对我国下一步金融体制改革难点问题的理论分析，本文主要内容关键词为：下一步论文,难点论文,体制改革论文,理论论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、中央银行体制的改革
1994年以来在中央银行体制方面已经完成的主要改革举措有：（1）中央银行停止了向财政的透支；（2）中央银行停止了对非金融部门的贷款；（3）中央银行分支行的贷款权全部上收到总行；（4）取消了中央银行的利润留成分配制度；（5）通过了《中国人民银行法》；（6）中央银行与所办盈利性经济机构全部脱钩。
到1996年底，还未解决的难点问题有：
1.关于中央银行组织结构的调整
在1993年中共中央14届3中全会《决定》和国务院《关于金融体制改革的决定》中，都提出了中央银行分支机构跨行政区设置的问题，即撤销部分人民银行省分行的问题。但这项改革一直没有展开，1994年和1995年都没有最后下决心。
争论的焦点在于：中央银行分支机构跨行政区设置，对于集中统一操作货币政策是很有利的，由此可以减少地方政府对货币政策的干预；但对于中央银行的金融监管职能不一定有利，因为中央银行金融监管职能的有效实施在相当程度上还要借助当地政府的力量和权威。另外，中央银行的一些服务性职能（如国库经营、现金调拨、联行清算等）已形成按行政区设置的格局，调整成本很大。因此目前对这一问题还没有形成统一认识，也没有最终决策。
中央银行跨不跨行政区设置与中央银行能不能集中行使货币政策，并不必然矛盾。也就是说，中央银行跨行政区设置并不是中央银行能集中控制货币和金融监管的充分必要条件。这一结论是根据一般金融理论和国际经验比较得出的，至于是否适应于中国，要视中国的具体情况，特别是政治体制结构。
从国际经验看，中央银行分支机构有跨行政区划设置的国家，也有不跨行政区划设置的国家。无论是否跨行政区划设置，与这些国家中央银行的货币政策和金融监管的效绩没有相关性。比如德国和日本，每个州或县都有中央银行的分支机构，可是德国中央银行的货币政策是世界公认最成功的；而美国、澳大利亚、加拿大就是跨行政区划设置的，英国也类似于我国现在的央行组织结构。从国际比较看，中央银行分支机构是按行政区划设置或不按行政区划设置，与货币政策和金融监管的效果的相关性不是很大。为何在中国这一问题如此尖锐与突出呢？这与中国目前行政体制中的地方分权有关，特别是地方政府涉入当地经济活动的程度很深，对中央银行、商业银行的业务干预较多。如果地方政府与中央政府的事权划分和设置比较合理，地方政府行为不是扭曲的，也不干预货币政策，那么中央银行分支机构是否跨行政区设置就无关紧要了。中央银行分支机构跨行政区设置被提到金融体制改革议程中来的原因，是由于地方政府与中央政府对经济管理的分权模式必然要把中央银行的货币政策地方化。
从1993年11月新一轮金融体制改革以来，中央银行分支机构的职能转换进展很快：有关货币政策的调控权已基本上收央行总行，分支行已经没有贷款权和资金分配权，货币政策地方化问题已基本不存在；央行分支行的金融监管任务越来越大，特别是对当地法人金融机构的监管责任很大，分支行跨地区进行现场稽核已初步制度化；1996年7月农村金融体制改革开始，农村信用合作社与农业银行“脱钩”后，人民银行县支行对农村信用社的监管任务很大，县支行不能取消。从上述实际情况看，人民银行按行政区划设置的格局一时还难以改变。
但是，另一种观点始终存在：人民银行省分行跨省设置是必须的，而二级分行和县支行的格局可以不变，这样更有利于货币政策和金融监管职能的有效实施。只要人民银行省分行还在，省分行就必然服从于省政府，会干一些不应该干的事情，所以这一步必须走。
还有一种折中方案是：先解决同城双设人民银行分支行的问题，即人民银行省分行和省会城市分行（计划单列城市分行）合并，非省会计划单列城市的人民银行分行降格为二级分行。由此先解决人民银行的“消肿”问题。
2.中央银行预算体制的进一步完善
1994年中国人民银行取消了“利润留成”财务体制，实行了“独立的财务预算管理体制”（见《中国人民银行法》第三十七条）。但是《中国人民银行法》同条又规定：中国人民银行的预算经国务院财政部门审核后，纳入中央预算。结果，财政部根据上述条款，还是可以事先规定中央银行在本财政年度的利润上缴数量目标，并把此数量打入本财政年度的中央预算。在另一方面，根据《预算法》，中央银行必须完成该利润数量目标，否则也是违法。这是一个典型的制度设计矛盾：中央银行的非盈利性原则是有效实施货币政策的前提，取消“利润留成”体制就是为了这一目的；而现在的预算制又规定了中央银行利润上缴数量目标，中央银行如果完不成这一目标就会造成中央财政预算缺口；如果把中央银行利润作为一个不变量事先放在中央预算之外，又不符合《预算法》，又影响到我国预算体制的完整性。
无论是从财政学或货币银行学的基本理论来看，这一问题的解决方法不在中央银行，而在财政部。这里的关键是对中央银行利润来源的理解，及其影响中央银行利润数量的各个因素的相互关系。中央银行利润与一般企业财务中的利润概念完全不同。中央银行利润主要来自“货币发行收入”（铸币税）和“通货膨胀税”，它与每年基础货币的增加量直接相关，而与中央银行本身的费用关系不大。基础货币是宏观货币政策的关键变量，直接影响货币供应量。中央银行决不会为利润目标而调控基础货币，只能是为货币供应量而调控基础货币，中央银行行为的利润目标与中央银行的货币政策目标是矛盾的。因此，中央银行的利润数量不可能事先确定，只能是中央银行执行货币政策之后的附带产物。
3.中央银行党组织、干部人事、工资、养老、医疗等体制的垂直性
目前在这方面的矛盾有：地方（省、市、县）党委对中央银行分支行人事、党务的管理权和人民银行干部任命内部化、垂直化的矛盾；中央银行养老、医疗保险的垂直体制与地方统筹体制之间的矛盾；中央银行分行之间个人收入的差别有扩大趋势，中央银行干部跨省流动难度很大。这些问题并不是中央银行系统所特有的，几乎每一个垂直性行业都面临同样的问题，如税收、铁路、海关、国有商业银行等。所以这些问题不用在此展开分析。
二、货币政策体系的改革
1.货币政策目标
《中国人民银行法》已经确定了我国货币政策的最终目标问题，即“货币政策目标是保持货币币值的稳定，并以此促进经济增长”（该法第三条）。1996年3月全国人大通过的《九五计划》进一步规定，九五期间物价年均上涨幅度（通货膨胀率）要低于经济增长幅度。可以说，《中国人民银行法》第三条款是以法律形式基本结束了长达15年的有关我国货币政策目标的争论。现在的问题是：如果达到了货币供应量控制目标，通货膨胀目标没有达到怎么办？显然，通货膨胀目标约束是第一位的。也就是说，在通货膨胀最终目标约束下，货币供应量作为货币政策中介目标是否可以有所松动？
目前世界上已经有十几个国家的中央银行直接以固定的通货膨胀率作为货币政策的目标（Inflation Targets），并事先公布于众，由此来影响公众的通货膨胀预期。典型的有加拿大、芬兰、新西兰、瑞士和英国。这种货币政策体系是无所谓中介目标的，而是用一系列货币政策工具直接调控。
我国把抑制通货膨胀作为货币政策的目标，说明在理论上和对策上承认了货币政策与通货膨胀的直接联系。这已经是很了不起了。特别是1993年7月到1996年底的宏观经济调控，年通货膨胀率从21.6%降到6.1%，成功实现“软着落”，似乎说明货币政策在宏观经济政策体系中居重要地位。
2.货币政策中介目标
我国目前在货币政策中介目标方面的关键问题是：贷款限额的取消和如何实现这一过渡。《九五计划》没有提贷款计划，而是明确了货币供应量增长目标。这实际上已经意味着：货币供应量要取代贷款限额作为货币政策的中介目标。1997年1月，中国人民银行行长戴相龙在全国金融工作会议上也宣布：1998年将人民银行对商业银行流动资金贷款规模的指令性控制，改为在人民银行调控监督下的商业银行自我控制。这起码说明，1998年流动资金的贷款限额将取消。
在我国经济迅速市场化的情况下，贷款限额控制对总需求的作用已经越来越小，这方面的论证很多，这里不再阐述。一般说来，任何有支付能力的社会总需求的扩大基本上是由广义货币供应量的增加所决定的。在我国，广义货币供应量即为M[,2]。贷款并不是直接购买力，只有企业（或单、个人）把贷款转为存款或现金之后，才可以开出支票或直接购买。因此，探讨贷款限额控制对总需求的调控程度，可以从当年贷款增加量和M[,2]增加量的差额分析中获得。从1991年到1995年，当年M[,2]增加量大于贷款增加量的差额是：412亿元，1064亿元，2858亿元，4177亿元和4243亿元，大约是当年M[,2]增加量的25～30%。可见贷款限额控制对社会总需求已基本无效。原因可以归纳为三点：金融市场的发展；金融工具的多样化；商业银行的利益主体地位确立，它们可以自主地做许多非贷款资产业务。其中第三点在1996年特别明显，一些商业银行及其分支行主动减少贷款限额，在贷款风险较大的情况下宁可不贷款而经营其他资产业务。
当前主导性的观点是：取消贷款限额是一个简单问题，用不着论证前提条件和过渡办法，因为当年确定贷款限额就是人为的，不必把简单的问题复杂化。这种观点是正确的。实际上人们都知道贷款限额目前只是一个名义而已，有关的计算问题（如某类贷款占多大比重）也是真真假假，意义不大。
3.货币政策的结构调整功能
在货币政策改革中，结构调整问题始终很有争论。一种观点认为，货币政策只能负责总量调控，而不能解决结构调整问题。另一种观点认为，在我国现实经济运行中，中央银行的货币政策还必须要有结构调整功能。进而产生的难点问题是：中央银行用什么手段来调整结构？显然这会派生出指令性贷款。有人说中央银行可以用信贷政策来指导贷款投向，但商业银行不照办又如何？从整个中央政府的宏观经济政策来看，实际上还是把货币政策部分视同结构调整政策，需要有一定数量的指令性贷款。因此，有关货币政策总量功能和结构调整功能的争论及其改革还会持续很长时期。1997年3月中国人民银行作出了一个很有实质性的决策：把原来的“计划资金管理司”分为“货币政策司”和“信贷管理司”，似乎后者将更注重信贷结构调整；同时，中国人民银行正在起草“九五信贷政策”，该政策也是一个信贷结构调整的政策。留下的理论问题是：中央银行除了要实施货币政策之外，是否还要有一个信贷政策；货币政策和信贷政策是何种关系？
4.政策性贷款
1994年分设了政策性银行和商业银行，但并没有解决政策性贷款倒逼货币政策的问题。特别是农业发展银行和国家开发银行的资金来源问题，仍给中央银行很大压力。1994、1995年的中央银行贷款投放，95%是给政策性银行。农业发展银行每年的农副产品收购资金贷款需要600～700亿元，100%由中央银行供应，而且回收率很低。国家开发银行每年发行的金融债券由各商业性金融机构购买，但该银行的贷款期限长，利率低，风险大，债滚债越来越多，每年金融债发行量越来越多，债券利率又较低，各商业性金融机构意见很大，不愿购买。因此，政策性贷款的资金来源，贴息来源和运作机制还需要进行不断的改革和完善。
5.货币政策操作目标的选择
货币政策最终目标和中介目标基本确定后，货币政策操作目标的选择是今后改革的难点。
我国货币政策将以什么指标作为操作目标，选择的区间有：市场利率（同业拆借市场利率即CHIBOR）、商业银行备付金率、商业银行一定时期的贷款增量、中央银行资产增量和汇率。货币政策操作目标必须符合三个条件：一是可以准确的统计；二是与货币供应量有密切相关性；三是中央银行有手段能有效调控这些变量。从目前情况看，上述指标均不是理想的操作目标。
6.货币政策工具改革
目前我国已经运用并可以运用的货币政策工具有：公开市场业务操作；央行再贴现贷款；央行贷款调控；商业银行贷款总量调控；存款准备金率；央行贷款利率调控；商业银行存贷款总量调控；存款准备金率；央行贷款利率调控；商业银行存贷款利率调控；中央银行融资券，等等。面临的难题是：
因为中央银行历来就没有持有国债，公开市场业务只能单边买入国债，这与适度从紧的货币政策调控目标不符；而且数量很少，对货币供应量调控还起不了很大作用；1997年想利用政策金融债券和中央银行融资券作为公开市场业务操作的筹码，效果如何还不明。
中央银行贷款调控作用也不大，因为商业银行存款来源越来越多，对中央银行贷款需求减弱，1994、1995年和1996年上半年，国有商业银行持有的中央银行贷款余额没有增加，反而减少。这也意味着，因外汇占款而增加基础货币投放的“对冲”（或称“中和”）手段将越来越少。
在利率非市场化的情况下，公开市场业务、存款准备金率、中央银行贷款等货币政策工具的数量效应有限，但我国具有价格效应的货币政策工具已不起作用。因此货币政策工具之间的搭配及其改革还有艰巨的任务。
7.历史遗留问题
货币政策方面的历史遗留问题有两个：
一是历年财政部从人民银行借款和透支之和1580亿元如何处理？比较可行的办法是将其转为长期国债，使中央银行可持有大量国债，可以在公开市场操作时卖出。在现预算体制下，这些国债的利息由财政部或中央银行支付其结果是一样的。另一种办法是将其长期挂着，想将来用财政结余还这些钱是不可能的，也是毫无意义的。
二是历年人民银行对非金融部门的贷款余额700亿元（专项贷款）如何处理？这些贷款大部分收回无望，利息收回率1995年不到30%。就是把这些贷款折价出售也无人购买，划转给商业银行也不收。
8.存款准备金制度改革
这项改革将是今后货币政策改革的重要部分，其主要内容有：法定存款准备金帐户和备付金帐户的合并；帐户上划和法人一体化核算（现在是在县、地市、省和总行设有四级平行帐户，而且分级核算存款准备金）；存款准备金率的灵活调整体制；存款准备金帐户可用以支付清算；准备金帐户资产的多样化，等等。
9.利率市场化改革
1996年放开货币市场（同业拆借）利率和国债发行利率之后，下一步利率改革的重点在如何放开贷款利率。目前对这个问题的认识很难统一。实际上，中国目前无论是贷款利率还是存款利率都存在着严重的双轨制。在贷款利率方面，表面上看，同业拆借利率和官方贷款利率都不高，但实际贷款利率却很高，这说明贷款风险很大，因此贷款的风险贴水很大。借贷市场的违约风险太大已经阻碍了利率市场化改革，这是很值得重视的事态。如果现在放开贷款利率或扩大浮动幅度，贷款利率水平会大幅度上升，又不利于企业经营和经济增长。另一方面，如果不放开贷款利率，利率双轨制就不可能消亡，仅仅依靠利率监管是不行的。因此中国的利率市场化改革进入了两难境地。
三、国有独资商业银行改革
1.资本金问题
国有商业银行的资本充足率较低，资本金不够。财政没有钱补充，银行每年利润不多，也没钱补充资本金。但另一方面，商业银行的负债和资产每年大幅度增长，资本充足率趋向下降。可选择的方案有：
A：国有商业银行每年上交的55%所得税由财政返还22%作为国家注资；
B：发行长期可转换债券；
C：股份制改造，允许法人股甚至个人股入资；
现在看来，如果要保证国有独资的产权结构不变，则资本金来源渠道就很窄；如果改变产权结构，有了资本金，就保证不了国有独资；这也是一个两难问题。
2.组织形式
按照《商业银行法》的规定，国有商业银行首先是按《公司法》设立的企业法人（见《商业银行法》第二条）。因此，现有的四家国有独资商业银行要进行公司制改造。这件事做起来相当困难。四家银行实际上类似国家机关（政府部门），各级分行也一样。组织形式的改革还涉及：分支机构的调整，统一法人体制，监事会的职权，等等。1995年以来，国有商业银行实际上已经进行了一些组织结构的调整，特别是取消了数千家县里的机构和网点。有些县支行的业务进行了调整，如只吸收存款，不能放贷款等。
3.统一流动性和风险管理
这次国有商业银行改革强调统一法人体制，强调统一流动性和风险管理，实际中面临的最大问题是这些银行的内控机制很不健全，多年来统一法人体制实际被肢解了，各级分行都是准法人。今后改革在这方面还有许多事情要做，这些事情都是内部改革，难度不大，关键是地方政府对国有商业银行业务（特别是贷款业务）的干涉。
4.国有企业贷款软约束
这是影响今后国有商业银行改革的最大因素。这个问题实际是国有企业制度改革的大问题。国有企业欠国有银行的贷款利息就是不还，谁也没办法。到1995年末，国有企业欠银行利息和在银行挂帐贷款数量较大；另外国有企业还持有很多逾期贷款未还。更为严重的是，不良资产还以一定的速度在增长。
由此就生出另一个影响国有商业银行改革的问题：如何处理历年积累下来的不良资产？现在有多种思路，这里不展开分析。需要指出的是，这个问题如果未来几年不解决，商业银行改革难度就会更大。
5.政策性业务和商业性业务的关系
在政策性银行成立后，四家国有独资商业银行的政策性业务并没有完全消除。不仅原有的政策性业务没有全部划转给政策性银行（如中国建设银行1994年以前发放的重点建设贷款），新的政策性贷款还在发放，例如中国工商银行1994年以来还在发放“救灾贷款”，“特困企业工资贷款”，“棉花（或其他物资）储备贷款”，等等。除了国务院决定的一些“类似的政策性贷款”外，地方政府也有类似的政策性贷款。这是一个制度性问题，而非偶然现象。也就是说，在我国政府管理经济的体制下，国有独资商业银行的贷款决策还不可能独立于政府之外。
6.利润约束和指标体系
1995年四家国有独资商业银行的利润下降后，这一问题显得特别突出。国有独资商业银行是否以利润为唯一目标？如果不是，又如何设计一套指标系列来考核国有独资商业银行（及其行长）的业绩？实际上，国家（或政府）对这四家商业银行是多目标约束，既希望他们上缴更多的利润以弥补中央财政缺口，又要求他们有一定数量贷款直接支持政府指定的企业或项目，同时这些银行还必须保证流动性和支付能力。这种多目标约束使国有独资商业银行的行长（和分行长）面临着经营和政治的双重风险，但也为国有独资商业银行提供了“机会主义选择”：利润少了，银行可以说是因为政府指定性贷款太多或国有企业欠利息不还，而掩盖其经营不善的缺陷；同样，利润、成本费用、不良资产、案件、资金周转等指标都可以借口某些外生变量而无法进行历史同期比较，这样就无法考核国有独资商业银行的业绩，而政府干涉、国有企业改革、保值储蓄政策、天灾人祸、甚至贷款限额管理都可以算作为外生变量。因此，在这样一种体制下，还无法设计一套科学的指标体系作为考核国有独资商业银行业绩的标准，这很不利于国有商业银行的下一步改革。
7.支付清算联行体制
这个问题已争论多年，焦点是：中央银行的支付清算网络（大联行）可否替代国有独资商业银行的内部清算网络（小联行）。目前的政策是，10万元以内走内部联行，10万元以上必须走央行的大联行。商业银行对此有异议，认为这种体制使商业银行的资金大量无偿占压。这类似电话系统：一个单位可以有一个内部交换台，各部、科、室之间的内线电话可不必通过本市的公共电话网络；另一种模式是，每个科室都是外线电话，显然这种模式费用要高。国有商业银行内部联行类似信息交换系统，不必资金划拨，而且对于统一资金和流动性管理具有不可替代的功能。支付清算体系如何改革，是今后国有独资商业银行改革的重要环节。
8.历年不良贷款的处理
此时间上看，要分几个阶段，如1978年以前，1978～1985年，1985年以后。这些不同的时期有不同的特征，不良贷款形成的制度原因也不同，所以处理的方式也应不同，但目前还没有明确的方案。
四、其他商业银行的发展
1994年以来的金融体制改革为其他商业银行的发展提供了广阔的空间。除工、农、中、建、交行外，其他小商业银行跨省设分行的数量增加很快。1996年又成立了一家全国性商业银行（民生银行）。同时，城市合作银行的组建速度加快，1996年7月扩大到第三批城市（约60个），这样到1999年可能成立100家城市合作银行。1996年8月开始组建农村合作银行的试点，每省1～2家，估计到2000年可能成立100家农村合作银行。这样可基本看清2000年时我国商业银行的格局。这种格局对于增进银行业的竞争和提高效率是有利的，但可能产生的问题是：众多小银行是否会增大银行业的风险。另一方面，本以为这种格局会削弱四大国有商业银行的市场份额（垄断程度），但从1995年和1996年的金融统计看，情况并非如此。四大国有商业银行在存款贷款市场上的份额不但没有下降，反而略有上升，因为四大银行的存贷款增长幅度大于其他商业银行。实际上，城市合作银行只不过是城市合作信用社的替代，市场份额不会因此增加很多，四大国有商业银行和其他银行、金融机构的信用等级差别、规模网络差别很难改变。
五、政策性银行的发展
三家政策性银行的进一步发展面临的问题有：
1.分支机构
农业发展银行普设县级机构已经完成，但国家开发银行和进出口银行如何设分支机构仍有争论。一家银行有了分支机构，就可以开出本行的支票，就有货币创造功能，政策性银行在这一点上是否与商业银行一样？
2.业务规模
政策性银行的贷款业务规模应该是越来越少，而不是越来越大。但现在的情况不是这样，这几家政策性银行都有扩张动因。下一步如何控制政策性贷款规模是一个很重要的问题。现在一方面对政策性贷款的需求很大，地方政府和企业视政策性贷款为财政资金，不要白不要；另一方面政策性银行又有扩张动机，结果还是倒逼中央银行给钱或多发金融债券。从理论上看，目前还没有科学界定政策性贷款需求数量的标准。
3.政策性贷款的资金来源和贴息政策
这个问题目前还没有找到妥善的解决办法，还有待进行进一步的研究。
六、农村金融体制的改革
农村金融可以说是未来几年金融改革的重点。
1996年农村信用社与农业银行脱钩以后，农村信用社的亏损问题暴露出来了，有相当部分的农村信用社是亏损的。风险问题也越来越严重。这里的关键问题有：农村信用社作为合作性金融机构，可否允许自负盈亏和破产；农村信用社的治理结构；农村信用社与地方政府的关系；农村信用社自律性组织采用何种模式（供销社模式、或协会模式）。此外，还有农村合作基金会问题、农村保险体制问题。
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