● 特殊教育研究
美国融合教育的政策特点与实施效果①
郑伟1，张茂聪2，侯洁3
（1.山东师范大学教育学部，济南 250014；2.山东师范大学教育政策与管理研究中心，济南 250014；3.山东师范大学高等教育研究院，济南 250014）
［摘要］ 美国是融合教育发展较为完善的国家之一，制定和遵循政策是其高标准开展融合教育的一贯原则。1975年以来，美国系列联邦教育法律始终贯彻融合教育理念，其法案中关于融合教育政策演变目标从人本补偿走向全人发展，参与主体实现了权力博弈与责任分担并进，治理结构从扁平形式走向扁平实质，运行机制从制度“面”发展到制度“体”。数年来，在政策推动下，美国提高了融合程度和教育质量、构筑了多元主体支持保障体系、推动了教师资格认证和教育惩戒制度的有效运行。
［关键词］ 融合教育；教育政策；特殊教育；美国
融合教育（Inclusive Education），也译作全纳教育，强调最大限度地将特殊教育需要学生② 特殊教育需要学生：1994年《萨拉曼卡宣言》将“残疾学生”称为“特殊教育需要学生”，下文中提到的“残疾学生”“障碍者”“残疾儿童、青少年”均指“特殊教育需要学生”。 安置在普通教育环境中学习。2006年，联合国大会通过《残疾人权利公约》，其第二十四条“教育条文”中规定：“为了在不受歧视和机会均等的情况下实现这一权利，缔约国应当确保在各级教育实行融合教育制度和终身学习。”[1]发展融合教育是世界特殊教育的总体趋势，美国是当前融合教育发展较为完善的国家之一。2016年，美国6～21岁特殊教育需要学生在普通学校就读比例达到94.8%。[2]制定和遵循政策是美国高标准开展融合教育的一贯原则。1975年，美国国会通过了《所有残疾儿童教育法案》（Education for All Handicapped Children Act of 1975），为融合教育发展奠定了法律基础。此后，美国相继出台了系列联邦教育法律，各法案始终贯彻融合教育理念，以法律形式引导与规范整个国家的融合教育发展。法律文本承载着政策的丰富内涵，梳理和分析美国融合教育相关法律文本对于研究其政策特点具有重要意义。
2011年7月，闻喜县水利普查圆满完成了第一阶段的清查工作，进入普查登记阶段。当时县级自筹资金已全部支出，中央直补还没有到位，水利普查的资金出现缺口。县水务局干部职工多方筹集，先后借资、垫资40余万元，保障了水利普查顺利实施。
一、美国融合教育政策内容及其目标
（一）政策文本
本文以1975年以来的美国联邦教育法、残疾人保障法等相关法律文本为研究对象。这些法律文本主要包括1975年《所有残疾儿童教育法案》、1986年《残疾儿童教育法案修正案》（Education of the Handicapped Children Act Amendments of 1986）、1990年《障碍者教育法案》（Individuals with Disabilities Education Act），1997年《障碍者教育法案修正案》（Individuals With Disabilities Education Act Amendments of 1997），2001年《不让一个孩子掉队法案》（No Child Left Behind Act of 2001）、2004 年《障碍者教育促进法案》（Individuals with Disabilities Education Improvement Act of 2004）和2015年《每一个学生成功法案》（Every Student Succeeds Act）。这7份法律文本的法案名称中虽然没有“融合教育”一词，但其文本内容均含有融合教育相关条款，在其具体历史背景下，为融合教育发展提供有力支持。
1975年《所有残疾儿童教育法案》是在美国民权运动、去机构化思潮和布朗案判例等影响下，对隔离教育反思的产物，是美国融合教育史上具有划时代意义的法案，既为残疾学生融入主流学校① 主流学校，是相对于隔离式的特殊学校而言的教育安置；本文提到的“主流学校”与“普通学校”同指一个概念。 提供了总体构想，也提供了具体方案。通过实施《所有残疾儿童教育法案》，美国发现残疾婴幼儿早期干预的重要性，于是在1986年出台了强调“早期干预计划”的《残疾儿童教育法案修正案》。20世纪80年代中后期，残疾儿童、青少年基本能够进入普通学校，但是学校中仍然存在着排斥现象。而且，残疾学生离开学校后遭遇到独立生活与社会适应方面的困难。为了解决这些问题，美国于1990年制定了《障碍者教育法案》。20世纪90年代以来，美国联邦政府更加重视教育改革，提升教育质量是其核心目标。为了给残疾学生提供公平、公正的高质量教育，美国对《障碍者教育法案》修订、完善，相继出台了1997年《障碍者教育法案修正案》和2004 年《障碍者教育促进法案》。2001年《不让一个孩子掉队法案》和2015年《每一个学生成功法案》，从整体教育视阈出发，强调所有学生无论残疾与否，都要提高其教育期望值。这些法律文本可能尚未囊括美国全部融合教育政策，但具有一定的代表性，本文力图通过政策话语定性分析来揭示融合教育政策的历史演变特点。
（二）政策目标
教育政策蕴涵着政策制定者对政策的期望或价值追求，体现了政策系统的某种价值偏好,表达着教育政策追求的目的与价值。[3]美国融合教育相关法律文本无论是政策名称还是政策目标表述均体现出以人为本，并且随着政策的出台与完善，其政策目标由人本补偿演变为全人发展。
总之，美国融合教育政策随着历史推进，其“公域之治”愈发明显，联邦政府、各州教育机构、学校、专业组织、家长和市场等多元主体逐步参与到融合教育中来，而且参与主体之间的关系在宏观调控、合作与竞争等方面不断完善，治理结构从扁平形式发展为扁平实质。
第二，政策目标的人本化内容逐渐丰富。1975年《所有残疾儿童教育法案》明确规定：“最大限度地将3～21岁残疾学生安置在“最少受限制”教育环境,使其接受免费、适当的公立教育。”[5]该目标以避免残疾个体在教育中因属于“少数群体”而被“多数者”原则所“过滤”掉，而进行教育环境和教育方式的政策安排来实现残疾儿童教育的人本补偿。1986年《残疾儿童教育法案修正案》在《所有残疾儿童教育法案》的目标基础上，将残疾儿童的受益年龄向前延伸，扩大了服务群体，并增加了家庭服务场域，提出“促进（0～2岁）残疾婴幼儿发展，将其发育迟缓的潜在可能降到最低；提高家庭满足婴幼儿特殊需要的能力”[6]，其政策目标由人本补偿扩展到生存质量的保障。1990年《障碍者教育法案》不仅将保障残疾个体的受教育权和学习质量作为目标，而且关注从学校到社会适应的过渡衔接，表达出对残疾个体民生改善的重视。1997年《障碍者教育法案修正案》“为每一位残疾学生提供高质量的教育”[7]是其重要目标。2001年《不让一个孩子掉队法案》再次表明，残疾学生与普通学生拥有平等的受教育权，要提高其教育质量。2004年《障碍者教育促进法案》和2015年《每一个学生成功法案》均对普通学校提高残疾学生的教育质量提出了明确要求，而且《每一个学生成功法案》强调要保障残疾学生平等的升学权与就业权，其人本价值目标进一步扩展。
鉴于大孔生态混凝土冻融破坏的特殊性，并根据工程应用要求，针对北方寒冷地区冻融破坏作用，利用快速冻融的测试方法，研究胶凝材料用量(B)、水胶比(W/C)、孔隙率(P)等对大孔生态混凝土冻融破坏作用规律，分析大孔生态混凝土的冻融损伤机理，探索大孔生态混凝土的应用基础理论.
1975年到2010年，美国的教室变得越来越融合，特殊教育需要学生的未来越来越光明，融合教育政策在保护特殊教育需要学生教育权利、满足个性化学习需要和提高教育质量等方面发挥了重要作用。[13]从美国教育部统计数据来看，1989年到2016年，6～21岁残疾儿童、青少年在普通教育环境中的安置比例均超过了93.99%，绝大多数残疾学生已经进入普通学校学习；从融合时间上看，80%及以上时间在普通教室的学生比例呈上升趋势，由1989年的31.7%发展到2016年的63.1%，而40%～79%时间在普通教室的学生比例由37.5%下降到18.3%，少于40%时间在普通教室的学生比例也呈下降趋势，由24.9%下降到13.4%。[14]由此可见，美国融合教育将政策中所规定的“零拒绝”和“最少受限制”原则落到了实处，使越来越多的残疾学生能够大多数时间在普通学校、普通教室中学习，逐步提高了残疾学生的融合程度。同时，融合教育政策也促进了教育质量的提升，极大地提高了14～21岁残疾学生的毕业率，降低了其辍学率。1996年到1997年，14～21岁残疾学生顺利毕业并获得高中文凭的比例为43%，[15]而2015—2016学年，此比例上升为69.9%，见表1。辍学率由2006年到2007学年的25.7%下降到2015—2016学年的17.5%。可见，美国融合教育政策在保障残疾学生教育机会均等和提升教育质量方面发挥了积极作用，实现了人本化的价值目标。
二、美国融合教育政策治理及其运行
美国是联邦制国家，教育管理权主要归属于各州和地方机构，但联邦政府对融合教育发展具有举足轻重的作用。1975年《所有残疾儿童教育法案》的出台“标志着联邦政府开始全面介入残疾人教育”[9]。从1975年以来的联邦教育法律文本分析看出，联邦政府、州政府和地方机构等参与主体在融合教育发展中经历了权力博弈和责任分担并进的过程。
（一）参与主体：权力博弈与责任分担并进
融合教育不是某个人或某个群体的事情，而是与社会上所有公民相关的事情。[8]融合教育更加具有公共性。分析联邦教育法律文本发现，美国融合教育政策重视公共治理，在参与主体、治理结构和运行机制等方面彰显出公共治理理念。
1975年以来，美国融合教育政策有力地推动了融合教育发展进程，使融合教育由慈善型转向了权益型，根本性地改变了残疾学生的受教育状况，呈现出显著的实施效果，尤其体现在融合程度和教育质量的提升、支持保障体系的构建、教师资格认证和教育惩戒制度的运行等方面。
由此可见，政策设计既肯定了融合教育多权力中心，又体现出融合教育治理主体权责匹配特点。在政策演变中，以权力博弈和责任分担为抓手以实现融合教育最大利益而进行治理主体的动态调整。
（二）治理结构：从扁平形式到扁平实质
融合教育涉及多方利益主体，而各方力量的参与状况及其关系格局则形成治理组织结构。美国融合教育治理结构在其政策规约下构建出多元主体共治的扁平化形态，呈现出一种不同于科层制垂直管理结构的态势。
参照碾压式土石坝设计规范（SL 274—2001）确定。本文选取正常应用条件下死水位、正常水位稳定渗流及正常水位降落等3种工况进行计算。
第三，现代经济管理学理论与实践结合紧密有利于个人能力发展。学习本专业的学生不仅可以掌握比较全面地、系统地掌握管理科学和经济科学方面的基本理论；掌握经济管理的专业知识、基本技能；具备良好的计算机应用能力和经济应用文写作能力；具有一定的外语水平；熟悉国家有关方针政策和法规；而且还具备了社会经济调查和组织协调的基本能力，更能深刻地分析、有效地解决经济管理中的各种问题。对于个人今后的发展有很大帮助。
第一，政策名称的人本定位日益凸显。1975年《所有残疾儿童教育法案》开宗明义将“所有残疾儿童”（All Handicapped Children）写入法案名称，表明了以人为本的价值导向。1990年，美国国会将其修订为《障碍者教育法案》，用“有障碍的个人”（individuials with disabilty）取代“残疾儿童”（handicapped children），“这种称呼的改变‘不是语义学上的修辞改变,而是一种重要的概念变化’”[4]。法案名称首先阐述的是个人（individuals），然后以“with disability”做定语，折射出对待残疾人的态度是从人的本质共性出发，而不是囿于残疾缺陷的思维框架，表明了以更加人性化的视角关注残疾个体。在1997年《障碍者教育法案修正案》和2004年《障碍者教育促进法案》中保持使用“Individuals with Disabilities”，彰显了“人”的主体地位。2001年《不让一个孩子掉队法案》和2015年《每一个学生成功法案》将“No Child”和“Every Student”写入法案名称，强调包含每一个人，意味着满足个性化需求，人本化思想更加凸显。
治理结构的扁平化形态具体表现为参与主体的多元化和参与主体之间关系的网络化。1975年以来，联邦政府相继签署了一系列教育法律政策，为融合教育发展构建了“有法可依”的政策环境，从而确立了联邦政府在融合教育发展中的宏观调控地位。1975年《所有残疾儿童教育法案》要求各州和地方机构为所有残疾儿童提供融合教育，并规定教育机构、学校代表、教师、特殊专业人士、社会工作者、学生家长或监护人、学生本人（一般在成年后）等共同为其制定个别化教育计划（IEP），将多元主体纳入融合教育，其治理结构呈现出扁平形式。1986年《残疾儿童教育法案修正案》提出要组成早期干预服务团队，增加家庭服务协调者以进行沟通协作，萌芽式的网络组织关系初步形成。1990年《障碍者教育法案》为有效开展转衔服务，增加了生涯规划指导教师、转衔协调机构、转衔安置单位等参与主体，融合教育治理组织的扁平形式更加凸显。1997年《障碍者教育法案修正案》要求学校管理者、教师和残疾学生家长要增强责任感，通过合作和分工共同肩负起个别化教育计划责任，为构建自组织关系提供了保障。2001年《不让一个孩子掉队法案》中联邦政府采用‘适当年度进步’(adequate yearly progress)考核标准对融合教育进行干预，凸显出“自上而下”的调控关系。同时，法案规定家长有择校权利，引入了市场和竞争机制，促进了联邦政府、各州、学校及家长之间关系的网络化。此后，相继颁布的法案不断调整与完善融合教育治理结构，尤其是2015年《每一个学生成功法案》为联邦政府和各州建立了新的伙伴关系，各州在调整融合教育计划方面具有新的灵活性，联邦政府将负责监督这些计划的合理性，[11]而且要求各州和各地方机构设立教育联络员以保障残疾学生的教育权益。
（三）运行机制：从制度“面”到制度“体”
运行机制是引导和约束政策执行主体行动的实施原则、方法和手段的总和，决定着政策执行效果。美国融合教育政策着力于运行机制建设，而且随着历史发展从注重实施机制逐步发展为重视实施机制与监督评估机制一体化构建，呈现出从制度“面”到制度“体”的逻辑演变。
1975年《所有残疾儿童教育法案》提出了免费且适当的公立教育、零拒绝、无歧视评估、最少受限制环境、家长参与、正当程序六项实施原则，在保障残疾学生平等受教育权和处理家校矛盾等方面提供了可操性实施机制。1986年《残疾儿童教育法案修正案》增加了个别化家庭服务计划，1990年《障碍者教育法案》增加了个人转衔服务。1997年，融合教育政策出现转折，开始注重实施机制与监督评估机制一体化建设。1997年《障碍者教育法案修正案》在实施机制方面提出了教育惩戒制度和辅职教师培训制度；同时，提出了学业监督评估机制。2001年《不让一个孩子掉队法案》在实施机制方面完善了师资培养机制，强调必须通过教师资格认证考试，并对辅职教师管理做出了明确规定；在监督评估机制方面强调，“至2014 年所有教师必须成为‘高质量教师’，学生基本学业达到精熟程度，若某学校的残疾学生在‘适当年度进步’考核中没有达标，学校则被列为‘需要改进’( in need of improvement) 学校，若改进不合格则取消招生资格。”[12]2004年《障碍者教育促进法案》进一步完善了实施机制，提出在正当程序下实施教育惩戒机制，并对教师资格认证标准提出了更高要求；也对监督评估机制做出新的补充，提出了绩效问责制，明确规定残疾学生要参加学业测试评定，根据教育质量分配教育资源和进行教育问责。2015年《每一个学生成功法案》对问责机制进一步细化，各州对残疾学生辍学率高、学业水平差距较大的学校进行问责。
吴大人抱拳回礼。赵凤洲一行并不走拢来，反而悠闲地欣赏牌坊，边看边闲聊。秦铁崖这一方很安静，那些兵丁也悄然无声，所以一句一句听得清清楚楚。
可见，美国融合教育政策遵循制度逻辑，根据融合教育发展需求和现实条件做出与时俱进的调整。以稳定性与继承性的制度为依托，不断扩充和完善运行机制，逐步形成了操作性强、实施机制与评估机制于一体的制度环境，为规避非理性与随意性行为提供了保障。
三、美国融合教育政策成效及其影响
权力博弈与责任分担主要表征为参与主体在融合教育中的管理权限博弈及所承担的责任。1975年《所有残疾儿童教育法案》B部分规定，联邦政府帮助各州为残疾儿童提供最少受限制环境的教育，并提供教育经费支持；而且规定接受联邦政府拨款的各州要提交本州的残疾人教育政策及实施细则，凸显出联邦政府和各州管理权限划分和责任分担的政策安排特点。1986年《残疾儿童教育法案修正案》要求各州建立多部门合作的综合性早期干预计划，并提出联邦、州、地方机构（包括公共和私人保险）共同为其提供经费支持。由此可见，政策设计通过经费杠杆，推进参与主体的权力博弈与责任分担。1990年《障碍者教育法案》和1997年《障碍者教育法案修正案》分别规定了联邦政府、各州和地方机构等参与主体在融合教育中的权责。 2001年《不让一个孩子掉队法案》提出联邦政府以拨款或合同的形式为各州和地方教育机构缩小残疾学生与普通学生学业差距提供支持，获得资助的各州必须每年上报普通学校为残疾学生开展的活动及成效。同时，要求特许学校向所有学生（包括残疾学生）开放，而特许学校是社会团体、企业或私人等多元主体基于市场逻辑在绩效责任下开办的公立学校，折射出参与融合教育权力博弈的主体和责任分担的方式更加多元。2004年《障碍者教育促进法案》提出联邦政府增加融合教育拨款，采用绩效问责制对各州和地方机构的残疾学生受教育情况进行评价，意味着增强了联邦政府的管理权限和责任分担。而2015年《每一个学生成功法案》强调各州制定教育评价体系和残疾学生教育问责制，透视出联邦政府与各州的融合教育管理权限发生了变化，“将问责制与改善学校权归还给各州政府”[10]。
（一）有效地提高了融合程度和教育质量
由此看出，美国融合教育政策目标始终坚守人本主义，从关注教育公平到重视特殊教育需要学生的生存质量、民生改善和受教育质量，经历了从最初的补偿性教育安置到以“整观思维”（Holistic Thinking) 全人发展观下的“整体性”“网络化”联结安排的历史嬗变。
（二）构筑了多元主体参与的支持保障体系
《所有残疾儿童教育法案》及后继相关法律的颁布“改变了普通教育对残疾儿童不闻不问的状态，使越来越多的普通学校、教师、儿童以及他们的家庭参与到特殊教育中来，从而实现了特殊教育与普通教育前所未有的交叉”。[16]在教育法律政策推动下，融合教育形成了“社会系统工程”。据特殊教育基金中心（Center For Special Education Finance）报告显示：“平均来看，州政府提供45%经费，地方机构提供46%，而余下的9%由联邦政府IDEA基金提供。”[17]可见，联邦政府、州政府和地方机构已成为融合教育的重要支持主体。在具体实施中，普通学校已经成为残疾学生受教育的主要场所，多类别人员已经参与到融合教育中来。2015年为3～21岁残疾儿童、青少年提供特殊教育服务的专职人员总数达到207，274人，其中包括11类人员，具体见表2；而为6～21岁残疾儿童、青少年提供相关服务的辅职教师433，032人。[18]在融合教育发展历程中，家长一直是重要的支持主体，“在特殊儿童方面，父母运动的重要性无论怎样估计都不过分，许多方面的变化—立法、辅助性的就业机会、法院诉讼—都是父母运动推动的结果。”[19]美国非营利性社会组织如美国学习障碍协会等在融合教育发展中也发挥了重要作用。由此可见，美国融合教育实现了共同治理的政策特点，以公共诉求将政府、学校、专业组织、家长及社会组织共同纳入融合教育系统中，构筑了牢固的多元主体支持保障体系。
表1.2006—2016年接受融合教育服务的14～21岁残疾儿童、青少年毕业率与辍学率（%）
表2.2015年IDEA中B部分为3～21岁残疾儿童、青少年提供服务的专职人员情况
表3.IDEA中B部分对3～21岁残疾学生教育惩戒情况（2015-2016年）（每10，000名残疾学生被惩戒的人数）
① #比率非零，但每100，000人中少于5人。
（表3.续表）
（三）推动了教师资格认证和教育惩戒制度的有效运行
美国融合教育在政策推动下形成了有效的运行保障机制，尤其是在教师资格认证和教育惩戒方面效果显著。由表2可以看出，2015年为3～21岁残疾儿童、青少年提供服务的专职人员获完全资格认证的比例高达96.6%。2015年为6～21岁残疾儿童、青少年提供服务的辅职人员获完全资格认证的比例高达94.0%。[20]在教育惩戒方面，改变了“教育惩戒是一个具有特别争议的问题”[21]状况，目前美国融合教育在惩戒主体、惩戒原因和惩戒方式方面做出了严格规定，对各类残疾学生违纪问题进行了有效处理，具体情况见上页表3。一体化的运行机制政策使融合教育实践有“章”可循，有力地推动了融合教育良序运行。
要想不断完善单位财务制度，规范金融活动，单纯依靠单位内部财务工作者，而缺乏外部监测评估机制，那么大部分金融活动就只是口号，而无实际行动。由于没有单位主动承认自己在工作中所犯的错误，政府有必要通过年度财务报告及时向公众披露资金的使用情况。政府财务报告中披露的信息越完整，就越有助于外界监督政府的税收和支出。作为事业单位的重要组成部分，向公众披露的信息越多，信息就越透明，单位就越难以继续掩盖存在的问题并作出重大改变。
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Characteristics and Implementation Effects of Inclusive Education Policies in the U.S.
ZHENG Wei1,ZHANG Maocong2,HOU Jie3
（1.School of Education,Shandong Normal University,Ji’nan 250014;2.Research Center for Educational Policy and Management,Shandong Normal University,Ji’nan 250014；3.Institute of Higher Education,Shandong Normal University,Ji’nan 250014）
Abstract： The United States is one of the countries with relatively perfect development of inclusive education,and its consistent principle of carrying out inclusive education with high standards is formulating and following policies.Since 1975,the concept of inclusive education has been implemented continuously in the U.S.federal laws and acts.The evolution characteristics of inclusive education laws and acts have shown the simultaneous development of power game and responsibility sharing in terms of participants,and the transformation from the humanistic compensation to the holistic development in terms of policy goals,from the flat form to the flat essence in terms of the governance structures,and from the single institutionalization to the whole institutionalization in terms of the operation mechanism.Driven by the policies,the inclusive degree and education quality for the students with special education needs have been improved,a multi-subject supporting guarantee system has been constructed,and the effective operation of teacher qualification certification and education disciplinary systems have been promoted over the years.
Key words： inclusive education; educational policy; special education; the United States
中图分类号： G769.712
文献标识码： A
文章编号： 1003-7667（2019）07-0099-08
①本文系2018年度国家社会科学基金“十三五”规划教育学青年课题“特殊教育学校教师专业身份认同研究”（课题编号：CHA180268）的阶段性成果。
作者简介： 郑伟，女，山东师范大学教育学部博士研究生；
张茂聪，男，山东师范大学教育政策与管理研究中心主任，教授，博士，博士生导师；
（3）是“为人民服务”执政理念的具体展现。随着市场经济的发展，我国城乡差距在不断扩大。为了脱贫致富，县级政府加快了城镇化的脚步。在这一期间虽然创造了不少经济产值，但是广大县级人民群众赖以生存的自然环境遭受破坏。在我国党政理念之中，“为人民服务”是根本宗旨，广大党政机关需要关注民生大计，完善处理民生大事。因而，提高县级城市环境质量，维持碧水蓝天是非常必要的。为了更好地防治环境污染，促进县级民生，贯彻和落实“为人民服务”的基本方针，县级党政机关有必要深化环境执法监测工作。
侯洁，女，山东师范大学高等教育研究院讲师，博士。
责任编辑：张瑞芳
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