合法转让权是农民财产性收入的基础——成都市农村集体土地流转的调查研究，本文主要内容关键词为：成都市论文,调查研究论文,财产论文,集体土地论文,收入论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、厘清城市化加速的边界条件
近年来，城市化在中国加速推进，不但改变着城市的面貌，也改变着传统的农业和农村，改变着以往形成的城乡关系。最显著的变化，是世世代代居住于农村、主要以传统农业为生的农民，开始大规模从小块耕地上解放出来，向工商服务业转移，向城镇集中。与此同时，土地和其他资源的城乡空间布局，也发生了重大变动。城市化的加速为农村发展提供了新的机遇，也对农村经济制度提出了新的要求。因此，以“清晰的使用权和经营权”为重点的农村产权制度，有必要适时发展为以“有保障的转让权”为重点的更加完备的产权制度。在可靠的农户经营权的基础上，加上有保障的转让权，为统筹城乡发展奠定微观制度基础。
作为中国西部第一大省的省会城市，成都市率先对城市化加速条件下城乡关系的发生进行了反思。2003年，成都市提出了以“工业向集中发展区集中、农民向城镇集中、土地向规模经营集中”(“三个集中”)推进城乡一体化的建设思路。在实践“三个集中”的过程中，工业、农业与农民居住地空间位置的改变，牵动了复杂的既得利益补偿与未来利益再分配。为了保证“三个集中”的主体是农民、农户与农村集体，而不是政府或任何其他拥有行政权力的组织或个人，成都于2008年初以市委一号文件的方式，率先启动农村地区新一轮产权改革。这场改革的基本出发点，是厘清城市化加速的边界条件，即切实保障农业基础和耕地资源，并以此为前提确立与城市化进程相适应的农村土地和房屋的合法转让权。成都明确提出，新一轮农村产权改革的纲领是“还权赋能”，即不但要把农村集体土地的使用权还给农民，而且要把由此派生出来的转让权也还给农民。为此，在已确立的农户土地承包经营权、房屋所有权的基础上，全面确立有保障的转让权，以赋予农村产权更为全面和多样的内涵，适应城乡一体的社会主义市场经济。“还权赋能”意味着由市场发挥配置资源的基础性作用，而政府则需要从直接参与土地交易中逐步抽身而出，从依赖征地的“圈地圈钱”中脱身，彻底转变政府对“土地财政”的依赖，完成向“公共服务的提供者”的角色转变。
为了打通城乡户籍壁垒、保障生产要素自由流动，成都于2010年年底相继出台了两份文件，分别就“全域成都城乡统一户籍实现居民自由迁徙”和“实现生产要素在城乡之间自由流动”提出了具体的地方性政策。以“城乡统一户籍实现居民迁徙自由”为主题的户籍改革政策，明确表示农民进城将不以牺牲承包地、宅基地等财产权为代价。对于不进城的农民，政府也将分区域分步骤提供基本的公共服务、社会保障和社会福利，着力建立城乡统一的社会保障体系。通过为劳动力、资金、土地等生产要素的交易提供保护，促进城乡一体的要素市场逐步建立起来。
目前，中国土地资源配置存在重大扭曲，土地要素的自由流动所面临的最大的障碍是征地制度。本课题组几年来在成都进行调查研究，获取了诸多农村土地流转的案例。分析发现，农村土地一旦在确权的基础上进入市场流转，可以为农民带来可观的财富，而农民收益的高低与其获得的权利强弱紧密相关。针对当前城乡收入差距过大、尤其是财产性收入的城乡差别逐渐扩张的现状，本文提出，赋予农民土地的合法转让权是提高农民财产性收入的基础。要保证城市化的健康发展、提高土地利用效率、缩小城乡差距，就需要缩小征地范围，推进集体建设用地直接入市，逐渐替代原有的国家征地制度，并最终过渡为城乡统一的建设用地市场。
二、农村土地转让权的现实意义
城市化水平低、城市化落后于工业化是中国长期以来面临的状况。城乡分割的二元体制，包括户籍制度、土地制度、金融制度在内，限制了生产要素的自由流动，阻碍了城市的集聚。尽管中国农民工流向城市的规模巨大，但由于农民工难以在城市获得户口，不能享受到医疗、教育、住房保障等社会福利，难以在城镇定居、实现真正的城市化。实际上，中国城市化水平偏低主要体现在“人口城市化”的滞后上。近年来出现的城市民工荒，正是由于大量农村劳动力在缺乏城市福利保障的前提下不能充分流动到城市就业所导致的。
除了户籍制度造成劳动力市场的城乡分割之外，土地制度造成的城乡分割更为明显。1998年《土地管理法》修订之后，城市化进程中对农民土地处置的制度安排可以概括如下：第一，城市土地属于国有、农村土地属于农民集体所有；第二，农民的承包地服从用途管制原则，只能农地农用；第三，农地变成非农民自用的建设用地，必须实行征收或征用。农村集体所有土地转为国有，政府按土地的原用途给予不高于30倍的补偿，其中包括了对农民失去土地的补偿和无法务农的安置补助。可见，凡农村土地转为城市建设用地，必须经过征地的过程。由于粮食安全和耕地保护的压力，中国在1997年以后进一步实施了严格的用途管制，土地的非农化使用要经过严格的程序，这更加强化了政府垄断城市土地一级市场的供地制度。总之，在中国由政府主导的城市化进程中，土地要素流动并服务于城市建设的过程完全由政府掌控。其中，中央政府在全局上控制新增城市建设用地的数量，而地方政府则通过“规划—征地—收储—出让”的一系列行为，控制了新增城市建设用地的位置和城市发展的方向。
中国正处于城市化加速发展的历史时期。土地要素在城乡间流动受限对当前的城市化进程产生了一系列不良后果。存量农村集体建设用地因为缺乏入市通道，不能合法地服务于城市化，严重降低了土地利用效率。这一方面体现为“空心村”等资源浪费现象的日益严重，另一方面，尽管农民缺乏合法获得土地增值收益的机会，但他们却是土地的所有者和直接控制者。由于缺乏合法的渠道，农民就会转而以“违法”的方式争取利益。以城市近郊区农民为代表，他们或是建设厂房出租，或是修建“小产权房”出售，却不会主动遵守规划和规章。由于政府对分散的地权信息掌握严重不足，当农民在利益驱动下形成一致行动时，政府想要“依法”取缔违法用地和违章建筑无疑难上加难。执法的无力又进一步刺激了乱修乱建，造成小产权房的无序发展，严重阻碍了土地的有效利用和城市化进程的质量。此外，政府主导下“按行政等级配置土地和空间资源”的规则与城市化集聚的趋势并不一致。对于大量资源愿意集中的某些地点，可能因为其行政级别不够高，而无法争取到足够的土地资源发展城市化。相反，对要素大量流出的地区而言，其政府发展城市化的举措又显得逆经济规律而动。结果形成了城市化不足与城市化过度并存的乱象。
如果说要素市场的分割与流动受阻是表象，那实质就是产权问题。劳动力、土地和资金市场的城乡分割，其共同根源是农村财产权的缺失。允许农民进城打工，实质上是将最重要的资源——人力资本——的自由转让权确认到个人，从而打通城乡劳动力市场。而土地制度改革的目标，则是要实现“同地同权”，赋予集体土地与国有土地一样的转让权和抵押权，从而消除城乡土地市场的分割。只有消除土地产权的城乡差异，赋予农村财产完整的产权，才有可能拓展财产抵押和融资功能，促进资金在城乡间的流动，而这也是发展农村经济、提高农业现代化所必需的。
事实上，产权的改革不仅是消除城乡要素市场分割的基础，还事关城乡收入差距这一重大现实问题。建立在城乡土地同地不同权基础之上的征地制度，不但深刻影响了当前的城市化模式，还直接加速了城乡收入差距的扩大。农民负有土地被国家征收或征用的义务，虽可以获取按土地原用途计算的一次性补偿，却不能平等分享城市化带来的更高的土地增值收益。在城市“土地财政”膨胀的同时，由于农民财产性收入的缺乏，城乡收入差距连年拉大，这使得城乡关系紧张、社会矛盾凸显。一方面，农民普遍对征地拆迁存在抵制倾向，出现了许多冲突甚至是暴力事件；另一方面，农民自发争取土地利益的尝试层出不穷，却大多处于违法状态，严重挑战了法律的严肃性。社会冲突的频发和城乡收入分配的不公都与农村产权缺失密切相关。城市化的顺利进行，迫切要求重新界定农村财产权利，以维持城乡关系和谐。对成都而言，从2008年开始的农村产权改革，除了要解决城乡收入差距问题，还试图为改革增加一道“保险阀”，防止因为出现损害农民利益的现象而影响到整个改革的进程。
三、成都经验
关于成都农村土地和房屋登记确权，已经有不少的经验研究。①本节集中讨论在确权的基础上进行土地流转的案例，尤其是2010年以来土地流转的新进展。
(一)灾后“联建”
2008年“5·12”汶川地震后，受灾民众的住房重建成为当务之急，巨大的资金单靠政府难以负担。成都针对民间自发出现的私下农房交易现象，出台了城乡居民“联建”的政策，指出重建的实施主体可以是社会资金，而在重建中节约的集体建设用地“按集体建设用地流转方式使用”。在此政策下，合法拥有建设用地使用权的农户，与村组集体一道，与有意的社会投资方缔约，在确保先为灾损农户修建住房的前提下，允许投资方在集体建设用地上，从事符合规划的投资、建设和经营活动。与十七届三中全会的土地制度改革纲领相一致，成都市以及下属几个重灾县相继出台了一系列地方文件和非正式决议，对联建的形式给予承认，为集体建设用地流转的受让方提供了产权确认和保护。
联建中所流转的集体建设用地，是在保证农民自用宅基地基础之外的“其他建设用地”。在福利方式分配宅基地的历史制度下，农村房占地普遍偏大。按照宅基地使用的标准，这些超标部分的土地不能确权为批准宅基地，但这些土地事实上为农民所占有，也事实上形成了农村建设用地的存量。如何解决实际占有与合法标准之间的矛盾，并将这部分资源利用起来？联建实际上是解决这部分土地的权利问题的一次创新。由农户、集体、投资方签订三方协议，农户自用批准宅基地以外的其他建设用地，属于超占部分，先“退还”给集体，再由集体出让使用权给投资方。投资方为农户修建新居，同时也会为集体修建一些道路、沟渠等基础设施，并通过经营活动为当地提供就业。这等于说，超占部分的集体建设用地通过流转实现了价值，而收益则在农户和集体间得到分享，不失为解决农村宅基地超占问题的民间智慧。更为重要的是，通过保证农民在联建中的选择权和退出权，在保护弱势农民利益的基础上，使得有条件的农民可以盘活自己的资产，实现更长远的发展。而且，与农民在征地中一次性永远失去土地不同，联建中的土地使用权流转期限为40～50年，农民保留了获得长久收益的机会。
公开出让的集体土地，尚不具备抵押融资等权能，不同权则不同价。在都江堰联建中，联建农户得到的土地对价与国有土地价格相比，通常有40%左右的明显折价；但在风景较好的山区，差别相对较小，集体土地甚至出现溢价。通过课题组在都江堰采集的联建案例数据分析发现(共约1000例联建，涉及农户1000多户，投资者2000余人；课题组得到其中466例联建的价格信息)，一般而言，联建对价低于国有土地价格，折价幅度在39%～84%之间。②这一方面是因为其土地位置不及国有土地优越，另一方面是因为其权利硬度不及国有土地。
联建政策大大推动了成都灾后重建。③据不完全统计，成都四个重灾县市区共有联建项目1500余个，流转建设用地1000多亩，引入社会资金量高达数十亿元。仅在最早试行联建政策的都江堰市大观镇茶坪村，联建项目就引入社会资金约2亿元。联建引入的社会资金不仅大大缓解了灾后重建的压力，也显著改善了农村的居住环境，还通过集体建设用地的经营性流转，为乡村旅游产业的长远发展奠定了基础，开拓了一条农户与社会资本相结合建设灾后新农村的崭新通道。
除了解决抗震救灾的急迫问题之外，联建还是一个地方主动把民间创新纳入合法渠道的尝试，探索了集体建设用地直接入市的合法途径。如上文所述，征地制度造成了土地资源配置的巨大扭曲和城乡差距的扩大，无论是作为征地制度的替代或者补充，还是作为满足民众的自由选择的制度安排，集体建设用地直接入市流转成为协调征地矛盾、推进城乡统筹的重要的制度选择。联建政策实际上正是在中共十七届三中全会精神的指导下，在传统的征地制度之外进行的一次集体建设用地直接入市的探索。与其他在集体建设用地上进行的开发不同，联建政策从一开始就把集体建设用地的入市流转纳入合法框架内进行管理，以更严格的耕地保护和建筑质量监督为前提，通过放松对集体建设用地入市流转的制度性禁入，吸引社会资金参与灾后重建，既不违背国土管理的要求，又实质性地改善了农民的生活条件和农村的整体面貌。而联建政策通过承诺向投资方颁发合法的土地权证，传递了有效的政策激励，很大程度上防范了土地违法案件的发生，为破解当前全国普遍存在的小产权问题提供了不少启发和机遇。
总之，联建是在确权基础上自发产生的生产要素流动的生动案例，对土地制度的改革提供了普遍的意义。对上千例联建案例的分析说明，农民一旦获得合法的土地转让权，就可以获得比现有征地制度下高得多的财产性收入。不但是农村土地与城市资金实现了自由流动，城市的休闲、度假、养老等需求也通过联建的方式进入到农村，实现了城乡双向流动，为农村的长远发展奠定了基础。
(二)农村集体建设用地直接入市
更加直接的集体建设用地流转方式，则是在公开市场上直接出让集体建设用地，通过竞争，提高资源配置效率和农民收益。早在2008年10月，成都锦江区就仿照出让国有土地的方式，挂牌出让两宗集体建设用地。④这两宗使用期40年的商用土地，以每亩80万元价格，由一家民营公司竞得，并获颁“集体建设用地使用权证”。这是自1987年中国法律允许国有土地使用权“招、拍、挂”以来，首次经由公开竞价实现的集体建设用地转让。此后，锦江又进行了数次集体建设用地的直接出让，价格也从每亩80万元增加到130万元、160万元，直到突破200万元。锦江区集体建设用地的出让方是“农锦集体资产经营管理有限公司”，该公司由多个拥有土地的集体经济组织合股组成。这样，农民及村组就以农锦公司股东的身份，按公司章程规定，分享土地出让收益。
而在都江堰天马镇金陵村出现的集体建设用地出让，则是彻底的农民自己整理土地、自己委托出让使用权的案例。在汶川地震后，都江堰天马镇金陵村二组房屋因损毁需要重建。在政府组织下，二组村民通过“统规自建”的方式修建新居，并吸收外组村民参加新居建设。新村共183户，占地40亩，建筑面积2.3万平方米，全是两层小别墅，成本共约1650万元。筹措资金的方式，是由分散在各地的农民搬到新村集中居住后，将旧宅复垦得到的建设用地指标，以“城乡建设用地增减挂钩”的方式出让，换取资金。具体而言，原来分散居住的农户旧宅占地面积比较大，新居占地面积较小，集中居住节约出110亩建设用地，然后复垦，得到110亩指标，按每亩指标15万元计算，总收入正好解决农民新居重建的资金问题。
在初步解决了房屋重建问题之后，金陵村小组议事会和村民代表大会在金陵村二组组长阳通炳的提议和带领下，顺应成都提出的积极引进社会资本或者自然人参与农村土地整理的政策，将其中34亩连片的集体建设用地保留，不进行复垦，而是留做集体经济发展之用，以解决未来发展所需的土地资源需求。最初这块34亩土地曾被计划用来建一个木材市场，但由于不符合规划、资金有限而没有实现。最后，村民决定将这块土地的使用权出让，以回笼资金，并吸引外来投资。2010年12月，这34亩建设用地在成都农村产权交易所挂牌拍卖。经过竞拍，以每亩44.2万元的价格出让40年使用权给一家房地产开发商，总收入1300余万元，远远超过指标出让每亩15万的收益。而在土地出让协议中明确规定，开发商不能砍伐这块地上的树木，在符合规划的前提下，可以在这块川西林盘中修建经营性设施。购地的房地产开发商初步决定在此建设一个养老型度假酒店，并优先雇佣村民工作。而拍卖土地的收益扣除各项成本的溢价部分，村组开会决定，其中70%由二组村民分配，30%留作村组集体发展之用。由此，村民通过出让建设用地获得了巨额的资金，并保留了发展的空间。
在成都，集体建设用地仿照国有土地，以挂牌、拍卖等形式进行公开出让，是对建设用地流转进行的双轨制尝试。如果说以“城乡建设用地增减挂钩”方式流转的指标是农民将使用建设用地的权利按照政府制定的价格一次性永久卖出，那集体建设用地的公开出让，则是以市场定价的方式进行交易，而卖出的仅仅是一定年限内的使用权。农民仍然保留了集体建设用地的所有权，待转让年限到期之后，还能继续获得收益。不管是联建，还是集体建设用地公开出让，农民和农民集体都成为了土地转让中独立的交易主体，实现了对土地财产权利的主张，收益明显提高。
(三)形形色色的土地流转案例
除了以上两类集体建设用地流转的案例之外，课题组在成都还观察到其他许多农村土地流转的案例，转让的标的物除了实物土地，还包括建设用地指标。表1把课题组在成都观察到的农村土地流转整理成20种类型，并列表进行总结，从而对农村土地在获得合法转让权下流转的情况与征地制度进行对比。表中详细列出了土地流转的地点、时间、土地用途、面积、交易双方和交易方式、交易期限，以及对应的农民获得的土地收益。容易看出，当农用地的交易方式从征地变为出租后(第4种与第1、2种对比)，农民可以保留土地所有权，且收益显著提高。对农村集体建设用地而言，当交易方式从征地变为直接出让建设用地使用权后(第5种与第12、13种对比)，农民得到的收益更是增加近10倍。对建设用地指标而言，成都全市完成验收的“挂钩”指标5万亩，农民让渡土地指标的对价，平均在每亩15万元，这已经为农民带来了惊人的收益。而当交易方式从国土部门内部实行“挂钩”转变为自行协商或是通过农村产权交易所公开拍卖后(第14种与第15、16、18、19、20种对比)，其价格更是上升到每亩30万元以上。土地流转在提高农民收入和优化资源配置方面的效果显而易见。对这些案例的进一步细致分析可以发现，农民越是能够主动寻找交易对象、自主进行交易，其获得的收益就相对越高；越是尊重农民自愿参与选择的项目，事后农民的不满就越少。
这些在流转中实现的土地收益清晰地表明，合法转让权是财产性收入的基础。成都所发生的广泛的、多样化的土地流转案例表明，在单一征地制度之外，成都经由城乡统筹改革实践，正在蹚出一条农民集体经营性建设用地入市的平行路线。“土地流转的双轨制”改变了城市化进程中的土地资源的配置方式和政府、集体、投资者、农民各方在收益分配方面的结果。改革带来新的利益点，也带来新的农民权利的成长点。
四、确保农民利益
产权改革和土地流转常常被质疑会损害农民利益，本节首先来分析土地流转中农民利益受损的原因及其根源。
第一个原因是，相对于限制流转而言，耕地的产业化经营、集体建设用地的入市流转，客观上会加速农民脱离土地、脱离农业生产。而在非农就业机会有限的情形下，这些农民一旦出现生活困难，就容易被解读为土地流转导致农民失房失地。这个问题的解决，依赖于城市化的进程。越是非农就业机会多的地方，离土农民的生活来源就越多样，对土地的依赖就越少。保障农民利益的核心是要保证农民有权自愿做出流转土地的决定。
第二个原因，是集中居住和“上楼”，客观上造成了农民生产生活上的困难。在卫生、交通条件改善的同时，一方面需要支付天然气、物业费等开支，另一方面不能继续养猪种菜，导致开支增加。在那些产业化经营不发达的地方，农户常常因为居住地的迁移而出现耕作半径过大、农具摆放不便等问题。这个问题在土地整治和流转中是普遍存在的。需要认识到，集中居住以后不可避免会发生生产半径变大、生活方式由农村向城市的转变，但同时也会改善农民的居住条件和生活环境，盘活农民的存量土地和人力资源。出现这些问题的关键不在于土地综合整治本身，而在于实施土地整治的主体不是农民，在实施过程中没有充分尊重农民的财产权利并且坚持自愿原则。每个农户对承包地和宅基地的需求意愿是不同的，政府真正要做的是赋予农民选择的权利，而不是代替他们做一个在政府看来最优的决定。赋予农民合法的转让权，就意味着农民是项目实施的主体，自愿参加，也就意味着他们同时具备了“不转让”的权利。无论农民选择了参与土地整理、集中居住、并接受生产半径变大等结果，还是选择拒绝参与，宁愿放弃新居和其他收益，都是做出了一个自己满意的决定。允许农民做出多样化的选择，各取所需，才能避免政府公权力的强行介入，把土地整理变成行政任务和政绩工程，损害农民的利益。
第三个原因是政府在土地开发方式的决定上蛮横胡来，在土地增值收益的分享上欺负农民。土地流转中常常出现地方干部为了引入大规模项目，干预农民自主流转、降低农民补偿标准的现象。与缺乏就业、耕作半径变大、生活成本提高相比，这类问题一旦发生，对农民利益的侵害会更直接，引起的社会矛盾也会更激烈。要解决这类问题，财产权的界定、市场机制的建立、农民对流转的自主就显得尤为重要。在土地制度改革的背景下，建立相关各方土地增值收益的分享机制，明确政府职能，规范政府权力范围，赋予农民真正的选择权和议价权，都是亟待实施的。可以说，只有政府退出非公益性的土地交易，真正做到“还权赋能”，才能彻底解决政府与农民利益分割的矛盾。总之，仔细分析近年来有关土地流转中农民利益受损的案例可以发现，真正导致农民利益受损的原因，不是农民获得了流转权，而是获得的流转权不够完整。要防止农民利益受到侵犯，必须要让农民获得包括转让权在内的完整的土地权利，让他们能用法律来保护自己。
谈到农民利益问题，有必要对“土地换社保”的做法进行讨论。受到“土地承担保障功能”的传统思想影响，农村集体经济组织的收益往往是按照成员权进行分配，具有集体组织的身份是获得收益的必要条件。以征地补偿为例，农村普遍平均分配，而且出现多次征地，每次的补偿都由集体成员均分，而不是“占谁补谁”。“土地换社保”也一度成为解决失地农民问题的方法，成为替征地制度辩解的托词。统筹城乡观念的普及，让人们意识到，获得社会保障乃是公民的基本权利。就像迁徙权和投票权一样，农民有权利获得与城市居民同样的基本的社会保障，政府也有责任提供，不能用传统的二元体制来对居民进行城乡分割。因此，随着城市化的进程，土地的保障功能会越来越弱。更深刻的道理在于，强调土地的保障功能容易忽视农民对土地的财产权利。其原因在于，财产功能和保障功能对土地流动要求是不同的。实现财产功能要求资源的自由流动，方能实现最高价值；而保障功能则要求减少流动、公平分配。担心农民失去“保障”而反对土地流转的看法，不但漠视了农民获得社会保障的基本权利，还剥夺了农民通过土地流转分享城市化收益的权利。淡化土地的保障功能，增强其财产功能，成为提高农民财产性收入、缩小城乡收入差距的必由之路。
开展农村产权改革、促进土地流转，需要对农村的土地、房屋资源的权属现状有清晰的认识。事实上，不同资源的现有的产权强弱是不同的。产权越强的资产，越具有财产功能——承认占有的不平等、个人拥有支配权、长期稳定的权利关系、可以转让和继承、发生征收时补偿给个人。产权越弱的资产，越留有强调保障功能下的传统特征——包括为了实现公平分配而经常调整承包地、按成员权来决定其分配、征地补偿的平均分配等。相对来说，房屋的产权比土地要强，宅基地的产权比耕地要强，而自留地的产权比承包地要强。产权较弱的资产，其保障功能的传统痕迹更深，要剥离保障功能、体现财产功能的难度越大，因此确权的难度也更大，或者说交易费用更高。在成本、风险等多重约束下，应该尽量选择交易费用较低的方式完成。对产权较强的资产，例如房屋和房占地，可以一步到位，按照占有状况确权，并完善配套措施保障其顺畅流转。对产权较弱的资产，则不妨分步骤进行。先调地、再确权，或是先进行土地登记、等到流转发生时再确权等方法都是实践中出现的做法。总之，应该明确农村产权改革的目标是剥离保障功能、建立完整普遍的财产功能，尽量做到“应确尽确”。
事实上，在确权基础上进行土地流转，不但可以让农民获得远高于征地情况下的收益，还大大地减少了农民利益受到侵犯的可能。经由农村产权改革，成都农民的权利意识得到加强，“我要拿走你的土地，你可以找我拼命”、“个人的财产权个人说了算，他人和多数人都不能干预”成为农民熟悉的标语。在课题组的调查中，不乏遇到农民拿着各种土地权证向国土资源、房屋管理、农业部门讨要“说法”的例子。在都江堰天马镇金陵村二组集体建设用地出让的案例中，正是因为确权，使得农民能够自觉地考虑到自身的长远发展问题，从而集体选择了土地的利用方式。
五、下一步是财政改革和金融改革
在鼓励集体建设用地入市流转用于经营性用途的同时，应当赋予其与城市国有土地相当的权利，做到“同地同权”；否则产权差异造成的价值差异，会使征地始终成为更优的选择，减少征地根本无从说起。而在缩小征地范围、扩大集体建设用地入市的过程中，地方财政要从依靠“土地财政”逐步向财产税体制转型。在改革过程中，为了避免出现政府收入的巨大下降，需要逐步建立农村产权流转的税费体系。
实现平稳过渡的一种思路是“赋权换税收”，即在保障集体建设用地作为城市用地产权的同时，尝试在这些增量的城市建设用地之上，建立起一套完整的财产税体系。具体的做法，可以以缴纳流转税和财产税为前提，赋予这些集体土地和城市国有土地相同的交易、抵押等权利，在减少征地的同时使政府的土地收入由一次性出让收入变为多年的财产税收入。对集体土地的再次流转，则应当征收增值税。待增量集体土地的税收体系成熟之后，可以先推广到所有的存量集体建设用地，凡交税即可得到与国有土地相同的权利。经过“双轨制”运行，可以积累财产税体制的运行经验，为已经缴纳出让金的国有土地征收财产税提供借鉴。最终的目的，是要建立起一般性的财产税制度，完成土地制度和地方财政体系的最终变革。
完整的财产权利，还要求实现土地的金融功能。以往集体建设用地流转最大的制度障碍在于，其受让方并非集体成员，因而无从获得集体建设用地使用权证，这意味着流转得不到政府的合法承认与保护，也就无法从金融机构获得融资。许多城里人尽管在农村有投资建房的意向，但碍于制度所限，投资量很小。就算是农民自己使用，《物权法》和《担保法》也禁止承包地或宅基地的抵押。可以说，“同地不同权”的状况，严重限制了社会资金进入农村。在十七届三中全会鼓励集体建设用地入市后，集体土地一旦发生流转，产权的获得方理应得到相应的权证，并实现土地的金融功能。从这个角度来讲，应适时修改相关法律条款，放松对农村财产抵押的限制，同时鼓励商业银行创新。2010年7月，央行、银监会、证监会、保监会四部委联合印发《关于全面推进农村金融产品和服务方式创新的指导意见》，提出要探索开展农村土地承包经营权和宅基地使用权抵押贷款业务。各地相继成立了一些政策性农村产权融资担保公司，尝试对农地和农房的融资抵押提供担保，以激活农村财产的金融功能。下一步仍需要通过加强农地流转的各项保障，来真正解决抵押物的变现问题，摆脱目前一旦出现农民不能还款还需由政府兜底的困境。
以上对成都改革经验的分析表明，建立在全面财产权基础上的要素流转是提高农民收入、统筹城乡发展的关键。合法转让权是财产权的核心，是农民获得财产性收入的基础。政府应该在界定和保护产权的同时，逐渐从直接参与土地交易中抽身而出，完成向“公共服务提供者”角色的转变。在农村产权制度改革基础上，促进生产要素在城乡间自由流动，完善各项配套措施，是统筹城乡发展的有效途径。
感谢成都市统筹委和“深化统筹城乡综合配套改革研究课题初期成果报告会”参与人的评论意见，文责自负。
注释：
①北京大学国家发展研究院综合课题组：“还权赋能——成都土地制度改革探索的调查研究”，《国际经济评论》，2010年第2期；“农村产权制度新一轮改革”，《成都统筹城乡发展年度报告(2010)》，四川大学出版社，2011年8月。
②详见韩思怡：“农村集体土地流转与收入分配——四川省都江堰市灾后联建的调查研究”，北京大学硕士论文，2011年。
③参见北京大学国家发展研究院综合课题组：《还权赋能——奠定长期发展的可靠基础：成都市统筹城乡综合改革实践的调查研究》专题报告五，北京大学出版社，2010年。
④北京大学国家发展研究院综合课题组：“还权赋能——成都土地制度改革探索的调查研究”，《国际经济评论》，2010年第2期。
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