农村教育支出的财政转移支付效应研究——以浙江、江西为例，本文主要内容关键词为：江西论文,为例论文,浙江论文,支出论文,农村教育论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F08：G40-054 文献标识码：A 文章编号：1003-4870(2009)03-0051-06
一、问题的提出
公共产品的支出职能在各级政府中的配置，一般都是基于支出的受益范围来考虑，受益范围遍及全国的应该由中央政府为其提供资金，受益范围限于地方的公共产品和服务则由地方政府提供。[1]义务教育作为一项重要而基本的公共产品，虽然它对提高整个国家的国民素质有着重要的影响，具有一定的正外部效应，但毕竟它的主要和直接的受益范围仍然是地方，因而在很多国家，义务教育的投入主体大多是州和地方政府。我国由于农村人口比例较大，义务教育的主要负担也在农村，在2001年以前义务教育支出主要是乡政府的职能，在乡级财政困难的地区，这种支出责任会下移，变成村委会的职责，而村委会的主要集体收入，主要来自农民上交的“三提留五统筹”，义务教育实际上成为了农民的负担。从2001年开始，中国农村义务教育管理体制由乡为主改为以县为主，全国教育事业费支出出现了由乡向县财政集中的趋势。教育事业费占县级财政支出比重由1995年17.66％提高到2002年的21.14％。①这在一定程度上缓解了农村中小学义务教育经费紧张的状况，但农村义务教育投入的责任过分集中到了县，超出了很多县级财政，尤其是广大中西部地区的县级政府的实际财政能力。[2]因而农村义务教育经费，特别是公用经费仍然非常紧张。[3]农业税取消后，那些财政收入来源主要依靠乡镇农业税费收入的县，它们的义务教育支出更是只能依靠上级的财政转移支付了。我们要研究的是，这些财政转移支付资金的使用，会对县乡政府的教育支出行为产生什么影响？不同发展水平的地区，它的影响会有什么样的差异？上级财政转移支付能够实现公共服务的地区间均等化目标吗？
有关这一问题的既有研究，国内的成果不太多，主要是对农业税取消前农村义务教育的研究，而对农业税取消后的类似研究还很缺乏。如有学者对我国中部某省1999年的数据分析就发现，转移支付资金对县的义务教育支出产生了挤出效应。[4]张光对浙江、湖北、陕西三省1999年的相关数据的实证研究也发现，转移支付资金显著地影响到了三省的县级财政教育支出。[5]而在美国，McMahon用1955-1956年美国各州的财政转移支付的截面数据研究发现，转移支付并没有影响到地方财政对教育的支出，但1946-1968年时间序列数据分析却表明，这种影响比较显著。[6]Pidot用1963年美国81个大城市的数据分析得出的结论是，教育补助每增加1美元，城市总的教育支出会增加32美分。[7]Bishop对新英格兰地区6个州的1400个市镇的研究也发现，在其中的5个州，州政府的转移支付对教育支出都有非常强的显著影响，回归系数在0.39到0.8之间，相关性很小的那个州，只是因为它的转移支付占市、镇支出的比重太小。[8]本文将通过对浙江、江西两省2005年有关数据的分析，就中国县级财政支出的转移支付效应进行实证研究。②
选浙江和江西两省作为典型案例，主要是考虑到两省如下的差异性：一，江西省是农业大省，历年来农业税费收入是县乡财政收入的重要来源，取消农业税对县乡财政的影响较大，而浙江是东部经济强省，特别是私营经济发达，受农业税取消的影响较小。二，中央财政支出中有关农村义务教育的转移支付对象主要是中、西部省份，江西属于中部欠发达的省份，是主要的受益区；浙江省作为经济发达省份，县级转移支付主要来自省里，来自中央的补助较少。[9]三，两省的县域经济发展水平差异较大，对上级转移支付的依赖度也完全不同，在全国具有一定的代表性。四，在2005年以前，江西省实行的是市管县的财政体制；而浙江省一直实行省管县财政体制。因此，以它们作为个案研究更有助于我们了解后农业税时代的财政转移支付对县乡教育投入机制的影响。本文将首先就财政转移支付与县乡教育支出的关系提出理论分析框架，其次介绍建立统计分析模型的方法和数据，然后是数据分析，最后就计量研究发现的政策含义进行讨论。
二、理论综述
从理论上来说，上级政府给予下级政府财政支持的主要目的首先是为了支持各地区维持均等化的公共服务，其次是为了改变后者的行为和偏好。下级政府的财政支出受偏好、公共品价格和地方财政收入三个因素的制约。偏好决定了政府对各类公共物品提供的优先顺序。价格意味着公共品提供所需的物质成本和机会成本。收入约束即指政府在一定时期内掌握的财力总是有限的，受硬预算约束影响，无法做到按需提供公共品。在收入约束、偏好和价格既定的情况下，下级政府的财政资源配置，往往体现出下级政府意志，表现出符合他们自己利益的最佳均衡状态。由于公共产品的外溢性，那些有正外部性的公共产品往往供给不足，而负外部性公共产品却会过度供给，如义务教育具有很强的正外部性，但由于经济增长是当前地方政府竞争的核心指标，使得经济建设而不是基础教育成为地方财政优先的投资重点。另外，当前我国地方官员晋升的政治竞争基本上是一种“零和博弈”，即一人的职务上升意味着降低了另一人的上升机会，而且这种升迁主要取决于以经济绩效为主的政绩竞争，因而各地方政府往往会在地区竞争中采取竞争而不是合作的策略，[10]对有正外部性的公共品的提供不够热心，而更关注能有助于产生政绩的其它项目的产出。但在上级政府看来，这种资源配置方式并不是最优的，因为它没有考虑全国性的公共利益。[11]为了使一个地区乐意提供具有很强正外部性的公共产品，一个好的办法就是通过上级补助的形式来弥补它的外溢性造成的收益损失。[12]对于教育来说，这种补助还可以缩小由于地方经济发展差距和偏好的不同而造成的各地区教育投入的差距，因此上级政府通过财政转移支付来实现义务教育服务的均等化成为一种自然的选择。
目前，我国的转移支付大致可以归为两类：一类是不指定用途的财力性转移支付，另一类是专项转移支付。义务教育是我国地方政府尤其是县乡政府提供的主要公共产品，也是我国财政转移支付的主要对象之一。由于义务教育外溢性和不能出短期政绩的特点，地方政府在获得转移支付特别是财力性转移支付后是否会增加对义务教育的投入是不确定的。也就是说，上级政府的财政转移支付资金未必都能实现他们所预期的均等化服务目标。
分税制改革以来，包括县级政府在内的地方政府对上级政府的财政转移支付的依赖明显增大，③尤其是取消农业税后，县级政府的收支差距变得更大了。④考虑到省以下的财政制度，基本上是由各省自行决定的情况，我们通过对经济发展水平相差较大，省以下财政制度安排不同的浙江、江西两省的有关数据分析，可从经验层面回答如下两个问题：一是哪个省的财政分配制度更会重视对县乡义务教育的投入？二是财政转移支付对县乡财政教育支出是产生了收入效应？还是挤出效应？
三、研究方法与数据来源
本文拟通过3组多元线性回归模型来回答上述问题。模型的分析单位是县或县级市。样本包括浙江、江西两省的县和县级市，不含地级市的市辖区，原因在于后者尽管在行政层级上也属县级，但它是城市政府，与本文要研究的农村教育关联不大。因此浙江的样本是58个，江西是80个。模型中的因变量用各县(市)人均教育事业费支出来表示。它包括教育人员经费和公用经费，是考察农村义务教育财政体制投资支出结构最有代表性的指标，[13]也是地方财政对教育支出的主要形式。⑤人均教育经费越多，说明当地财政对教育的支出越多。
自变量⑥主要包括以下几类：人均自有财力、人均财力性转移支付和人均专项转移支付。分别以当年各县(市)所获得的财力性转移支付和专项转移支付除以全县总人口得出。人均自有财政收入指各县(市)含税收返还和原体制补助在内的地方本级财政收入的人均水平，因为两税返还主要由各地的经济发展水平决定，而且是按公式确定下拨的，实际上是地方政府自己的收入，而原体制补助基本上是县级财政的固定收入。财力性转移支付是指不指定用于实现公共服务均等化的转移支付，它包括一般性转移支付、民族地区转移支付补助、调整工资转移支付补助、农村税费改革转移支付补助、取消农业特产税、降低农业税转移支付补助、缓解县乡财政困难转移支付补助、结算补助、农业税灾难减免及企事业单位预算转划补助、其他补助等。专项转移支付是指统计资料中的专项账户转移支付、国债补助等。比较它们在模型中的标准化系数大小，我们就可以判断它们对人均教育支出的影响大小，从而回答上文中提出的问题。
在模型中，万人在校生数是作为控制变量引入模型的，指每万人中拥有的各类在校中小学生人数，⑦表示各县教育需求的相对规模。我们假定浙江和江西两省的基础教育尚处于规模经济阶段，即单位平均生产成本随着规模的扩大而递减，故而期待万人在校生数与生均教育事业费呈负相关。另两个控制变量是人均预算外收入、人口密度。人均预算外收入主要指纳入了预算内管理的预算外财政专户收入。由于这些收入是县级财政重要的机动收入，一般来说，县级政府不太会将它们用于教育这种具有很强外溢性、又不能产生短期政绩的公共产品，因而我们预计它不会影响到教育的支出。人口密度是指单位区域面积内居住的人口数，密度越大的地方，学校的教学设施和教师资源都有可能更集中，也更有规模效益。因而我们假设它在模型中会与因变量负相关。我们还将考虑贫困县、赤字县、补贴县的影响。
财政数据反映的是2005年的情况，来自财政部编的《2005全国地市县财政统计资料》，在校生数、人口数来自国家统计局农村社会经济调查总队编的《中国县(市)社会经济统计年鉴-2006》，反映的也是2005年的情况。⑧
四、数据分析与讨论
表1反映的是江西、浙江两省有关变量的统计结果。从表中可以发现，所有财政变量中，浙江省各县的离散系数都要高于江西省，看来江西省无论是自有财政收入，还是获得的财力性转移支付、专项转移支付都比浙江省的要更平均。从人均教育支出来看，浙江省全省各县的平均值是397元，是江西省各县平均值169元的2倍多。从教育支出的最小值来看，浙江人均教育支出最少的平阳县是241元，也比江西省最少的余江县多了2倍。在人均自有财政收入中，浙江的县域优势更为明显，人均收入最高的绍兴县达到了3745元，而江西省人均财政收入最高的县贵溪市只有798元，只有前者的五分之一；浙江最低的文成县也达到了395元，比江西省的平均值还高，是江西省人均财政收入最低的鄱阳县的3倍。看来江西省县域经济的发展水平相比浙江而言，要差很多。在人均预算外收入方面也是如此，江西省的平均值只有浙江的五分之一，也即在各种行政事业收费、政府性基金和国有资产收益方面也比浙江少。但在学生规模方面，江西省各县比浙江要高，无论是从平均值，还是最大值、最小值来看，都是如此，反映出江西省各县的教育负担要比浙江重。在人口密度方面是浙江省更高，相比较而言，江西省更地广人稀一些。有意思的是在转移支付方面，江西省的指标反而要稍高一些。江西省各县获得的人均财力性转移支付平均值比浙江的要高，获得最少的广丰县是185元，比浙江省获得最小的桐乡市高了近3倍；但在最大值方面是浙江的嵊泗县，它的人均财力转移支付是1362元，比江西最高的铜鼓县多了2倍多。从离散系数来看，浙江省各县获得人均转移支付的差异度为83％，而江西省只有24.9％，说明江西省的财力性转移支付分配比较均匀，但是如果与人均自有财力的差异度比较起来，我们就会发现，江西省各县的人均自有财力的差异度为41.35％，也即财力差异很大，但上级的不指定用途的财政补助差异却较少，看来江西省在财政转移支付的分配上并不太考虑它的均等化作用。浙江稍好一些，它的人均财政收入的差异度为52.44％，而人均财力性补助的差异为83％，似乎财力性补助考虑到各县的财政收入差异状况。我们做的简单相关分析也初步印证了这一点。从相关系数来看，江西省人均财政收入与人均财力性转移支付的Pearson相关系数为0.068，而且没有通过显著性检验，说明两者之间没有相关性；而浙江省两者的系数为-0.259，虽然系数也不太高，但它通过了5％的显著性检验，表明浙江省在分配转移支付资金时会考虑各县的财力差异，财政收入越低的县获得越多的转移支付。在人均专项补助方面是浙江省的稍高一些，但两省的差距不大。要说明的是，浙江省各县的转移支付主要来自浙江省本级的收入，这是因为浙江省由于地方财政实力雄厚，中央财政对省内各县的转移支付很少，历次调整工资的补助或是其它的有关县级财政的改革补助都是由浙江省财政自行负担，中央不给予补助。地级市由于实行财政“省直管县”制度，也不会向县进行转移支付。而江西省由于经济落后，在取消农业税改革后，中央财政给予了较多的财政支持，这些转移支付也大多分配到了县级财政。
表2反映的是各类自变量对人均教育支出的影响。表2表明，江西省各个模型调整后的R[2]分别为0.357和0.391，模型的拟合度较好，而浙江省模型的判定系数更是分别达到了0.620和0.678，模型的拟合度非常好。从模型Ⅰ的估计结果来看，在控制了财力性转移支付变量而没有控制专项补助的情况下，两省的人均自有财力和人均财力性转移支付都通过了1％的显著性检验，而且方向都为正，表明这两个变量都显著地影响到了两省的县级财政对教育的支出。从标准化系数来说，两省都是人均自有财力最大，说明两省的自有财力都对教育支出比较重视。在江西省，各县人均自有财政收入每增长1个标准差，它的人均教育支出会增加0.360个标准差，而在浙江省，它会使得县级财政对教育的支出增加0.776个标准差。而且浙江省的预算外收入也通过了显著性检验，也就是说，在控制了其它变量的情况下，人均预算外收入越多的县，它的人均教育支出也会越高，而江西省的预算外收入却没有通过检验，表明它没有影响到各县的教育投入。从这个模型的估计结果来看，浙江省的县更重视对教育的支出。
从模型Ⅱ的结果来看，在控制了专项补助，但不控制财力性转移支付的情况下，模型的结果有了一些变化。在江西省人均自有财力没有通过显著性检验，也就是说，在控制了专项补助变量后，各县的自有财力状况如何，不会影响到各县的教育投入，影响最大的是人均专项补助，它的标准化系数为0.507，平均而言，各县的人均专项补助增加1个标准差，它对教育的财政投入会增加0.507个标准差。万人在校生数也通过了1％的显著性检验，标准化系数是0.507，表明江西省各县在决定教育支出时，会考虑学生的规模，规模越大的县，对教育的投入也越大。但这一变量在浙江省没有通过检验，表明浙江省的县级财政在教育支出方面不会考虑学生规模的影响，对浙江省各县的教育支出影响最大的仍然是人均自有财政收入，标准化系数达到了0.788，即在控制了各县获得的人均专项补助这一因素后，各县的自有财力仍然很重视对教育的投入。平均而言，各县人均自有财力增长1个标准差，教育的投入会增加0.788个标准差。地方自有财政收入越高的县，对教育的投入也越高，而且专项补助也通过了显著性检验，标准化系数为0.447。这样看来，浙江各县对教育的投入要比江西各县重视得多，无论有无财力性补助和专项补助，各县的自有财力都会很重视教育支出。
2.表中系数为Beta值，括号中的数字为T值。N=80。
五、结论
通过对以上结果的分析和讨论，我们可以总结出以下几点结论：
(一)从县域财政、经济状况来看，作为经济大省的浙江省与相对发展落后的江西省情况不一样。浙江省的县域差距要稍大于江西省的县域差距。浙江省各县的人均财政收入要远高于江西省各县，但它所获得的财力性转移支付要低于江西省的各县。
(二)从转移支付对县级教育支出的影响力度来看，两个省的县级教育支出都明显受到地方财政实力的影响。转移支付自身都增加了县级教育支出，但它们对县本级财政支出的影响却不同。江西省和浙江省各县获得的专项补助和财力性补助都会使得它们增加对教育的投入。在没有控制专项补助的情况下，两省的自有财力对教育的投入都产生了正向影响，自有财力越高的县，对教育的投入也越大；但是当控制了专项补助而没有控制财力性补助的情况下，浙江省的自有财力仍然显著地正向影响了县级财政的教育支出，而在江西省却没有产生影响。说明专项补助的投入，在江西省挤出了县级自有财力对教育的投入，而在浙江省并没有产生相似的影响。
(三)这些事实让我们产生一种深刻的印象，就是财力性转移支付，即使上级政府不指定它的用途，地方政府实际上还是会将它投入到它应该投入的地方，如提供义务教育这种公共产品。相反，上级指定用途的专项补助，在江西省干扰了县级政府的支出行为，使得它为了完成配套，或是完成上级指定的项目，不得不减少本级的教育投入。而在浙江它却不会产生挤出效应，表明相对雄厚的地方财力会使得教育支出更有保障。这样看来，在当前干部考核仍然是注重经济发展绩效、干部晋升更取决于能产生短期效果的“政绩”的情况下，如果地方经济发展缓慢，地方自有财力不足，地方政府对教育等具有长期性和外溢性的公共产品的投入，会更依赖上级的专项转移支付来满足基本需求，由此而节省出来的地方财政收入会更偏好优先保证能够产生“亮点”的政绩工程或是有助于促进地方财力增收的项目。这说明，单纯依靠转移支付并不能实现义务教育地区间均等化的目标。
注释：
①数据是根据《地方财政统计资料》(1995、2002)整理得出.北京：中国财政经济出版社，1995.2002.
②之所以用2005年的县级数据是因为这是迄今为止已正式出版的有关县级统计资料中的最新数据。
③财政部2002年的统计表明，在中国2860多个县政府中，财政赤字县比例高达73％，赤字占县级财政支出总量的77％。具体可见秦大军等.数千亿县乡财政赤字成中国新农村建设绊脚石[EB/OL].[2006-03-04].http:PPnews.xinhuanet.comPmiscP2006-03P04Pcontent-4255625.htm。
④以云南为例，县级财政对转移支付的依赖就由1995年的45.5％上升到了农业税改革后的62％。详见徐晓亮.浅议政府间财政转移支付的依赖性——基于云南省自分税制以来历年财政收支结构的分析[J].云南财经大学学报，2006，(4)：57。
⑤另外一项支出是义务教育基建支出，由于占总的教育财政支出的比例不大，历年的差异也较大，而且数据不易获得，因此本文忽略基建支出。
⑥经过Pearson相关系数检验，所有自变量都没有多重共线性问题。
⑦在校生数包含了高中生，因为高中生尽管不属于义务教育，但它的主要投入仍是靠财政资金。
⑧本文图表中所列数据来源如无特别说明，均来自这里所列的统计资料。
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