论农民工权利的宪法保护，本文主要内容关键词为：农民工论文,宪法论文,权利论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D422；D921 文献标识码：A 文章编号：1008-2506(2007)02-0084-03
近年来，在交通事故中受害人获取赔偿时因户籍不同而导致的“同命不同价”的事例屡屡被媒体报道，引起了社会各界的广泛关注和讨论[1]。同为城市居民，为何具有农村户籍的被害人亲属所获得的赔偿却不及城市户籍居民的一半？于是，公众对“同命不同价”之不公平现象的追问，自然地发展为对我国户籍制度以及进城农民工之不公平待遇等立法的强烈质疑。农民工是我国社会转型时期的一个数量巨大的特殊群体，其权利的宪法保护问题已经无可回避地成为我国宪法理论与实践必须面对的时代课题。
一、立法不公：我国立法实践对农民工权利的漠视
自20世纪80年代我国实行改革开放以来，根据粗略估算，我国约有超过一亿的农民工来到城市，至今仍然处于城市的边缘位置。农民工到城市一般是在“非正规部门”进行“非正规就业”，面临非常严峻的生存与发展问题，如失业、工薪无保障、超时劳动和医疗无保障等问题[2]5,114。作为城市日常生活正常运转所不可或缺的重要群体，农民工对中国经济增长和社会发展的贡献是毋庸置疑的，理应享受与城市居民一样的“国民待遇”。然而，城市社会对农民工的“社会歧视”，既包括了城市居民因为“户籍优势”对农民工的“心理歧视”，也包括了国家公权力机关在立法与执法中对农民工的“制度歧视”。对于素有成文法传统的中国而言，立法是法制的首要环节，立法不公乃是农民工之受到社会歧视的直接渊源。具体言之，在我国立法实践中，漠视农民工权利的立法不公现象主要包括两个方面：
1.立法内容对农民工权利的漠视。立法内容对农民工权利的漠视主要存在于两种情形。其一，我国户籍制度的相关立法构成了农民工权利保护欠缺的制度基础。从我国目前的相关立法来看，与农民工权利具有直接关联的立法当推1958年的《中华人民共和国户口登记条例》（以下简称《条例》）。该法第10条第2款规定：“公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明，学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入的证明，向常住地户口登记机关申请办理迁出手续。”应该肯定，《条例》的制定，在当时确实契合了国家集中力量发展工业的需要，在粮食压力较大的社会情势之下也属不得已而为之。然而，我国改革开放已有几十年之久，城市社会中各种所有制经济成分均已得到充分发展，农业大发展之后粮食供应紧张局面亦已获得基本缓解，而农民工在进城之后虽然长期居住在城市却未必能够得到“城市劳动部门的录用证明”或者“城市户口登记机关的准予迁入的证明”。这样，就使得背井离乡的在城务工农民有了这样一个无奈的称号——“农民工”。受《条例》的影响，他们注定只是其所生活的城市的“外来人口”，因而他们在就业、接受教育及社会保障等方面的权利也将注定被城市的立法机关所漠视[3]335-340。其二，立法上的“不作为”也会助长城市社会对他们的“社会剥夺”。在我国社会学家的调查研究结果中，超长的劳动时间、拖欠工资、工伤事故无法获取适当赔偿、社会保障无法落实等等，都是最为常见的侵害农民工权利的现象[2]241-262。而对于这些问题，我国的城市立法机关往往在立法决策上“熟视无睹”，采取消极不作为的方式予以放任。总之，立法内容上对农民工权利的漠视导致了农民工的无助，这是现阶段我国社会“立法不公”的典型体现。
2.立法程序对农民工权利的漠视。从形式上看，立法程序不过只是“立法主体进行立法活动时的操作规程，它由步骤、时序、方式三个要素构成”[4]。然而，从实质上看，立法程序乃是不同的利益群体借助立法程序的制度设置依照一定的程序规则展开“博弈”的过程，也是立法机关的成员依据多数议决的规则进行民主决策的过程，其结果就是一定的规范性法律文件的形成。故而，立法程序的参与主体，并不仅仅局限于立法主体本身，甚至还不限于提案主体、法案起草主体与立法机关内设的专门机构，其开放性的结构应该包括可能受立法法案影响的一切人员。立法程序的公正性，首先是要求立法程序能够有效地接受一切相关因素的影响，包括立法法案所应该确认和维护的利益（如与立法法案的内容及其实施相关的群体的正当利益）、立法法案所应该确认和维护的意志（如立法机关成员代表民意的代表意志），其次是要求立法程序应该排除一切不相关因素的影响，包括立法法案所不应该确认和维护的利益 （如行政机关的部门利益、某些特殊群体的不正当利益等等）、立法法案所不应该确认和维护的意志（如某些领导人出自私心的个人意志）。就我国的立法现状而言，农民工虽然长期居住在城市，但是在其居住地没有选举权与被选举权，缺乏人身自由安全保障与社会保障，他们作为社会弱势群体的利益难以在立法中得到体现与保障，他们的意志诉求也难以在城市政权机构的立法程序中得到尊重与保障。而我国立法程序的制度设置，显然在某些方面还不能达到充分吸纳相关因素、拒斥不相关因素的实际效果，不能适应利益多元化格局下民众对立法公正的社会需求，特别是在涉及农民工权利的立法过程中，难以保障农民工的程序参与权与利益表达权，这是立法程序中漠视农民工权利之种种不公正情形的直接体现。
二、宪法缺位：农民工权利保护欠缺的制度根源
农民工现象的出现及其权利保护问题的凸现，乃是我国改革开放以来经济发展、城乡社会流动加剧形势之下的附带结果。然而，从法律层面而论，宪法制度上的某些缺失构成了农民工权利保护问题最为深远的制度根源。
1.宪法理念的缺位。“国家之所以控制户口的迁移，主要原因是担心城市粮食计划供应危机，以及国家财政在这方面负担的增加。”[3]128在计划经济时代，由于农村“公社化”运动导致粮食产量剧减、农业生产力发展缓慢，进而造成整个计划经济时期国家的粮食供应紧张，这是当时户籍制度产生的经济根源。然而，从法文化上看，我国的法律制度在传统上届于中华法系，“重义轻利”的社会正义观在法文化中根深蒂固；1949年建国之后我国的法律制度又受到前苏联等社会主义法系及“重结果、轻过程”、“重内容，轻形式”等法观念的消极影响。因此，在特定历史时期，力图以牺牲农民利益为代价，换取国民经济的发展和工业建设的成就，这是户籍制度产生的理论逻辑。而就现阶段而言，对农民工在平等享用城市公共设施、社会福利等方面可能带来的巨大财政支出的担忧，实际上构成了农民工权利保护的社会观念障碍。就深层次的思想渊源而论，公平、正义、自由、平等等宪法理念的缺失，实际上构成了我国现行户籍制度的宪法文化前提，也是当前农民工权利之立法保护欠缺的宪法文化原因。
2.宪法权利的缺位。我国1954年宪法第90条第 2款就规定了公民的迁徙自由权：“中华人民共和国公民有居住和迁徙的自由。”让人费解的是，仅仅在宪法制定颁布之后的第四年，全国人大常委会就通过《户口登记条例》的法律形式实际上限制甚至取消了公民的迁徙自由权。而且，在以后的各部宪法当中，“迁徙自由权”都再也没有被当作公民的一项基本权利载入根本大法。也就是说，在宪法规定的公民基本权利体系之中，迁徙自由权似乎已经沦失了其基本权利的法律性质与法律地位。值得注意的是，我国现行宪法第33条第2款规定：“中华人民共和国公民在法律面前一律平等。”根据我国宪法学者的解释，我国公民的平等权仅仅指在法律适用上的平等而不包括立法上的平等[5]。为何作为国家根本大法就只能约束执法机关而不能约束立法机关？这个令人费解的问题实际上暴露了我国宪法权利体系上的缺陷，即公民迁徙自由权的缺位与平等权之应有内涵的沦失，这是当前农民工权利保护欠缺的宪法文本原因。
3.宪法实施机制的缺位。尽管我国的宪法理念与宪法文本还存在着某些缺失，但是我国现行宪法还是对公民的基本权利作了比较详尽的规定，例如宪法第42条规定的劳动权、第43条规定的休息权、第 44条规定的退休人员社会保障权、第45条规定的物质帮助权、第46条规定的受教育权，等等。无疑，农民工作为我国的公民，这些宪法条款对他们同样都是适用的。宪法作为国家的根本大法、作为其他规范性法律文件的“高级法”，它理应具有直接适用的法律效力。而立法机关作为行宪的首要机关，对于宪法条款的贯彻实施、对于宪法文义的实现负有不可推卸的宪法责任与义务。然而，令人遗憾的是，我国的宪法实施保障机制仍然存在种种缺陷，致使被我国公民尊为“权利圣经”的宪法至今仍然未能真正得到全面的贯彻实施。宪法实施机制的缺位，乃是农民工权利保护欠缺的宪法体制原因。
三、制度重构：农民工权利保护之宪法前瞻
笔者无意于过度渲染宪法的社会功能，也无意于将一切社会问题归结为宪法问题。只是在笔者看来，宪法作为在我国政治生活与社会生活中具有最高法律效力的根本大法，确实与在它辖治之下每一个公民的权利保护具有不可割裂的内在关联。以宪法学的学科视角来看，农民工的权利保障问题本来就是一个宪法问题，它与我国的宪政事业息息相关。故而，立足于宪法学的理论视角，我们有必要对农民工权利的保护作一番宪法前瞻，以唤醒国人的“宪法意识”，为宪法权利而斗争。
1.重构宪法权利体系。我国正处于社会转型时期，经济体制的改革、社会经济的发展、社会结构的重构，都会赋予宪法文本中相关宪法权利以新的时代内涵。而在这一过程中，我国宪法文本所确认的平等权以及劳动权、休息权、社会保障权、物质帮助权、受教育权等等，都会基于宪法自身的变迁而赋予农民工以崭新的权利内容。迁徙自由权作为商品经济社会中的一项基本人权，也得因我国宪法文本中“国家实行社会主义市场经济”的相关规定而获得其作为宪法权利的应有法理内涵。当然，正如德国法学家耶林所说：“不管是国民的权利，还是个人的权利，大凡一切权利的前提的前提就在于时刻都准备着去主张权利。”[6]我国农民工权利之得到尊重与保障的过程，也就是我国宪法权利体系的重构过程，它必然面临着各种利益重新调整、重新整合的困境，必然面临着政府在财政压力之下权利保护进程陷入两难抉择的艰难处境。“为权利而斗争”，可能仍然是我国宪法权利体系的重构过程中、农民工权利保护进程中所不得不面临的法学命题。
2.改革户籍制度。《户口登记条例》作为限制我国公民迁徙自由权利的基本法律，至今已经走过近五十年的历程。如今，在农村实行家庭联产承包责任制之后，特别是在农业生产技术获得长足发展之后，我国粮食供应不足的局面已获基本缓解，农村剩余劳动力进城务工已成大势所趋，户籍制度所应对的社会形势已经基本改观，改革户籍制度势在必行。当然，为了缓解城市化进程中公共设施供应紧张所带来的财政压力，地方政府在中央的统一领导下，有计划、有步骤地推进改革，也是情理所然。鉴于当前城市政府对于吸纳农民工成为城市正式居民的最大压力在于社会福利方面的巨大开支，如果结合我国目前税制改革的具体步骤，将征缴社会保障税的权力赋予城市政府，则可以在很大程度上缓解其间的矛盾，赢得城市政府在这方面的积极合作。同时，按照平等保护的宪法原则，赋予长期居住在城市的农民工以完全的“城市居民待遇”，包括赋予其参与当地民主政治建设的政治参与权利，乃是宪法所赋予城市政权机构之不可推卸的宪法责任。
3.强化立法听证制度。立法程序中的听证制度，指立法机关为获取立法信息、谋求立法公正，而在立法审议过程中邀请法案的利害关系人到场陈述意见，以备立法参考的程序制度。听证制度有利于立法机关了解法案利害关系人的意见，也有利于克服立法恣意，消除立法后的诸种隐患，因而可以促进和维护立法公正。据相关资料，近年来，我国已经有20多个省、区、市的人大和人大常委会召开了几十次立法听证会，上海、浙江、安徽、江西、河南、四川、郑州、广州、深圳等省市还专门制定了立法听证条例[7]。立法听证制度正在对我国的立法实践产生深刻的影响。但是，由于这一制度尚属初创，民众对它的了解还有待深入，其实施机制还有待于进一步发展和完善。我们认为，从立法程序正义的基本要求来看，在涉及农民工权利的相关立法中，乃至在地方权力机关及其常设机关的立法规划中，确保农民工或者其代表成为听证会参与人员，并能够充分表达其意见，这是立法听证程序制度在涉农问题上发挥作用的前提条件。此外，立法听证笔录的实际效力是立法听证制度是否能够真正发挥作用的关键。为强化立法的程序正义，我们认为有必要明确立法机关遴选立法听证会参与人员的程序制度，确立立法机关及其工作机构在立法听证记录效力、作用等问题上的责任；在涉及农民工权利的相关立法当中，立法机关应当就相关条款作出说明，以体现其公正的立场和行宪的决心。
收稿日期：2006-11-22