子文件的运行、保管和利用全过程加以控制，使电子文件始终与记录事物活动的元数据(包括文件结构元数据、背景信息元数据和相关文件元数据)相链接，确保电子文件的真实性、完整性和凭证性。其二，推进各级基础档案信息资源库建设，尤其是做好电子档案数据库建设[14]。其三，开发内容应集中在用户需求大(普遍需求)以及具有地方特色(其他地区馆藏或者其他信息源不可替代的)的两大类档案[15]，尤其要加强濒危珍贵档案抢救[16]。其四，重视网络档案信息资源收集保存以为开发利用奠定基础，然而由于电子文件具有易逝性等技术特性，其中还有许多问题值得研究，如谁来承担网络信息资源收集保存的责任？网络档案信息资源的收集保存范围和要求是什么？网络信息资源的保管期限该多久？有没有任何技术性的方法和手段来长期管理作为文件的网络资源？[17]在我国并没有明确的定位及政策，急需相关部门合理规划与制订。
2档案信息资源开发利用的规则制订
2.1档案法的更新
随着经济发展、体制改革的深入，新领域、新情况、新问题的出现导致现行档案立法的空白，如企业转制、破产、兼并过程中档案的处置问题及非国有档案的监管问题以及档案著作权的表现及其保护等[18]，尤其是随着档案数字化的发展，电子文档及其归档的立法保护、档案信息孤岛的法律治理等，都急需深入研究。在非国有档案的管理方面，有研究者提出，原则上规定要保障非国有档案所有者的档案所有权，同时，也规定档案行政管理部门有权对国家和社会具有保存价值的或者应当保密的非国有档案进行监管，应该考虑以下几个方面：推行非国有档案的登记制度；采取有效措施做好非国有档案的收集工作，鼓励档案所有者将重要档案寄存或者卖给档案馆；加强对非国有档案日常的指导与监管等[19]。在电子文件立法方面，虽然存在争议，尤其是对电子文件(档案)的法律凭证价值的疑惑和质疑，甚至于电子文件及其真实性等诸如此类的问题，要得到国家法律的支持尚需时日[20]，但国家档案局制定并于2003年9月1日实施的《电子公文归档管理暂行办法》(国家档案局令第6号)，目标即是为了加强对电子公文的归档管理，有效维护电子公文的真实性、完整性、安全性和可识别性；《中华人民共和国电子签名法》已经实施，电子签名已得到法律的认可与保护。这表明，电子文件立法保护势在必行，我国在修改《档案法》时，应加强电子文件的相关立法，尤其应明确“国家档案馆、电子文件中心和有关国家机关是按期公布档案文件的责任者”[21]。而针对信息孤岛不断涌现的新情况以及势在必行的档案信息资源整合问题，有研究者提出，新的《档案法》则应明确：“档案的移交与管理，应以便于信息资源整合为原则”，“为推进社会信息资源共享，机关、团体、企业事业单位和其他组织的各类档案，必须按照规定，定期向综合档案馆移交”[22]。当然，网络环境下档案信息资源的开发利用中，有关电子文件的研究应当更加重视如何“提高管理效率”并有利于电子文件的运行以提高行政效力，至于“如何长久有效地维护电子文件的档案属性”则并不一定处于研究的首要位置[23]。
另外，政府信息公开，促使档案法律重新思考档案保护和利用的关系与定位，这对如何完善档案利用机制，是一个有力的推动。有研究者提出，就目前的档案法律法规而言，至少有些具体制度需要做出调整：例如，完善档案的移交制度，对涉及历史遗留问题较多的领域，通过及时或者提前移交政府机关保存的档案，避免因政府信息公开而成为一部分公众“翻历史旧账”，从而影响社会稳定的局面出现。又如，鉴于政府信息有对国家秘密、商业秘密、个人隐私免予公开的规定，为了实施的有效与统一，需要在档案法律规范中也引入国家秘密、商业秘密、个人隐私的概念及分类，使政府信息公开的实施与档案的利用不致出现冲突等[24]。
2.2档案信息资源保密与公开的博弈
2007年4月5日，翘首以待的《中华人民共和国政府信息公开条例》终于通过国务院令的形式予以公布(国务院令第492号)，并自2008年5月1日起施行，它对于打破政府部门之间的信息垄断、实现信息资源的共享与充分利用具有重要的现实意义[25]。经归档并保存在政府机关的政府信息，既是档案，也是政府信息。该信息作为档案的日常管理，适用档案法律法规的有关规定；作为政府信息的公开，除法律、法规另有规定的外，应当适用政府信息公开的《规定》，以确保政府信息公开的顺利实施[26]。因此，档案信息资源开发利用，是推进政府信息公开条例具体落实的一种体现，当然由于档案的特殊性，必然存在着档案信息保密与公开的博弈。一方面，有必要在政府信息公开条例的范围内，设计档案信息资源利用中的程序性规定及可行的救济手段和途径，正确认识档案信息资源利用的重要性并积极主动地提供档案信息资源的利用[27]。另一方面，要把档案信息资源的安全性放在重要位置，连接各级政府电子政务网的档案部门，坚持做到非公开的档案信息一律不准上外网，上网的档案目录和全文信息要经过严格的监控和鉴定；因特网上提供公开档案查询服务，要采用身份认证、防火墙、数据备份等安全防护措施，确保档案信息和系统的绝对安全。既不能由于档案的特性而阻止档案信息资源的共享性，也不能为丰富网上档案信息而影响信息保密性。
2.3档案信息资源的知识产权保护
我国对档案知识产权保护的意识向来较为薄弱，自从《中华人民共和国著作权法》公布之后，对照著作权法，人们逐渐认识到档案也有一定的著作权，但档案法只对公布权作了规定，对档案著作权的其他权利没有提及[28]，这种状况难以适应合理合法并有效开发利用档案信息资源的社会需求。一方面，应正确处理好档案知识产权保护与合理使用档案信息资源的关系，如在依法公布档案的前提下，探索解决保护档案知识产权与合理使用档案信息之间矛盾的措施；在国家著作权法和档案法律法规范围内开放档案；利用计算机信息网络、电子出版物和通过媒介公开档案内容、档案复印件或部分档案记载的内容，不得泄露国家机密和侵犯公民的合法权益等[29]。另一方面，更新现有档案法的相关调控，对档案著作权作一定的规定和限制，指明哪些档案具有档案著作权？归属谁？[30]当然，档案信息资源开发利用中的相关软件保护、档案新技术的专利权保护、档案网站的域名保护等问题，也都值得给予充分的关注和重视。
2.4档案信息资源长期保存与社会服务并重
档案信息资源对于国家经济社会发展具有的重要的、全方位的、不可替代的综合贡献力[31]。因此，既要重视档案信息的保存功能，也应顺应社会需求，大力开展档案信息服务，充分发挥档案文件内容的重要信息价值，这就需要国家制订相关政策以实现上述目标。
其一，制定档案信息资源长期保存政策，尤其是针对动态变化的网络档案信息资源。澳大利亚的经验值得借鉴，澳大利亚国家档案馆和图书馆发布了《澳大利亚联邦政府机构网络资源收集保存政策》(A policy for keeping records of web-based activity in the Commonwealth Government)和《澳大利亚联邦政府机构网络资源收集保存指南》(Guidelines for keeping records of web-based activity in the Commonwealth Government)，以指导和帮助政府机构建立生成、管理和长期保管网络信息资源的内部机制，规范相关操作程序。其中明确规定了收集、保存和管理联邦政府网络档案信息资源是政府机构和国家档案馆共同的职责，以满足未来获取利用政府档案信息资源的需要；还定位了网络档案信息资源的收集保存范围，以及相关的收集保存策略和技术[32]。
当然，政策与指南的落实还需要以相关的技术为支撑。怎样才能确保数字信息经过很长一段时间之后仍然可利用？美国国家航空和宇宙航行局的空间数据系统咨询委员会推出的一个项目，即开放档案信息系统(OAIS:Open Archival Information System)参考模型，已经被国际标准化组织(ISO)认定成为国际标准(ISO14721:2002)[33]。它表述了数据归档的全部过程和具体细节，规范了相关的术语和相应当概念，确定了依据OAIS标准实施归档工作所需要承担的最低限责任，同时，为OAIS间数据归档方式的转换及系统间的互操作提供了实施框架[34]。尽管OAIS包含着实体档案和数字档案，但OAIS主要是在数字档案中获得推动力。图书馆界许多项目，如CEDARS，PANDORA和NEDLIB项目，已经在它们的数字保护方面采纳了OAIS模型[35]。OAIS在我国实践中已有一定的体现，包括档案领域，但更需要国家层面的重视和整体上的推广应用。
其二，制订促进档案信息服务业形成与发展的导向政策。按照《关于加强档案信息资源开发利用工作的意见》的定位，即是要推进体制和机制创新，发挥市场机制的作用，提高档案信息资源开发利用的效率和效益；对于已公开而又存在广泛社会需求的档案信息资源，要充分利用社会力量和市场手段，对档案信息内容进行加工和开发，形成档案信息加工业、档案信息咨询服务业等产业，创造社会效益和经济效益，促进档案信息服务社会化，以此建立档案信息资源开发利用工作的长效发展机制。这种体制的形成及机制的创新，需要以相关政策为载体和保障，因而国家应及时出台配套的具体引导档案信息服务业发展的指导政策、成长政策。
3档案信息资源开发利用的标准化体系构建
3.1我国档案信息标准化建设状况
目前我国共颁布实施了45个档案标准，其中国家标准10个，档案行业标准35个[36]。在档案信息化建设方面我国也出台了不少标准，截止到2005底，我国在档案信息化标准和规章制度，制订和完成了的有14项，主要包括：《纸质档案数字化技术规范》、《电子文件归档细则》等，涉及到电子文件的产生、设计、维护以及电子档案资源的建设和信息服务等方面，这些标准和规章制度的建立，使我国的电子文件管理、电子档案信息管理有据可依。另外，在国家档案信息化建设的标准中，涉及档案信息网站建设已出台的标准有3项：《网站资源归档与管理规程》、《档案网站管理办法》和《档案信息网站建设规范》，这些标准和规章的出台，对于规范档案信息网站的建设十分重要[37]。
但我国档案信息化标准建设还存在一定局限性，在已经颁布的这45个标准中，涉及档案信息化内容的有7个，其中国家标准2个，行业标准5个，而真正具有现代信息化意义的则只有5个，占所有标准的11％。再者，《“十五”全国档案信息化实施纲要》中提出了在“十五”期间拟订的档案信息化的规章与标准为14个，但实际出台的标准占预计完成量的43％，与规划相差甚远。此外，还普遍存在标准陈旧过时、内容不一致、与传统档案共用的标准不能适应电子文件的管理需要等问题[38]。
3.2我国档案信息标准化体系构建路径
标准体系应该由系列标准有机地组成，对于档案信息化方面的标准体系至少应该有以下方面组成：档案信息化基础标准、档案信息采集标准、电子文件管理业务标准、档案信息化技术标准与管理标准等[39]。而从我国档案信息化标准建设与应用的实践看，还需高度关注和重视如下标准化体系建设及实施的路径。
其一，制订档案应用标准，尤其是优先制订电子文件归档及档案信息采集、交换、整合和安全管理等方面的技术应用标准。应用标准及其支撑标准是一组从各相关领域应用中抽象出来的、对应用领域信息要素和知识的统一描述和规定。例如，《数据元标准》描述基本的信息对象、《业务流程规范》描述业务的流程、《电子公文规范》描述公文的格式、《服务整合规范》描述各服务的注册、查询和调用方式，等等。缺乏应用标准，难以实现集中管理，更导致“统筹规划”和“统一标准”的落空[40]。
其二，注重与国际标准接轨。我国档案信息化标准固然取得了长足进展，但同国际标准的快速发展相比、在与国际标准接轨与兼容方面还存在较大差距。从国际范围看，文件管理正在成为国家信息资源与资产管理工作的基础。如英国、加拿大、瑞典等国建立了基于文件管理的国家信息管理机制，文件管理标准成为支持信息自由法、新闻自由法和信息管理政策实施的重要内容，成为公共信息利用的重要保证[41]。在档案国际标准建设层面，ISO TC46/SC11是国际标准化组织信息与文献技术委员会(ISO TC46)下设的第11个分技术委员会，称档案/文件管理分技术委员会，到2007年5月，该委员会已制订出台了ISO 23081系列标准和ISO 15489系列标准等，涉及文件档案管理标准和文件管理元数据标准等[42]。而一个机构和国家是否采纳和应用ISO文件管理国际标准已被国际档案/文件管理领域广泛视为其档案/文件管理水平是否先进的重要标志，因而我国有关机构应积极做好将国际标准转化为国家标准的本土化应用工作，在档案/文件管理标准的制修订和新标准的制定中应该积极采纳并应用有关的ISO标准，遵循国际惯例和发展国际化最佳实践[43]。值得关注的是，我国标准化管理委员会已将采纳ISO15489文件管理国际标准作为国家标准的研究工作列入了2007年度国家标准计划项目的建议表，计划2008年完成采标工作[44]，应在大力宣传与培训国际标准的基础上，加快我国档案信息化标准的国际化步伐。
其三，制订切实可行的数字档案信息安全标准。随着网络技术的广泛应用及电子政务安全需求的提升，我国信息安全标准近些年来受到广泛的重视，并成为信息化标准体系建设中发展最快的领域之一[45]。但针对特定信息资源、针对网络信息资源、针对重视真实性、保存性、凭证性的档案信息资源，尤其是法律凭证性尚存疑虑的数字档案信息资源，我国尚缺乏相应的标准作为保障。从国际范围看，有关信息安全管理已经出现国际标准《BS7799:1999信息技术-信息安全管理实施细则》(ISO/IEC17799:2000)。我国制定的推荐性国家标准《信息技术信息安全管理实用规则(GB/T19716-2005)内容基本与之相同，但是否适用及如何适用数字档案信息资源，尚有待进一步探索。有研究者尝试将国际标准中的通用控制措施移植到数字化档案管理环境之中，提出基于BS7799-1数字化档案信息安全管理的通用控制措施，和基于BS7799-2的数字化档案信息安全管理的标准化实施设想[46]。这种设想能否转化为现实，还需档案部门和标准化部门的大力推进。
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