我国城市群发展方针研究，本文主要内容关键词为：方针论文,城市群论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
纵观发达国家城市发展的轨迹可以看出，虽然几乎没有国家的城市化战略以及相应的行政机构来管理城市化及其空间结构的具体框架，但却有一系列复杂的、对城市化过程产生深刻影响的方针和立法的指导路线。战略即方针后面的思想、手段和目标的组织框架，也许由于适当的改造可以被借鉴应用到其他国家或地区，但是具体的方针却不能够直接加以利用。管理城市群城市化及其空间结构的具体战略仰赖城市群方针的详细研究，因为，正是通过城市群方针的系统提出和执行，战略才易于制定和执行。在空间环境中管理城市群发展方面问题集中在两个方面：城市群结构体系规划和城市群发展方针。城市群发展计划和规划是政府在宏观空间规划活动的主要领域，而城市群发展方针是政府宏观空间规划活动的主要手段。为了保证我国城市群的健康、快速发展，研究我国城市群发展方针意义重大。
1 城市群发展方针影响因素系统分析
城市发展固有的“系统”特征及其空间结果，尤其是城市蔓延和农村土地的快速转化，是城市群发展方针制定的现实选择。在城市群中起作用的“自我管理”手段的不充分性，在其力量和范围内不足以根据经济增长和社会福利及机会实现定位间的平衡，是城市群发展方针制定的未来考虑。
对于城市群内各个地区而言，尽管城市发展方针制定的诱发因素具体并不同，但是，它们包括相同的城市化问题：在大都市核心城市增长及其结果管理弱化；城市核心与农村边缘之间的不平衡持续扩大；由城市化引起的社会和经济发展不断变化的需要及型式与自然、社会资源及职责的分配相匹配的困难。
这些产生因素涉及的时间水平的长度也是重要的。改革开放后的1980年，全国城市规划工作会议把建设现代化城市列为国家城市建设和发展的基本政策，从此城市规划建设得到了飞速发展，城市问题开始出现。90年代，城市数量、规模的迅速扩大，城市建设用地的大量增加，部分城市交通拥挤、环境污染成为城市发展中的主要问题。
城市群内城市增长的速度和分布依赖于城市群结构体系相对的开放度，以及所涉及的因素的起源的性质与位置。这些因素包括：①区域的财政金融政策，②农业剩余劳动力的流迁，③社会技术革新和信息的扩散，④世界经济增长，⑤国际贸易流动。Emery和Trist称这些类型因素为社会体系的湍流环境因素。这种状况表明城市群城市发展方针必须考虑城市化的外部结构以及把城市—经济体系与其产生的环境相联系这两个方面。
社会文化历史因素主要表现在以下几个方面：①社会—文化同质的程度：其意味着假使其余条件相同，地区异质性或多元性的程度越高，则更难实现国家优先考虑的事情和方针的一致；②对于社会变化的历史惯性及制度刚性：阻碍规划方针执行必需的决策努力。③失业水平：尽管失业现象是一个短期的现象，但是，高水平的失业除了要求劳动力集中投入的增长外，经济增长最大化必然成为优先考虑的事情。
经济发展因素包括：①经济地区化程度：地方经济被并入到国家级城市群结构体系中的程度，在国家水平上影响中央政府对规划发展的需要。②国民经济部门的结构不平衡的水平：不平衡支配政府在经济增长方面的努力，因而，为地区平衡及经济再定位的方针提供了更少的机会。③国家经济增长预期速度：聚集经济增长的速度的高低将影响政府通过限制可得到的公共资源来追求再分配方针的能力。
政府间协调的程序也至关重要，对于城市增长的一个有效的国家战略取决于不同水平的政府间政府部门定位方针的结合，就部门而言，取决于不同水平的政府间职责的结合。
2 城市群发展方针的目标界定
目标指定是要概括的城市方针中最困难的方面。目标应用到作为社会体系的城市群中可分成三种类型：①经济运行态势，②经济联系程度，③社会经济结果。所有三种类型都与城市化战略相联系。第一种类型考虑面对国际竞争中持续的国家经济增长和繁荣；第二种类型考虑城市群的外部依赖。第三种类型考虑在城市群结构体系环境中建立的分配问题和大多数方针。
城市群发展的具体目标应当是：①减少人口在大都市核心地区日益集中的负面结果；②实现城市群结构体系社会和经济机会的地理分布的平衡；③保持城市群结构体系经济增长速度以及由此导致的生活水平的有效增加。第一个目标为大量农业剩余劳动力的存在，流动人口大量进入城市以及城市基础设施滞后而导致的更大的拥挤费用，更高水平的污染和社会部门日益上升的不经济等。第二个目标是大多数地区方针措施的清晰陈述的目标。第三个目标具有两个方面：一是间接地与城市群结构体系的整体运转效率相联系，二是直接与聚集经济增长目标及其结果的地理分布有关。由于前者（城市化）比后者（经济发展）更较少地依赖于外部的影响，那么，城市发展方针比经济发展方针具有实现的更大可能。
城市群发展方针与国家的地区方针是不能分离的，当它们所涉及的空间体系交搭叠盖时，它们的目标和方针区域以同样方式交搭叠盖。方针目标和过程在不同水平上的结合是至关重要的。例如江苏省政府计划今后20年内要在全省980多个建制镇中重点建设200个示范镇，其余的就作为地方政府有财力时逐步发展。笔者认为，重点镇的再定位和再发展除了考虑那些发展条件好、经济基础强和交通区位优越的建制镇外，应与指导地区集中发展的方针相联系，通过地区规划限制那些与重点镇在工作、购物和服务提供竞争的一般镇附近的发展方法，在吸引私人资本方面政府给予极大地补助，这样才能真正促进重点镇的发展。
相似的目标可能以似乎冲突的方针来表达。例如，我国激励农村剩余劳动力流动的方针，既可以解决农村剩余劳动力的出路，提高农民收入、促进农业与农村发展，又解决了城市某些产业劳动力相对不足的困难，也促进了城市的发展，这通常涉及到从农村地区到城市地域的再定位。同时，国家的地区方针试图在农村地区通过农村非农产业的发展来保持和提高农村的就业水平。这种表面上的冲突实际上是必需的，因为，两种方针均促进城市群区域的发展。
3 城市群发展方针的机构支持形式
在城市群结构体系中，通过分配不同中心一定比例份额的增长诱导、收入产生或出口增殖生产和服务活动，则每个中心能被保证一定的增长速度。为了实现公平的城市群结构体系的理想结构，必须对城市群空间经济进行广泛调整。城市群发展方针则有利于分配稀缺资源到竞争的地方和因此到不同的经济和社会团体，促进城市群空间经济的发展。
城市群方针演化过程中机构形式是重要的，机构包括那些公共部门机构、政府机构以及直接的或间接的制定政府方针的组织。例如，英国从田园城市运动正式制度化以及城镇和乡村规划联合会的建立中受益巨大。新城镇发展公司作为政府委任的行政管理部门是相当的成功。假如，没有给予这些公司的权威、联合和财政支持，新城镇就不可能成功。加拿大政府首先通过创造新的机构形式，然后通过开展方针的探究来解决其城市问题。因此，许多机构不但与城市方针的形成有巨大的关系，而且，也与这些方针是否成功有巨大的关系。管理城市事务的机构形式将保证能够成功，缺乏这些机构形式必定不能成功。
机构形式支持下的城市群方针主要表现在以下几个方面：
3.1 城市群空间一体化方针：完全独自地起作用的地区方针能够对城市和地区发展的城市群方针目标产生相当大的消极影响，城市群结构体系内相互联系、相互制约的地区方针即空间一体化方针，有助于城市群发展方针执行的整体效应。
3.2 城市群的土地和资本方针：城市群结构体系方针定位控制机制的本质在微观（城市区域）水平上是土地利用的管理，而在宏观（城市体系）水平上是投资决策的管理。
3.3 城市群部门协调方针：不顾其他的政府部门比如在住房和运输领域以及人力培训和教育领域的分配决定，那么，比如与人口和就业相联系的具体城市方针目标就不能达到。
3.4 城市群政治再组织方针：城市群的发展管理要取得成效，需要政府和行政管理职责的再组织以及新的行政管理机构的创造。在城市群结构体系范围内需要考虑较过去突出问题与行政职责分布的结合，这种相结合的一部分是城市化战略中的一个等级。
3.5 人力流动和再培训方针：其中主要是流动人口控制管理方针，在流动人口方面已有许多控制，但是，这种控制趋向于反映经济状况而不是社会方针的需求。正确的人口流动和再培训方针应当是考虑城市群结构体系的经济状况，更应当考虑长远的社会方针需求，把两者结合起来全面考虑。
3.6 住房方针：住房方针对城市发展型式具有明显的影响，但还没有被用作实现城市或定位目标的一个手段，住房建设是政府管理经济周期的一个主要工具，通过住房的空间分配使得城市方针的有效性提高。房地产机构提高实际的建设和直接融资是强有力的方针手段。
4 城市群发展方针与结构体系等级水平的匹配
城市群结构体系等级水平某些类型的方针与涉及的管理战略的类型、目标、具体方针手段、方针应用的性质一起构成城市群方针的一个复杂框架（表1）。不同水平的城市方针措施结合在一起，有利于城市群方针的贯彻执行，从而有利于城市群的发展。
四种水平的城市群结构体系为：①国际级城市群，任何国家经济发展和城市化是其有机组成部分；②国家级城市群，其构成了在国家空间环境方面建立的国家社会经济生活的运行机制；③地区级城市群，比如长江三角洲地区、珠江三角洲地区；④单一的城市地区，即日常城市群。城市群结构体系的概念是一体化的谋略。第一列垂直的箭号意味着用作方针职责的方向（例如从国家到地区水平），也用作有关设计方针目标和规定战略布局的信息和观念流的指向（例如从地方社区和街区到城市和地区水平）。
就国际级城市群水平而言，城市群结构体系的对外部影响的开放程度是至关重要的。它们不能独立于外部环境，需要从外部环境中持续地取得能量和特性。监控在全球（城市—经济）环境中的变化以及抑制或使这些变化对于城市群发展型式（第三列）的消极影响最低是国家政府的明显的职责。以实现这些目标的可用的方针手段的例子（第四列）包括关税、商业和人口方针。水平1的最后一列⑤表明，尽管这些方针在形式上是清楚的，但是，它们的有用性在很大程度上取决于其说服力和其他方针。
国家级城市群结构体系（水平2）是国际环境与地区级城市群结构体系之间的桥梁。在此水平上的方针重点是更宏观，具有更长期的计划，在目的上比另两类体系水平通常更规范。长期的社会投资和平等考虑，当它们应用到城市发展中时，是此水平上的恰当的目标。能够被应用于影响城市发展形式的潜在的方针手段的数量是巨大的。它们涉及到从国民经济和地区间财政转移方针的操作控制到住房方针和所应用的通过诸如运输、人力和地区发展的定位援助。关于这些方针的性质和作用，在地区执行方面，它们必须稍微随意的，但是同时它们必须经常具有首创精神。
地区级城市群结构体系（水平3）的方针特点是具体的，地区平等、有序的城市发展、环境保护、土地资源的合理利用保护为其目标。涉及到地方政府的财政收支、投资、住房建设等方面。这些方针的性质和应用是定位具体、相配、协调，强调执行与评估。
日常城市群结构体系（水平4）的战略要求是贯彻执行地区城市群的方针框架，方针具体到城市的公共设施建设、城市的有序发展等。方针涉及到土地利用、公共设施的定位等。这些方针的性质和应用是聚集性、社区内的灵活性。
1999-5