制度创新是制约权力的有效途径，本文主要内容关键词为：有效途径论文,制度创新论文,权力论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
“失去监督的权力必然产生腐败，”这已经成为一种共识。实际上，失去制约的权力更易产生腐败。靠什么来制约权力？不仅是靠某些人的监督，不仅是靠更高的权力，不仅是靠觉悟的作用，也不仅是靠教育。任何一种方式都会收到一定的作用，但在现阶段的中国，制约权力最有效的办法是靠制度。
一、制度创新，意义重大
制度，是要求成员共同遵守的，按一定程序办事的规程，也可以说，是指那些规范人的行为的各种规则的总和，是人们所应遵循的各种行为方式的有机总体。虽然有的制度可以体现为书面的规章，但不能把它简单地理解为仅仅是规章。那么，制度的创新，应该是办事规程、行为规则、行为方式的创新。将其放入特定范畴内，它的指向应是为建设公正清明廉洁高效的党和国家机关的需要，对公务规程、公务行为规则、公务行为方式进行规范和制约的新的制度上的创造。
过去，我们对制度的认识有一些误区，主要表现为：一是制度仅仅体现为字面上的条文规定。二是制度缺少强制性，可以执行也可以不执行。三是制度是日常工作纪律的体现，只是规定允许做什么，不允许做什么。这些偏见，把制度创新工作的位置看低了，把制度创新的范围看窄了，对做好这项工作，有害无益，需要加以澄清。
国家不消亡，阶级不消亡，腐败则不会消亡，腐败现象只能抑制、减少，不可能清除得一干二净。但我们努力工作，措施得当，可以降低腐败的危险，可以减少行政成本。随着改革开放的深入，随着我国加入世界贸易组织等经济社会大环境的变化，以制度创新来遏制腐败工作必须引起我们的高度重视，要作为一项重大的系统工程，切实抓紧抓好。
（一）制度创新是保证党和国家不变颜色的重要举措
邓小平同志早在22年前的《党和国家领导制度的改革》一文中深刻指出：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法做好事，甚至走向反面。”他还说：“这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视。”
我国的社会主义市场经济是在旧体制的缝隙中生长的，新旧体制不能一刀断开，在转换过程中，旧体制的弊端没有革除，新体制尚不完善，两种体制的并行，不可避免地相互碰撞，出现很多制度上的缺失，这在客观上为腐败现象提供了机会和土壤。在这一阶段中，制度的缺陷表现在利益约束机制滞后于利益驱动机制，政治体制改革滞后于市场经济对政府职能的需要，法律制度滞后于市场经济的发展，权力监督滞后于新形式的腐败现象的滋长。制度缺陷，成为我国社会转型时期秩序失范，也是腐败现象产生的深层原因之一。
如果我们没有新的制度应对，任旧制度横行，不仅社会主义市场经济建立不起来，人民也不会相信我们党的领导，整个党和国家就要改变颜色。
（二）制度创新是实现“两个转向”的有效途径
反腐败工作“要从标本兼治、更多是注重治标，转向标本兼治，以治本为主，从事后查处为主，转向事前监督为主”，这一精神，不仅仅是一般性的工作要求，它意味着监督工作的指导思想、工作思路、任务、要求、目标、评价体系都要随之发生巨大变化。体现“两个转向”，其最有效的途径，就包括了制度创新。制度创新鲜明地体现了“两个转向”的思想，是典型的治本措施。有时，它比办几起案件，纠几股风，意义更大，更重要。
许多成功的实践事例证明，一种新的制度的诞生，就是一种严重的腐败现象的基本完结。如住房制度改革，取消了公务员福利分房，“以房谋私”的现象大为减少；税收征管由专管员“一人进户，各税统管”到以计算机为依托，集中申报，重点稽查的征管查相分离的改革，“以税谋私”的现象基本扼制；一些地方将经营性土地使用权招标拍卖，使“以地谋私”的行为大大收敛。过去靠教育、靠监督、靠查处仍屡屡发生的问题，在每一项新制度面前，顷刻间土崩瓦解。制度创新开阔了治本的思路，开辟了治本的途径，取得了事半功倍的效果，这个意义是无法估量的。不从治本上下功夫，腐败现象就会死而复生，不正之风就会屡禁不止，反腐败的成果很可能体现于一时，不能有长久的理想效果。
（三）制度创新是深化反腐倡廉工作的必由之路
反腐倡廉工作在新形势下要深化，必须走创新之路，制度创新要领先。制度创新已经成为一种新的思路、新的方法、新的工作标准，它应该贯穿整个工作的全过程，贯穿反腐败的每一项任务之中。只有这样，工作才能上新水平，才能上新层次。当然，权力的强制性、排他性、扩张性，决定了制约权力的艰巨性，但我们必须迎难而上。
二、围绕制约权力进行制度创新的切入点
反腐败说到底，核心问题解决的是权钱交易的问题。解决权钱交易问题有许多途径和办法，如教育、监督、查处、法办，等等。但要从根本上解决问题，对权力的制约是一个不可或缺的重要方面，它具有任何办法不能替代的作用。那么，对权力的制衡必须与时俱进，必须靠制度创新来推动。制度创新从何切入？这是一个需要明确的问题。在实际工作中，有些制度已经开始实施，但没有完全到位，有的制度在实施中还需要不断探索，还有的制度需要在实践中不断发现创造。
（一）建立新的行政审批制度
许多“巨贪”之案，分析其原因，都与他们手中掌握的审批权过大、过于集中、过于“保密”，有直接关系。王建业、胡长清、成克杰，慕绥新、马向东、王纯，无一例外。从行政审批权的改革入手，以减少腐败现象的发生，是一个行之有效的治本措施。我省的改革已经收到初步成效，但在改革旧的制度的同时，必须建立新的制度，有破有立，才能保证改革不至于夭折，才能保证收到长远的效果，才能达到源头治腐的目的。
行政审批必须法制化。建立新的行政审批制度，当务之急是实现法制化。只有这样，才能保证取消的项目不能死灰复燃，不能前清后乱，才能保证以后立项科学、准确。所以，应该抓紧立法，出台《行政审批法》，省里也应抓紧出台《行政审批条例》，要明确规定今后建立审批项目的程序、要求、方法，违反规定擅自立项所要承担的法律和行政责任。从根本上改变部门利益法制化、设立项目随意化和政出多门的现状。
（二）扩展把权力推向市场的制度
对可以由市场来决定的公共权力，要由市场来调节。市场机制体现了竞争原则，体现了民主监督的特点，体现了政府的自信，体现了还权于民的思想。
如，将经营性土地由政府或部门的一个人或几个人决定，变为公开向社会拍卖出售，可以增加政府的财政收入，又可以减少权钱交易的可能；将药品由政府有关部门定价变为采取召开由群众参与定价或直接随行就市，可以避免政府定价过高，又可以解决群众负担过重的问题；将医疗制度由公职人员定点治疗变为患者自主自愿选择医院，这样可以促进医院间的公平竞争，又有利于改变定点医院的衙门作风，降低药价和医疗费用；将客运线路、大的广告牌得主由领导决定变为公开拍卖，可以增加收入，又可以减少腐败现象和社会矛盾；将国有企业兼并、租赁、出让，由几个部门或几个人决定变为市场竞争来决定，可以维护国企及职工利益，又可以防止国有资产流失。总之，能靠市场机制解决的问题，就不要掌握在政府手中，就要靠市场机制来解决。这方面的工作刚刚有一个良好的开端，还有大量的工作要做。
（三）深化把权力推向阳光的制度
暗箱是腐败的保护伞、滋生地。一个敢于公开所有政务的部门，必定是个趋于公正的部门，一个敢于公开权力所及的政务的领导干部，必定是个清廉的领导干部。不敢公开，很大程度上存在问题。我国的政务公开尚处于起步阶段，必须加快进程，不断深化。当前需要解决的一个突出问题，是“该公开的未公开”的问题。这里包括两层意思：一个是该公开的项目没有公开，还有一个更主要的是，公开的项目中该公开的主要内容没有公开。很多项目只是公开一个或几个环节，几个无关紧要的内容，而具有实质性的内容没有公开，群众很难对其进行评判和监督。尽管招生和公开录用公务员工作中仍存在少量问题，但如果政府事务该公开的都达到那样一种程度进行公开，则可以减少大量问题的发生。
（四）推向中介组织运作的制度
目前一些政府管不了、管不好、看不住的事项政府部门还在管。把不该政府管的事务交由中介组织来管，这样可以减少政府的负担，防止用权不当，以权谋私，又有利于公开、公平、公正。如，药品招投标、建筑市场招投标，都可以由招标公司来运作；财务审计要由审计事务所来做等。当前我省的中介机构还处在一种数量少、水平低的阶段，运作不规范，机制不健全，监督工作落后。和发达地区比，差距很大。首先，需要建立一定数量的中介公司，使中介公司之间形成竞争的格局，防止垄断现象的蔓延。还要斩断政府部门与中介公司之间的联系，防止中介公司利用政府部门的权力开展业务，业务工作完全由中介公司来运作，避免政府部门左右中介公司，使这方面的工作走形式、走过场。当然政府部门也不能袖手旁观，要发挥监督作用，要注意规范中介公司的行为，促使中介公司依法办事。
（五）实行权力分解制度
权力的过度集中，可以导致权力的绝对化，缺少制约，也导致无法对其进行监督。要通过对重要权力的分解，把一个部门、一个岗位、一个人的权力分解到多个部门、多个岗位、多人。很多部门和岗位可以由“管监罚”于一身变为三者制约，防止“一个人说了算”。交警上路罚款制度的改革就是个成功的例子。原来一个人管监督、管处罚、管收款，现在是罚缴分离，基本杜绝了交警贪污的现象。大额资金的使用、重大项目的审批等，都应采取分解权力的办法来办。分解也是一种制约和监督。
（六）实行权力轮换制度
长期固定行使某项权力，会增大权力腐败的机会。时间长久使掌权者谙熟其道，易于钻空子，也给监督带来难度。对重要岗位必须进行定期或不定期交流，以减少“以权谋私”的概率。近年银行实行岗位轮换的办法，减少了不少违法行为的发生。
（七）实行权力制约制度
首先要对某项权力的权限进行严格的界定，对授权的范围、行使的程序做出明确的规定，防止超越职权和失职渎职。其次，注重权力间的相互制约。设置一项权力，必须配置相对应的权力对其进行必要制约。简单地说，有如会计和出纳员的关系。比如国有企业的重大决策包括财务管理、用人等，要防止“一个人说了算”。这项工作非常重要，涉及面非常广，但有关部门对这项工作尚重视不够，有的只是初步运行，还有大量的工作要做。
（八）推广财政资金“部门预算”制度
将部门预算内和预算外资金统统纳入预算；财政资金进行年初一次性分配，不再追加。以此避免苦乐不均、私设小金库、“用猪头换猪”的方式腐蚀财政部门人员问题的出现。我省在省直一些部门已进行试点，尚待进一步推广。
（九）运用电子政务制度
运用现代化先进技术手段是建设高效廉洁政府的有效手段。如“一网式”行政审批，利用网络进行公开招投标、开展政府采购，等等。近几年国家有关部门的“金税工程”、“金关工程”、“金盾工程”，效果很好。“机器管人”改变了“人管人”的办法，切断了“权钱交易”的链条，趋向于公开、公平、公正，同时也可以减少矛盾，提高效率，这种作法有利于廉政建设，应在各行各业大范围推广。
任何一项权力都需要制约，没有制约的权力必然走向腐败。那么，利用制度创新制约权力的工作在任何一个部门，都是有文章可做的，都是十分必要的，它没有特定的部门和岗位。如果每个部门都能从制约权力的角度进行这项工作，腐败现象和不正之风肯定会大大减少。
三、制度创新工作的几个要素
制度贵在创新，重在落实。有几个要素必须把握好。
（一）外力推动与内力自动的结合
在制度创新的初级阶段，由党政领导以及纪检机关给予有关部门一定的力量推动，促使其内部形成压力，是非常必要的。但是，仅靠外力推动，在制度运行的深化和实质性操作上，其力量显然是不够的。目前这方面的工作存在着“三难”，即“开创难、推开难、深入更难”。无论任何高层领导、任何权威部门，要想搞清所有部门及其权力岗位的情况是不可能的。譬如政务公开、行政审批制度的改革工作，公开什么？怎么改革？仅靠外力显然不行，必须由部门内部“革命”，自觉地进行。当前，一些部门存在着“三不”，即“重视不够、压力不大、研究不透”的问题。当然，内动力不足的部门，也存在一些实际问题，如人员安排和经费的减少等涉及稳定的问题。“解铃还须系铃人”，解决部门“内动力”的问题最终也要靠部门领导，特别是主要领导。所以，二者必须结合。
（二）刚性法治与柔性教育的结合
对权力制约的制度最终必须走向法制化。法制化可以解决制度刚性不足、制约作用不强的问题，也可以防止政出多门。制订有关法规，离不开权力各部门的参与。权力部门的抵御会成为权力法制化的阻力。因此，要对其进行思想教育，使其自觉参与。当然，我们不能夸大教育的作用，最终必须走法制化的路子。掌权人不敢腐败、不想腐败固然理想，但在现阶段，真正解决问题要靠不“能”腐败。
（三）权力制约与权力监督的结合
在对权力制约的有关制度实施的过程中，仍离不开监督。制度出台后的初始运行阶段，更为重要。要发挥监督部门的作用，还要发挥部门领导对下属的监督作用，以及注意发挥群众监督和媒体监督的作用。多管齐下，以防止流于形式。
同时，还要注意四个问题：
一是主要领导高度重视，增强紧迫感，把制度创新牢牢抓在手上。克服“与己无关”、“无足轻重”思想，解决“两层皮”、不作为的问题。要组织制订规划，以上带下，层层落实。特别注意防止流于形式、回避关键问题的发生。
二是建立“一个体系、两个制度”。即考评体系、奖惩制度、报告制度。要把用制度创新制约权力作为领导干部工作考核的一个内容，形成考评体系，纳入责任制的总体工作之中。对工作做得好的，要有制度规定给予奖励和表扬，对因制度不完善、不落实而出现重大问题的，要进行多种形式的惩戒。对发案单位、存在问题集中的单位、群众反映问题集中的单位，要用报告制度约束其查明原因，查找漏洞，实行整改。如走过场，整改不力，可以令其推倒重来。
三是要抓住“两头”。一头是好的典型，要大力推广，从思路到方法到措施，为其他部门引路。另一头是抓反面典型，剖析案例，从制度上查找原因，论证危害，促人警醒。
四是好的制度要一推到底，不断深化。不能一股风，不能抓抓停停，不能停留在一个层次上。好的制度要体现前瞻性、科学性、法制化的特点。这是一项长期的工作，必须坚持不懈地抓好。