对上海市耕地总量动态平衡问题的思考，本文主要内容关键词为：动态平衡论文,上海市论文,耕地论文,总量论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着社会经济的迅速发展以及城市市政建设和人口规模的不断扩大，加之土地后备资源不 足，上海市土地利用的矛盾日益突出，主要体现在农用地中的耕地与城市建设用地这两类用 地之间。能否有效地保护上海市日益紧缺的耕地资源，实现上海市耕地总量动态平衡，而且 又能保证社会经济发展对土地资源的需求和人民生活对良好生态环境的要求，这是一个涉及 面广、意义重大的系统工程，是关系到上海市社会经济生态持续发展的现实问题。
一、上海市土地利用存在的问题
随着社会、经济的突飞猛进以及人口的迅猛增长，进入90年代以来，上海市土地利用的矛 盾日益突出，城市开发的土地供应总量有所失控，主要表现在：
1.耕地面积急剧减少，人地关系紧张，耕地质量和环境恶化。自1991年至1998年，耕地面 积总共减少86.10万亩，这一数量是前41年批准用地总和的1.6倍。这使得上海市郊原本人均 耕地偏少的矛盾更加突出，特别是土地资源的开发远远赶不上消耗速度；同时，由于耕地利 用中的重用轻养和开发占用中的以次补好，大大降低了耕地质量；加之耕地生态系统自我调 节能力差、其物质循环被破坏，环境污染严重，这又使得耕地的生态环境不断恶化。
2.经济发展对建设用地的需求量较大。落后的基础设施需要尽快建设，促进经济发展的工 业园区和各种形式的开发区等的招商力度不断增强，条件愈趋优越，城市居民向城乡结合部 的 搬迁等，导致非农占地的大量增加。
3.城镇化过程中城镇建设用地扩张严重。城镇发展是经济、社会发展的综合结果和必然趋 势，也使社会经济发展向着现代化迈进了一大步。但是，城镇建设规划约束不力，缺乏区域 规划的协调，规划中盲目提高城镇等级，扩大城镇用地规划，人为扩大城镇人口规模进而提 高城镇化水平，以开发区为名变相扩大城镇用地规模，造成城乡建设用地无限制扩张。
4.建设用地粗放型利用现象普遍存在。一是部分被征用土地闲置。由于土地供应过快、过 多，超过了实际的有效需求量。即使真正要开发，由于总规模过大，使得开发资金投入、基 础设施建设等方面都不可能及时到位。据有关调查分析，至1996年全市征而未用的土地达17 万亩；在浦东新区已批准的各类建设用地中，征而未用的闲置土地将近1/3，项目达400余个 。二是已开发的商品房过量空置。由于土地供应过多、过快，使实际开发的商品房竣工面积 绝对量达到了相当高的水平，并出现了空间地域性、品种结构性的矛盾，从而造成了空置量 和空置率过多。据调查，1995—1996年度上海市商品房空置率突破了400万平方米，空置率 达到了18%左右。
5.土地的“资本”价值下降。由于土地供应过量，一定程度上已成了事实上的买方市场， 使农村土地转为城市建设用地后的真正价值不能实现，同时，使得土地和房产的闲置率提高 。
6.土地开发利用虽有一定广度，但由于未利用土地较少，耕地后备资源明显不足。上述问 题的存在使得农用土地与建设用地之间的矛盾和问题愈趋明显：城市与农村之间，城市建设 用地、城市工业发展用地与保证农产品生产的耕地数量和质量的矛盾；城市与农村内部，各 自土地的利用率都比较低，安排不尽合理，存在内部的不协调等问题。
二、实现上海市耕地总量动态平衡的现实思考
上海市作为中国的一个城市，要服从国家的大局，应以基本实现耕地总量动态平衡为目标 。同时，上海市作为长江三角洲的经济龙头、作为全国最大的工业基地、作为国际化的大都 市，在土地利用上具有其特殊性，针对上海的耕地总量动态平衡，我们有一些现实的思考：
1.从社会角度看，国家是需要全国各个地区实现耕地总量的动态平衡，做到“米袋子”省 长负责制，粮食基本上实现自给自足。可是，换一个角度看，象上海市这样的大工业城市若 能实现粮食自给，那么国内其他地区，特别是粮食生产区的粮食就得大量过剩，这样，农业 生产对于全国来讲就更不经济，可能导致更大量的粮食过剩，仓储困难，浪费严重，谷贱伤 民，进而影响农业发展。
2.从经济学角度看，上海作为全国最大的工业城市，在过去和现在，乃至将来为全国做出 巨大的贡献。它在发展工业上具有其他地区无可比拟的优势，可否考虑“经济平衡”，即在 经济上考虑上海在工业产品、农业产品的调入、调出平衡；从国家的角度客观地看上海工业 和城市发展给国家带来的收益和在国家经济建设中的作用。此外，上海在发展高新技术产业 、第三产业方面是全国的代表和典范，而其农业生产确实没有比较优势。
3.从生态角度看，上海正在实施都市农业发展战略，就是要做到城乡无边界，把农村镶嵌 在城市，把城市建设到农村，其功能不仅仅是食物供应，而是包含生态平衡、创汇、辐射、 丰富文化等多项功能。这就是说保留一定数量的耕地是非常必要的，但是，城市的生态特点 就是对外部物质和能量的依赖，“生产者”（绿色植物）不足是城市的共性，需要从外部输入 所需的生活物质，特别是农产品。此外，由于都市农业将达到城市乡村无边界，这样，耕地 的界限就很难把握，因为它不是成片的农田，而是布局零散、种类多样、因地制宜的一种空 间格局。同时，城乡一体化的不断发展，使得城市人口为了更好的生态环境、较低的住房投 入，纷纷迁往城乡结合部；农村的农民为了较好的生活条件和非农产业的吸引力，也奔向城 乡结合部。这样，城市人口密度降低，释放了空间，增加了绿地；农村住宅进乡镇，空出了 更多的耕地，稍加整理就能实现规模连片。这从两个方面都会促进农用地的增加。
4.从社会发展的角度看，随着科学技术的迅猛发展，知识经济初见端倪，这是知识逐步替 代资源的过程，是社会可持续发展的曙光。通过对社会历史的回顾，我们看到人类的每一次 危机、每一次大的困难，都是通过科技进步逐一化解。只是我们更加重视、发展科学技术， 更深刻地认识自然规律和适应自然规律，我们在一定程度上就有可能实现“知识替代资源” ，就会缓解人类面临的生存危机，上海应该也可以在这方面先行一步。
5.从横向看，上海人口多，这样人均资源，特别是人均耕地少，难于保证食品安全和粮食 的自给自足。但反过来看，上海的人口密度高，远高于全国的平均水平，这就是说，很多的 人口聚集在上海，这肯定使得其他地区的人口密度减少，使他们拥有了更多的耕地。可见， 从人均耕地水平这个标准看，上海市很低；但是从人口密度这一指标看，上海市最高。对于 一个国家，由于各个区域之间并非是独立的、封闭的，而是一个在中央统一之下的相互联系 、优势互补的区域要素组成的全国大系统。在这个系统内，就不应以区域的人均占有耕地为 标准，来分析粮食安全问题；至少应按照全国人均耕地的标准，看看上海这有限的土地应该 提 供多少人的粮食，而不是因为其人口多就得多生产粮食。所以，标准的选择和分析问题的角 度不同，会导致截然不同的结论。
三、上海市耕地总量动态平衡的方案设计
根据土地生态经济系统和城市生态系统的理论，我们认为：要实现耕地总量动态平衡，一 方面必须把土地纳入到土地生态经济系统之中，将土地资源的开发、利用与生态、环境、经 济和社会作为一个相互联系的整体；另一方面，也必须把城市生态系统的特性（即不稳定性 、不完整性、开放性、高质量性和脆弱性）作为进行上海市耕地总量动态平衡的科学参考和 理论依据。因此，根据土地生态经济和城市生态系统的特点、目标、机制、原则等，我们运 用系统工程的思想和方法，设计了上海市耕地总量动态平衡的方案。
方案一：基本维持目前耕地数量，力争做到质量平衡。
该方案是将系统界定于上海自身农业生产这一范围内，通过自身农业的发展基本实现粮食 的安全供给和农副产品的有效供应，在这种前提下基本实现上海市耕地总量的动态平衡。
结合上海的情况，由于经济的迅速发展和城市的突飞猛进，一方面，非农建设用地的需求 很大，估计到2020年城市化水平将达到80%，城镇规模和基础设施建设都将大幅度拓展。另 一方面，后备耕地资源极为有限，据分析，若对目前0米高程的100万亩至5米高程的350万亩 滩涂进行有效利用，投资成本为200亿元以上，而且除了受经济条件制约外，大规模的滩涂 开发对长江泄洪、湿地保护、杭州湾北部水域的生物和鱼类以及生态环境也将产生负面影响 。这两个方面就决定了上海市耕地不可能增加，最好的情况就是根据《土地管理法》，实行 “占一补一”制度以维持目前的数量，所以，今后应大力增加土地开发投入，提高土地质量 ，逐步提高耕地集约利用水平，以此提高耕地的产出水平；充分发挥农业科技进步的作用， 尽 可能提高单位面积产量。同时，提高城市建设用地的利用效率和集约度，走内涵挖潜式的道 路，基本维持耕地数量，争取通过耕地的质量平衡实现耕地的总量平衡。
根据此方案的内容，通过定量分析，我们得出：在维持目前的耕地数量前提下（30万公顷， 变动幅度不大的范围内），依靠耕地质量的改善，也会保证粮食的产出供给能力和农业结构 调整对耕地的需要，当人均粮食自给量达到最低时（200公斤），也基本能够保证粮食的口粮 供应（每人每天0.55公斤），具体结果见表1。
表1 未来粮食的人均占有情况测算
年份
2005 2010
总人口（万人） 1328.30
1338.94
粮食紧缺情况下总产量（万吨） 302
325
人均粮食（公斤） 227
243
正常情况下总产量（万吨） 266
287
人均粮食（公斤） 200
214
而且，从发展趋势看，上海市的大规模建设时期基本结束，耕地占用在不久的将来将开始 出现下降趋势，这更增加了这种方案的可行性。难点在于近期上海市的基础设施建设还将占 用部分耕地，这部分耕地的占用在短的时间内（3—5年）将阻碍耕地总量的动态平衡，总量将 会减少，但从中长期（10—15年）看，每年占用的数量就不是很多，而且每年还可能通过滩涂 开发、存量土地的调整（小城镇建设、农业园区建设和土地整理等方式）新增一些耕地，就是 说，通过时间平衡，还是基本能做到总量平衡的。
方案二：从全国大区域粮食供需平衡出发，尝试耕地的区际平衡。
该方案将系统界定在全国粮食供应这个范围内，站在全国粮食供需平衡的视角，研究上海 市耕地总量动态平衡。主要通过与后备土地资源丰富的地区，如西部地区或粮食调出较大的 地区建立合作关系，实行区际平衡。因为目前上海的耕地除生产粮食外还要生产大量的鲜活 副食品以满足市民的需要，所要粮食产出远远不能满足城市人口对粮食的最低需求。为了确 保今后能有一个稳定的粮食来源，应尝试区际平衡。
耕地总量动态平衡提出的主要原因是为了保持中国粮食基本自给，保证全国人民的食品安 全。所以，研究耕地动量动态平衡问题就离不开粮食安全问题，而且，也应该在全国的范围 内来考虑耕地的总量动态平衡。所以，这里提出的耕地区际平衡方案就是探讨粮食区际平衡 的 可能性及途径。
我们认为粮食的供需平衡应在全国这一大范围内实现，所以，耕地的总量平衡也应该如此 ，我们可尝试区际间的平衡。上海有非常好的区位、资金、市场、技术优势，若能与内地某 一省区实现互补，即与之建立战略性的合作伙伴关系，利用上海的优势为其开发利用丰富的 耕地，发展农产品（特别是粮食）生产，同时又可在当地农产品难卖的前提下提供上海这个巨 大的市场，这是非常现实的，也是非常容易的。可以说是符合国家中西部开发的大战略，能 带动内地经济的发展，与之实现资源互补，利益共享。
在具体操作上，主要从上海耕地紧缺，保证将来农产品安全的角度，同时也要结合其他社 会经济方面的条件，寻找一个战略性的合作省份，共同发展。目前，全国范围内粮食生产整 体优势较大的地区依次有：黑、吉、蒙、辽、冀、苏、皖、赣、鲁、豫、鄂、湘、新、宁等 ；有关研究表明，在粮食增产潜力的区域布局上，重点是人均耕地面积大于0.133平方公里 小于0.333平方公里的地区，这些地区主要分布于内蒙古、黑龙江、吉林、辽宁、宁夏、新 疆、青海、陕西、甘肃、河北、山西等省区。所以，上海市为保证未来的食品安全，为了实 现耕地总量的区际平衡，就应在以上的省份中，考虑其他方面的结合点，选择其他方面的结 合点，选择确定合作区域。
四、实现上海市耕地总量动态平衡的对策
为了实现上海耕地总量动态平衡，确保方案的实施，结合上海市目前社会经济发展的实际 ，提出以下对策建议。
1.在保护生态环境前提下，搞好后备土地资源开发，开展土地整理，保证上海耕地总量的 动态平衡
改革开放以来，上海经济以比较高的速度持续发展，导致城镇化的加速，使良田沃土转变 为非农业建设用地，加上征用时对节约耕地注意不够，缺乏土地综合规划和综合开发，造成 一定的浪费。今后，随着上海这个国际化大都市功能的不断完善，城乡建设的发展，工业区 、居民住宅区、交通枢纽等建设，仍需征用大量耕地，根据《土地管理法》规定，为了确保 上海市耕地总量不减少，必须通过开发复垦土地和开展土地整理来补偿被占用的耕地。开发 复垦土地是增加可利用土地、稳定耕地总量的有效措施；开展土地整理是提高耕地质量，增 加有效耕地面积的重要措施。然而开发复垦土地，开展土地整理必须以保护和完善生态环境 ，防止水土流失、土地荒漠化和改善农业生产条件为前提，这是《土地管理法》所强调的。 据报道，为了实现耕地总量动态平衡的目标，最近，上海市政府已做出决策，决定合理开发 长江口滩涂资源，规划于2010年前在上海沿江海促淤110万亩，围垦成陆土地60万亩。这说 明 ，目前上海的土地后备资源开发利用尚有余地；但同时我们也可以看出，上海的土地后备资 源是靠促淤形成的，这主要是在过去的年代里，由于农业产业薄弱，人们过渡地采取掠夺资 源的方式发展经济，诸如毁林造田，填湖造田和开山劈田等等，从而导致生态环境的破坏 ，致使上海北倚的长江，其径流挟带的泥沙以每年约5亿吨下泄，约50%左右的泥沙沉积在长 江河口及水下三角洲，从而使上海沿海滩地不断地向外伸张，数量不断增加，因此在我们骄 傲地赞誉上海滩“日长夜大”的时候，我们更应该看到这是生态环境恶化的结果。随着全球 性 可持续发展战略的实施，人们加强对环境的保护后，这类土地资源的发展空间和后备场地就 会逐渐减少，增加的速度将受到控制。我们说目前上海虽有可开发的后备资源，从长远来说 ，应尽量不去动用它，一方面是为子孙后代着想，另一方面，过多的开发也会带来海域环境 的破坏，影响上海深水港建设。因此，今后上海耕地总量动态平衡的重心应放在对现有土地 资源的保护上，在保护生态平衡，注意对湿地进行保护的前提下，才能动用土地的后备资源 。
2.大力推进农村城镇化过程，通过节约耕地，提高土地利用集约度，求得上海耕地总量的 动态平衡
随着上海城市化步伐的加快和农村城镇化的迅速发展，小城镇建设越来越受到重视。但是 ，由于对城镇化的认识偏差，导致耕地的大量占用。从国外的实际情况来看，城镇建设应该 是 节约大量的耕地，主要在于正确的认识和可操作的措施。针对上海耕地保护问题，我们可将 其与当前的小城镇建设有机地结合起来，主要是在端正各级政府对小城镇建设的认识基础上 ，通过制定行之有效的政策和措施促进耕地总量动态平衡的实现。比如在当前的小城镇建设 中，政府可以选择重点城镇先建设，不要一哄而起、全面建设，一个模式、镇镇一样，而且 各地政府在建设的城镇也要根据当地实际情况，确定合理的人口规模、占地规模，规划要尽 可能现实，形成自己的特色，走节约土地的路子；对于当前从事非农的劳动力采取措施争取 将他们彻底转移出农村，搬进城镇，然后逐步将其宅基地转移出农村，即换地建镇，方式 可以多种形式，如对于旧的宅基地可以给予一次性补贴拆除，对于新宅应允许其作价转卖或 出租，对于其承包田，应允许其出租获利。这样，小城镇建设对保护耕地和增加耕地的潜力 是巨大的，也是一条有效利用耕地的途径。重视小城镇建设对促进耕地有效利用的作用和潜 力。
3.根据上海都市型农业发展和上海“一个龙头、三个中心”发展总目标的要求，转变认识 观念，实现耕地总量的动态平衡
根据中央十四大的战略部署，在21世纪必须把上海建成“一个龙头、三个中心”的国际化 大都市，然而国际化大都市的要求一方面需要有充足的、丰富的农产品，以达到稳定物价， 稳定居民生活，安定社会的目的；需要有良好的生态环境，优美的社会环境。由此推断，拥 有和保持一定的耕地或农用地总量是实现21世纪“一个龙头、三个中心”战略总目标的客观 要求。另一方面，国际化大都市战略目标的实施，带来的是城市第二产业将陆续迁移至郊区 农村，结果必然是农业地域广度的缩小，这将意味着国际化大都市目标的实现是以农业地域 广度缩小，郊区农村大量农用地将转移为工商用地。在这样的两难境地下，为了实现耕地总 量的动态平衡，上海早在“九五”规划和2010年远景规划中及时地提出了上海发展都市型农 业的战略目标。
所谓都市农业(Agriculture in City Countryside)英文的原意为“都市圈中的农地作业” ，也就是指大都市城市化地区周边与间隙地带的农业。因此，为了实现耕地总量的动态平衡 ，也有必要对有些观念的转变提出探讨。
首先，上海都市型农业发展和国际化大都市发展总目标要求我们对耕地的范围进行界定， 由于都市农业是一个经济区域的概念而不是行政区域的概念，因此，上海的农业除了包括近 郊（城乡结合部）和远郊以及环大都市经济圈在内的农业外，还包括在大都市里（城区里）即利 用大都市建设间隙而建立的农业，既然城乡结合部乃至大都市建设间隙存在农业，那么就应 该有耕地的概念，现实情况是在大都市建设间隙从事的农业所需的土地，目前按有关规定不 能算作耕地，这从保护耕地的角度是值得我们探讨的问题。
其次，“一个龙头、三个中心”发展总目标要求有良好的生态环境，优美的社会环境，这 在很大程度上需要占用大量土地，进行绿化建设，而目前在城市里建造的大批绿地，在统计 上，在国家职能部门内均不算作农用，更不算耕地，这也是值得探讨的问题。
再次，为了实现上海市耕地总量的动态平衡，在过去的数年内，市政府通过向外省市购买 指标，开发垦殖进行置换，一方面这在很大程度上缓解了上海耕地紧张的矛盾，保证了米袋 子、菜蓝子工程的实施；另一方面，上海也以购买、投资、开发的方式，支持了被置换方的 经济建设。随着国家西部大开发战略的实施，西部迫切需要大量资金进行开发。据统计，目 前我国90%多的25度以上的坡耕地、70%的后备土地资源集中在西部地区。如果上海地区能出 资购买并投入资金进行开发，开发后的耕地置换双方各执半，那么必将会加快西部开发的步 伐 ，同时也会缓解上海地区的耕地紧张的局面。然而目前，在统计上，在国家有关职能部门内 ，类似这样的置换同样也不能算作上海的耕地总量，这也同样值得我们去探讨。
4.在农业战略性结构调整中，通过保证农用地总量的动态平衡，达到上海耕地总量动态平 衡的目的
改革开放以来，上海的农业取得了长足的发展，目前农产品已从过去长期的短缺转化为阶 段性、结构性的剩余。由于农产品的剩余，使得整个农村经济发展从快速发展转入平缓发展 ，农民收入增长受到影响，在此形势下，政府明确指出：上海的农业和农村经济发展必须进 行战略性的结构调整。然而由于部分农产品的剩余，新的结构调整任务尚未完成等原因，因 此 ，在目前农村有很多抛荒耕地，很多地方领导由于对耕地稀缺、土地管理法的认识不足，出 于短期经济利益的驱使，有的在设法将耕地转为非农用地，有的设法以低价承租给城市企业 ，从而使得现有耕地不能得到有效保护。针对这一情况，为了实现耕地总量的动态平衡，我 们认为在战略性结构调整中，一方面我们可将抛荒耕地变成其他农用土地，如园地、绿地、 牧地、林地等，目前，上海郊区的闲置抛荒地主要有三类。第一类是社会经济发展中如房地 产（市政建设）开发、土地批租、经济开发区建设、道路等项目开发所形成的闲置土地资源不 下4500公顷；第二类是因经营非农业和劳动力老弱病残而农民无心无力耕种形成的抛荒耕地 不下2200公顷；第三类是因地貌变迁而被废弃的道路、宅基地改造等土地面积不下10000 公顷。我们可以采取措施将这些抛荒的土地资源利用好，如果建绿地，可使上海的绿地面积 增加13倍；建林地，可使上海的森林覆盖率增加28个百分点。因此，要确保上海耕地总量的 动态平衡，在目前农业战略性结构调整阶段，可以采用保证农用地总量动态平衡的措施，来 达到我们最终的目的——实现上海耕地总量的动态平衡。另一方面我们可以对抛荒土地实行 有规划的休耕。因为，耕地是极其有限的稀缺资源，它的质量也是有限的，如果过渡利用， 终将耗竭。从总体上来讲，耕地资源的稀缺性、不可再生性以及在整个自然资源中的不可替 代 性决定了追求和实现耕地资源可持续利用的重要性和必要性，这是实现社会、经济、生态环 境全面持续发展的关键和基础。因此，耕地总量的动态平衡是数量和质量的平衡。过去由于 农产品短缺，我们对耕地进行掠夺性经营，导致耕地质量下降，现在农产品有了剩余，我们 有条件可以借鉴国外发达国家的经验，通过立法对耕地实行休耕制度，以使耕地得到休养生 息。
5.改革土地利用制度，通过实施土地“所有权、使用权、经营权”分离的土地流转政策， 合理配置土地资源，保持上海耕地总量的动态平衡。
根据耕地总量动态平衡的内在要求，我们除了要建立和完善土地利用制度，严格保护基本 农用，严格控制城乡建设用地外，在上海耕地稀缺的前提下，中心是要大力开展节地挖潜工 作。改革现有土地利用制度，实施土地所有权、使用权、经营权“三权”分离的政策，通过 挖掘现有建设用地潜力来满足经济建设对用地的合理需求，减少对耕地的挤占。
首先从农用地来看，通过“三权”分离的政策，对于原属上海集体所有的农用土地或是国 家所有的农用土地（尤其是耕地）的流转应做出严格的限制性规定。如果流转后仍不改变农业 用地的性质和既定用途，就应该允许土地使用权和经营权转让，将其转移到种田能手手中， 促进农业的规模经营；如果流转后需改变农业用地的性质，则应做出严格的限制，无论在审 批程序、审批权限等方面都要做出规定，并实行占（使）用农用土地，加倍经济补偿制度，其 目的主要是从经济上，一方面加大占用农用土地从事生产或建设单位的投资成本，大幅度提 高农用土地取得价格，消除农用和工商用地价格上的“剪刀差”。另一方面，通过加倍的经 济补偿，提高农民自身保护农用土地的主动性和积极性。
其次，从乡镇企业用地来看，由于乡镇企业的发展受经济规律和价值规律影响，一批乡镇 企业在市场经济条件下能生存、发展，也有一批乡镇企业由于多种原因不能生存，面临着关 、停、并、转的局面，随着社会主义市场经济的逐步完善，在十五大精神的指导下，中小企 业 、民营企业将得到大发展，而在上海21世纪发展战略中确立的产业结构调整目标即第二产业 将向郊区转移，在这样的背景下，今后将有更多的企业建立，同时也有一些企业倒闭，从保 持耕地总量的动态平衡角度而言，如果我们在实际操作中没有将土地的所有权、使用权、经 营权“三权”相分离，就会造成新建立的企业重新申请占用原有存量非农用地或占用农用土 地，而倒闭的企业占用的土地则闲置着，造成非农用地占总用地量的比重增加，农用地（耕 地）占总用地量比重下降，最终导致耕地总量减少不能实现耕地总量的动态平衡。如果我们 实行“三权”分离政策，使原有存量非农用土地直接进入市场流转，在国家对农用土地实行 用途管制的前提下，实现国家、集体使用权的转让，对乡镇企业、中小企业用地，国家从立 法的高度做出统一的规定，凡是占用农地进行非农建设的，必须先征用后出让（或出租），尤 其是村办或乡办企业需用集体性质的农地甚至本级集体经济组织所有的集体农用土地都要如 此，只有这样，对此类用地随意性大，且呈蔓延趋势的状况才能扼制，在乡镇企业或中小企 业取得对土地的使用权后，若其倒闭可将其土地使用权直接进入市场流转，转让使用权和经 营权给新建立的其他企业，如果原有企业考虑到今后自己会东山再起，也可只转让其经营权 ， 以出租使用权的方式，来实现经营权的转让，因此，只有“三权”分离，才能控制乡镇企业 对农用土地占用的总量。当然，值得一提的是目前集体土地使用权直接出租或变相出租的情 况比较严重，由于缺乏完善的原有存量非农用土地流转市场和明确的政策，使得目前集体土 地想管住的地方没有管好，想放开的地方又没有放开，究其原因，主要是“三权”界限不明 晰所致，因此，研究制订并逐步完善集体土地尤其是农用土地的流转的法律、法规、完善集 体土地的管理制度和管理体制势在必行。
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