论法律支配权力，本文主要内容关键词为：权力论文,法律论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
法治最基本的意义就是国家的公共权力都要受到法律的有效支配。所以，法治的要义就是法律要有至上的地位和绝对的权威。而我们过去的历史大都是权力大于法律，高于法律，法律为权力所任意支配的历史，法律成为掌权者的手杖。今天，我们要建立法治国家，就是要把被颠倒的权与法的关系颠倒过来。
权力与法律都是社会的一种带有强制性的支配力量，是保证社会秩序和有效运转的必要手段。与法律相比，权力作为一种强制性的支配力量更多地具有特殊性和带有人格化。法律是具有普遍性的和非人格化的支配力量。法律产生于普遍的公共权力，但法律一经产生，就要约束所有的权力，一切权力要授之于法，施之于法，法律必须以国家权力为后盾，否则就是一纸空文。法律是经过许多社会各方面利益代表性的人物，经反复讨论和达成利益妥协后制定下来的东西，它是理性的、稳定的、不为私利所驱动的，并且人们能事先预见其后果的尺度。[1] 权力有国家的，有个人的，还有单位和组织的，国家和组织的权力也都要授给具体的人来行使，个人可以假借国家的权力，国家的权力也可能被个人所篡夺和利用。所以，权力总是不那么可靠的，它常常会因行使权力者的能力、感情化因素和利益的腐蚀性，而导致权力使用不当和滥用。正是文明社会存在对权力的严重依赖性以及权力本身存在的致命弱点，人们才想到了以理性、稳定的法律来对付权力的办法。近代法治的核心问题就是怎样对待、处理和安排权力问题，即力图以法律来支配权力。
在我国，从建国以后到七十年代末以前，似乎没有人提出权大还是法大的问题。权力当然比法大，这对那个年代的人们来说几乎是不争的事情。我们的法律概念就是法是统治阶级的意志，是掌握政权的统治阶级工具。这实际上把法律置于从属权力的地位，法律直接为掌权者的政治目的服务，是掌权者制定和操纵的工具。人们都毫不怀疑地确信这一点，因为他们很直观地看到这一点。法律都是从掌权者手中制定出来的，并且依靠权力在用它。在建国初期司法改革运动中曾经有过的一点点微弱的法律至上的观点受到了严厉的批判。此后就没有人再敢多谈法律的权威了。1957年，法学界有人只是稍稍强调了一下法律的权威和作用，就被扣上了“以法抗党”的右派帽子。法律是不能与权力比高低，更不能与权力相抗衡，企图约束权力。列宁就说过：无产阶级政权是不受任何法律约束的政权。[2]这是导师的“名言”。谁敢谈法律至上， 那简直是大逆之论。1958年后不要说法律的权威和法律至上了，法律受到极端的轻视。党的领导人说，法律那个东西没有也不行，但我们有我们这一套，不能靠法律治多数人，法律只能作为办事的参考。[3] 对法律的蔑视溢于言表。在贬低法律的另一面就是崇尚权力。有了政权就有了一切。革命的一切问题就是政权问题。这些理论对革命者来说确实是真理性的。但在建设的年代，老是强调政权问题，并且讲政权问题就是谁来掌握权力问题，在全社会产生了一种副作用，就是人们注重权力，崇尚权力。所以到文化大革命时，就提出有了权就有了一切。崇尚权力、迷信权力到了登峰造极的地步，全社会都在热衷于夺权。中国社会的权力观念被无限地膨胀、放大，而法律观念无限地缩少。权力必须依法行使，并要受到法律约束，违法的权力是无效的，是要承担法律后果的，甚至受到法律制裁的。提出这样的观点都会使八十年代以前的中国人吃惊不小。过去，人们普遍只有对领袖和领导人的崇拜，对权力的无比依赖和感恩。人民群众不可能对国家机关和领导人权力的合法性提出任何疑问并要求加以防范。各级国家机关的领导者们基本上是在革命理想和共产党人的道德良知下运用自己的权力。也许是儒家传统文化决定，中国人一直更相信靠领导选拔优秀的人掌权，象欣赏选贤任能，伯乐相马之类，而不是靠制度化的程序来决定人，更疏于用法律来防范他们。
然而，任何权力都有它本身运行的规律——没有有效规范、控制、制约下的权力总是容易自我膨胀、滥用、趋于腐败。孟德斯鸠总结权力运行的规律是：权力有腐败的趋势，绝对的权力绝对地腐败。就是特殊材料制成的共产党人也难免这种权力规律的支配。权力在没有法律规范和约束时，在中国导致了文化大革命这样的悲剧，导致了权力的严重滥用和腐败。从惨痛的历史教训中，我们的整个民族，包括亲身经历痛苦的领导人都产生了一个共鸣，必须加强民主法制建设，树立法律的权威。邓小平在十一届三中全会前就对过去搞人治，权大于法的情况进行了反思。他说，过去往往把领导人的话当做“法”，领导人的话改变了，“法”也就跟着改变。我们要建立法制，就是要使法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。[4]，所以， 中共党的十一届三中全会提出要使法律具有稳定性、连续性和极大的权威性，这表明中国共产党及其领导人已经从思想上认识到法律应该大于权力，树立法律权威的重要性。这一思想成果通过1982年宪法，变成了我国一条重要的法制原则：宪法是国家的根本法，具有最高的法律效力。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须遵守宪法和法律，一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何人都没有超越宪法和法律的特权。应该说，在理论上和法律上，法律至上的地位已得到确立。一切国家机关当然包括中央国家机关，各政党也包括中国共产党，任何人也包括党和国家最高领导人，都必须遵守宪法和法律。这样的认识是非常之高的，这样的法律规定也是非常之好的。可见，在认识上和法律上已完全解决了权力与法律的关系问题。剩下的问题是我们如何去做。
但在现实中，在许多干部的观念中，权与法的关系并没有摆正，不少人把自己的权力看得比法律要高得多。法律的至上性即没有在制度中，也没有在人们的心目中真正树立起来。法律仍然处处受制于权力，服从权力的指使。在制度上，我们法律是不自治的，在一些地方或在有些时候，法律会随权杖的挥舞，可大可小，可有可无。在八十年代初，权与法的较量是以一些领导干部可以决定和改变司法判决，领导干部的子女违法犯罪可以逃避制裁等形式表现的。到九十年代，权与法的较量则表现为，一些地方和部门为了它们利益和权力，抵制法律的实施。一个乡镇领导就可以下令强制它们管辖下的公民都必须买保险，否则，公民不能办理结婚手续，教师要被扣发工资，小孩不能上学。[5] 在制度上，无论是司法机关的领导还是普通司法人员，其任命去留，以及吃、穿、住、行都要受制于本级党政领导的权力，这样，司法很难不屈从于权力。所以，秉公执法人员“出师未捷职先丢”的壮举常有发生。代表公正、正义的法律的司法机关，地位不高，权威不大，权不独立，法律被权力支使，甚至成为掌权者的手杖，这在很大程度上还是我国权力与法律关系的现状。
从上面的论述我们看到，我们的社会虽然从上到下都认识到树立法律权威的重要性，认识到法律应比权力大，但现实还远远不能做到这一点。权大于法在中国有其深刻的社会原因。我们应当从中国与西方社会比较的角度分析，西方社会怎么在历史上形成尊重法律和法律至上的传统，中国社会怎么一直就是权力至上的传统？
现代西方法制国家确立法律至上的地位，有它社会的、政治的、文化的历史原因。从西方社会的历史看，自古罗马帝国到十七世纪以前，欧洲大陆的政治格局也是权力支配法律。在罗马帝国时期和中国古代差不多，也是王权至上。中世纪的欧洲四分五裂，政治动乱，宗教统治着整个社会，皇权没有权威，到十六世纪，欧洲各国趋于统一，王权大为加强，专制政体开始盛行。专制政体就是王权高于一切，君主的意志就是法律。法国路易十六的格言是“我所要的即为合法”，英国查理一世也宣称，“只要有权，没有法律可以造出一条法律来”。到十七、八世纪专制政体发展到顶端时，发生了资产阶级革命。资产阶级革命把权力支配法律这个公式颠倒过来，确立了法律对权力的支配，为什么会发生这种情况呢？
首先，资产阶级革命借助的思想武器之一就是法律。由于欧洲中世纪的法律极不统一，资产阶级需要统一的法律来发展资本主义，所以借助恢复罗马法，实现了法律的统一。资产阶级启蒙思想家们在宣扬罗马法的过程中鼓起了人们对古代罗马帝国光辉烂灿的法律文化的崇敬和向往，从而树立起人们对法律的信仰。这样，资产阶级在发展之初就把法律作为一种很高的价值观念确立下来。另一方面，资产阶级本性要求的人性自由和经济自由，使之对人性丑恶的一面有深刻的认识，对国家权力特别防范。权力在资产阶级启蒙思想家那里都是名声狼籍的。从英国的洛克、霍布斯，到法国的孟德斯鸠、美国的潘恩等，都把权力看得很坏，提出要通过分权，防止权力滥用。这种对权力的批判也是对中世纪后期封建君主专制的否定和批判。资产阶级革命实质就是一场权与法的大博斗。最后推翻了至高无上的王权，而确立了法律的至高无上地位，使一切权力和个人的自由皆服从于法律。
其次，西方人接受法律至上的观念有宗教文化的重要影响。在西方世界，法律与文化密不可分。它们代表了人们生活的两个基本方面，法律意味着秩序，宗教意味着信仰。人类处处并永远要面对各种矛盾和社会冲突，因而需要法律，否则社会将解体。人类随时要面对未知的未来，因此需要超越自身，否则，社会将会式微。宗教因法律而具有社会性，法律因宗教而获得神圣性。法律与宗教共享一种仪式和传统，而且具有同样的权威和普遍性。[6]它象征着法律的客观性、衍续性， 使法律得以与某种超验价值相通。把法律所体现的正义理想视为生活极终意义的一部分的充满激情的信仰。而法律本身的许多原则，如财产神圣、基于个人意志的契约权利原则、良心自由原则，包括统治者权力应受法律限制的原则，与基督教的发展有密切的联系。有的甚至是由基督教的历史经验和教义中直接引伸出来的。[7]现代西方国家的法律制度， 就是建立在过去两千年中基督教所创造的各种心理和许多价值上面。[8] 由于法律与宗教的互相粘合，使人们获得了一种正义的便是神圣的，神圣的便是正义的观念。所以，在西方，法律象宗教一样的神圣、被崇敬和信仰，权力则被人们鄙视、警惕。在社会观念层面上，自资产阶级革命以来，法律就能束缚权力支配权力，从而获得了至上的地位。
第三、西方国家法律权威的建立与法律本身的渊源和运动方式有关。法律在很大程度上渊源于习惯风俗。在中世纪专制国家建立以前，民间存在大量的地方法、习惯法、城市法、商法、教会法、还有古代的罗马法和日尔曼法。法律并不都是从君主手中制定出来的，而是从教会、传统习俗、商品贸易习惯中来。它存于王权之外，与王权并行发展。英国普通法的历史就是一个很好的例证。法律独立、自行发展的结果使国王没有获得完全支配法律的权力。当王权发展趋向把司法攮于其下时，法律和司法在公众中已获得相当的权威和独立地位。当英王查理三世要亲自审判案子时，大法官科克告诉他说：陛下，你没有这个权力。君主的权力是巨大的，君主的权力在万人之上，但在法律之下。这种观念，从十二世纪以来就一直深刻地影响着西方世界，占据着人们的心灵。英国著名法官丹宁勋爵在他的判词中说，对这块土地上的每一个臣民来说，不管他多么有权势，我都要用上托马斯·富勒300 年前的一句话：“你决不是那么高贵，法律在你之上”。[9] 法律至上观念深深根植于社会生活之中，它是自然产生的，成为社会公共生活最重要的组成部分，人们感到的是可以没有国家和君王，但不能没有法律。
第四、法律的至上性与西方社会对法的传统理解有关系。在古希腊和古罗马人那里，就对法律怀有崇高的信念：“那里的人只受法律的约束，那里的法律比人还要有权力。”[10]从古代到近代，西方法学家和思想家都以自然法思想一以贯之，认为法是人类社会的自然法则。古罗马西塞罗说，法是符合自然的正确法则。它永恒不变，并且有普遍的正确性。这个法对于一切国家和任何时代都具有不变的效力。[11]在古希腊人那里，自然法就是一种永恒的正义观念，城邦的法律对于城邦人民来说是至高无上的。所以，普遍永恒的自然法对于所有的理性生命来说是神圣不可侵犯的。在古罗马人那里，君王承受法律的约束是与统治者的尊严相称的。因为我们的权威都是以法律的权威为依据。事实上，权力服从法律的支配，乃是政治管理上最为重要的事情。[12]显见，从古希腊、古罗马人开始，人就存在着法律至上，权力授之于法律，君主也要服从于法律的观念。这就是西方的法律传统，这种传统流传至今。
中国是个具有悠久文明传统的国家。正是它悠久的文明，使得公共权力发育得很早，公共权力的组织比较严密。在有文字记载的历史中，人们都是生活在有强大权力的国家中。给人们的错觉是，先有国，后有民，民是属于国的。由于国家权力（主要是君王权力）过早发达，并且很早就建立了大一统帝国。人们很早就被纳入国家的政治生活之中，社会缺少一个公民社会的自然发展过程。公民社会的习惯法没有来得及形成。宗教生活由于受过强的政治生活的干扰和一个世俗的儒家文化影响，也没有形成强大的宗教社会和宗教法。过早的大一统帝国使地方法也没有机会形成。[13]中国从有文明的历史开始，就是君权神授，王权就是至高无上的记载。一切都是属于君主的，“溥天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣。”[14]土地是君王的，称为“王土”。连民众都是属于君主的，叫“臣民”。法律自然也是君主的，叫“王法”。所以，王权是绝对高于法律的，法律只是王权的一部分，是维护王权的工具。不但如此，各级地方官员也都高于法律，因各地方官员的权力是王权授予的，法律被交给地方行政长官掌握，州、道、府、县各级长官即是地方行政长官，又是地方司法长官，审理各种案件，法律属于各级地方官僚的行政权力。虽然历史上有的官员也因触犯法律而判刑，但并不意味着官员的权力是受法律的规范和约束的，那只不过因为侵犯了皇权的利益。特别是最高权力的王权是不受法律约束的，法律都是君主制定的，君主言出法随。权大于法是中国典型的传统政治文化。在中国几千年的政治文化中，完全没有法高于权的观念。
取得政权的方式对形成权大于法有重要影响。国家权力是由一个阶级、一种政治力量独立占有，还是与其它政治力量分享，与取得政权时的政治力量对比有决定性意义。宪法就是对国家权力进行分配的法律。当英国革命资产阶级与王权妥协的时候，形成英国君主立宪制的分权格局。当美国独立后联邦党人和共和党人两种政治势力斗争妥协时，形成了美国的分权制衡宪法制度和两院制议会。法国的历史更证明了这一点。不同的政治力量在政治舞台形成不同宪法体制和权力分配格局。当革命通过暴力由一种政治力量推翻统治者时，新政权往往由一种比较极端的权力思想所支配，权力的均衡和制约格局难以形成，会出现一种最高的权力，权力难以置于法律之下，而是法律处于权力之下。近代史上象法国大革命，造成克伦威尔专政，巴黎公社起义导致巴黎公社无产阶级专政，还有十月革命等都是先依靠暴力取得政权，再靠掌权者来制定法律，这就必然使法律屈从于权力，权就会大于法。当革命是由多阶级共同参与，各种政治力量势均力敌，或者革命采取妥协的方式时，就会形成一定程度上的分权、制衡。那一种政治力量都不能掌握绝对权力，使其处于权力的顶峰。此种情况下，双方或各方就会妥协，共同制定一个契约，进行分权和相互制约。大家都约定遵守这个契约，并确立一个仲裁机关，这个契约就是法律，这个仲裁机关就是司法机关，这时的司法就能形成一种独立的力量。这样，才能使权力置于法律之下，而在革命采取妥协的情况下，旧法律会被在很大程度上继承下来，它给人们形成的观念是法律先于现政权，高于现政权。新政权也就比较容易服从法律。
当然，上面所说的这种逻辑并非是绝对的，有时领袖人物的民主法律素养会改变这种逻辑。靠激烈的革命取得政权往往会产生一批英雄或一个无上的权威。如果这些英雄或领袖人物有很高的民主法律素养，他们按照民主和法治的理念来建设政权，把自己的权力自觉置于一个法律制度之下，使权力完全按法律制度来动作。这样，建立一个法大于权的制度不是不可能的。[15]中国革命的领导人是一批具有高政治素养，良好的品质和道德人格的一代中华民族精英，他们有强烈的爱国心和民族责任感。但是，他们毕竟是在中国这个没有民主法律文化传统的国度里成长的英雄。他们带着我们民族的缺憾和那个时代的局限，没有去追求建立一个法治的国家的目标，把自己流血牺牲争得的权力通过法律的方式交给人民，让人民制定法律来控制、管理一切公共权力，使法律具有最高的权威。他们想凭自己的浪漫主义理想，他们的道德力量，凭他们对人民对事业的忠诚，为人民掌好权、用好权。他们没有想到去设置一套法治制度，让人民自己去按这套法律制度来运作。这是历史给我们留下的遗憾。
权大于法造成的权力滥用、肆虐给国家和人民带来过巨大的灾难。历史的教训使我们得出一个简单而深刻的道理，就是要建立一个法有无上权威，法大于权，权依法行使的法治国家。在法治社会，一切公共权力的行使都必须出自于法律，有法律的依据。一切公共权力都是有限的而不是无限的。法律为它们设定了界限。任何公共权力都要受制约和监督，没有最高的、无上的、不受制约的绝对权力。在另一方面，任何私权都应得到法律的切实保障。同时，私权的行使也要受到法律的规范，而不是肆意横行，它的行使必须以不损害他人和社会同样的权利为界限。这就是我们希望建立的法大于权的法治社会的重要观念。
树立法律的权威，让法律支配权力，是个长期、艰难的过程，最基本的还是要培养法律文化。普法宣传教育当然是必要的，更重要的是把这种教育溶化到现实生活中去，并把法律的精神和观念变成道德精神和观念。宣传教育不能只是口上的和纸上的，关键是要让现实生活来教育大家。国家机关和官员违法滥用权力的行为要得到及时的揭露。使老百姓真正看到在权与法的较量中，是权力支配法律，还是法律支配权力。一个案例胜似一百篇的宣传口号和讲话。
要强化、细化法律对权力的规范，把各级政府、各部门的权力和各官员的权力及行使权力的方式都用明确的法律固定下来，这里当然还有许多的法律需要制定，但更重要的是在已制定和将要制定的法律中，都要有一种精神在指导，这就是任何公共权力都必须是有限的，并且是应当给予明确限定的，有限的权力是应当设置监督制约机制的。
当然，在我国，要树立法律的权威，一个关键的问题是要进行政治体制改革，理顺党与法律的关系、国家机关法律地位的关系，以及司法机关同其它机关的关系。这是一个有待于解决的根本性问题。
注释：
[1] 有时法律也会存在偏私、不正义和非理性化， 但总是比专制的权力要好一些。
[2] 《列宁选集》第3卷，第623页。
[3]
全国人大常委会办公厅研究室编：《人民代表大会制度四十年》第102页，中国民主法制出版社，1991年出版。
[4] 《邓小平文选》第136页。
[5] 1997年3月23日，中央电视台“焦点访谈”报导了四川省某乡强迫农民买养老保险，他们这样做破坏了婚姻法、教师法、义务教育法等一系列的法律。
[6]
伯尔曼教授在《法律与宗教》中指出法律与宗教有四种共同要素，即仪式、传统、权威和普遍性。
[7] 伯尔曼著（梁治平译）：《法律与宗教》第72页。
[8] 同上，第73页。
[9] （英）丹宁勋爵：《法律的界碑》，扉页。
[10] 博雪：《万国史论》， 转引自《论法的精神》（上）第331页。
[11]张宏生主编：《西方法律思想史》， 北京大学出版社，1983年第1版第59页。
[12] 《阿奎那政治著作选》，第123页。
[13] 西方社会虽然各国的形成过程不尽相同，但大体经历了从公民社会到城邦（城市）和封建诸侯小国（在中国类似春秋战国时的状况。用现在的观点看，它只是一些地方性的半国家社会），再发展到统一的、有强大权力的现代国家。西方社会这种半国家状态一直持续到中世纪后期的十五、六世纪，而中国这种状态早在公元前二世纪封建社会开始之时就结束了。这样的发展过程使公民社会和习惯法，宗教生活和宗教法，地方自治和地方法得以充分发展。国家在统一过程中又没有摧毁这一切，而是保留了这些法律传统。使法律具有很深的根基和权威。
[14] 《诗·小雅·北山》。
[15] 历史上出现过一些这样具有法律素养的领袖，像美国前总统华盛顿所做的那样。
标签：法律论文; 中国宗教论文; 法律制定论文; 历史政治论文; 社会观念论文; 传统观念论文; 王权论文; 时政论文;