论我国行政体制改革的辩证否定规律及其启迪，本文主要内容关键词为：启迪论文,体制改革论文,规律论文,行政论文,论我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国行政体制改革的辩证否定规律表现为行政体制改革的三阶段：即起始阶段、革命性转变阶段和总体整合阶段。从起始阶段向革命性转变阶段的飞跃以政府职能转变的定位为标志，从革命性转变阶段向总体整合阶段的飞跃以政府职能转变的基本完成为标志。随着行政体制改革最终进入其第三个阶段，我国行政体制改革将会面临着三大任务，这就是行政体制改革辩证否定规律给予我们的重要启迪。
关于“行政哲学”的研究，已经被提上了议事日程，这是我国行政理论研究从“具体—抽象”升华的必然结果。毫无疑问，对我国行政体制改革辩证法的研究是“行政哲学”研究的重要组成部分，它不仅是对我国改革开放以来，行政体制改革规律的一种理论总结，而且对于进一步推动我国行政体制改革的进程，有计划、有步骤地实现十六大所提出的行政改革的伟大目标，具有非常重要的意义。
一、我国行政体制改革的起点阶段
（即行政体制改革的肯定阶段）
黑格尔首先确立了辩证的否定观，提出了“肯定——否定——否定之否定”的发展三段式。马克思、恩格斯把“否定之否定规律”作为唯物辩证法的第三条规律确立下来了。列宁用正题、反题、合题的三段论来说明客观事物发展“螺旋式上升”和“波浪式前进”的总趋势。
否定之否定规律包含着这样的内涵：每个事物自身的整个发展趋势是从肯定到否定，再到否定之否定这样三个发展阶段而形成事物自身发展的一个周期性的螺旋式和波浪式系列。就是说，事物总的发展趋势是螺旋式上升和波浪式前进，每个上升和前进周期是要经过从肯定到否定，再到否定之否定这样三个发展阶段。我国的行政体制改革的过程必然也遵循着这个规律。
我国行政体制改革是在建国以来逐渐形成的高度集中的政府计划管理体制基础上开始的。
政府管理的高度集中统一的计划体制首先在第一个社会主义国家苏联实行。随后为所有社会主义国家所仿效。计划管理体制由于能够“集中力量办大事”，使苏联在国家工业化初期取得巨大成功，综合国力迅速增大，并由于在第二次世界大战中战胜法西斯德国而让世人景仰。我国建国后以苏联为榜样，也由于在第一个五年计划期间便建立了初步完整的工业基础，至今引以自豪。
然而，计划管理体制的弊端很快显露出来：由于忽视部分（地区，部门，单位，个人）的特殊利益和自主行为，极大地阻碍了人们主动性、积极性和创造性的发挥；由于决策的有限理性，计划的科学性难以保证，必然造成各种各类社会资源的极大浪费；长期停留于人治，必然导致权力越来越集中于少数、甚至个别领导者那里，并且权力越来越失去必要的监督和制约，领导者个人认识的偏差和决策失当就不可避免地酿成全局性的失误，甚至导致悲剧发生。因此，自50年代初期，某些社会主义国家就开始着手进行政府管理的体制改革，到七八十年代终于形成不可抗拒的洪流。由于种种原因。苏联和东欧的社会主义制度瓦解，我国在高度集中统一的计划管理体制下也经历了种种磨难，并终于认识到了不改革没有出路。摈弃高度集中统一的计划管理体制的改革，使我国在经历了十年浩劫、百业凋敝情况下很快地实现了经济腾飞。在邓小平理论指导下的改革开放，不仅挽救了中国，也拯救了整个社会主义事业。
传统的计划管理体制反映了国家集中和政府集中的管理理念，从系统论的观点来看，反映了系统集中整体观，根据系统集中整体观，政府对社会组织（系统）的管理，将对象视为一个不可分割的有机整体。在实践中它有四个基本特征：其一，建立权力高度统一集中的组织系统，自上而下地严格指挥和控制政府结构（各级政府和部门）及其职能部门的管理权限和运行过程；其二，以追求系统整体功能（对应于管理者可以直接控制和支配的资源）最大化为基本目标；其三，以统一的计划作为进行系统整合、实现系统目标的基本手段；其四，把整个社会纳入到政府集中统一的管理体系之中。根据这种计划管理模式的实践，必然逐渐形成系统整体（国家）本位和政府本位的管理哲学。在党的十一届三中全会前，新中国行政管理也曾进行过多次的调整和改革的探索，政府机构进行过多次精简，这对当时经济发展起过一定的积极作用。但是，所有的调整、精简是在不根本改变高度集中的计划经济体制下进行的。正如邓小平所说的“过去在中央和地方之间，分过几次权，但每次都没有涉及到党同政府、经济组织、群众团体等等之间如何划分职权范围的问题。”（注：《邓小平文选》第2卷第329页）因此，原有的传统计划管理模式作为我国行政体制改革的起始阶段从辩证否定的意义上理解实际就是事物发展的肯定阶段。
二、行政体制改革的革命性转变阶段
（即行政体制改革的否定阶段）
改革是否定、是飞跃、是革命，我国社会主义市场经济体制的建立是一场伟大的革命，作为这个体制重要组成部分的行政体制改革也是一场伟大的革命。
中国的行政体制改革，严格讲并不是直接从体制本身切入的，而是从政策调整开始的。党的十一届三中全会后，对外开放、对内搞活政策的确立，对“以阶级斗争为纲”等一系列“左”的政策的否定，农村生产责任制的普遍推行，事实上成为当时中国经济和各项事业顺利发展的三大杠杆。然而，就在以政策调整为标志的改革开放序幕刚刚拉开不久，新政策与旧体制的矛盾就逐渐显现出来。其主要问题是，以经济建设为中心的一系列新政策，在贯彻实施中，缺乏新体制的支持，不得不借助传统计划经济体制的模式。于是就出现了这样的现象：一方面新政策的市场导向性，客观要求管理体制有更多的灵活性和自主性；另一方面旧体制以其传统的管理功能和管理手段，组织对新政策的实施。表现在政府的组织形式和管理行为方面，就是大量增设机构，继续集中权力。然而，靠强化计划管理体制实施新政策所能达到的效果毕竟是有限的。当新政策的巨大能量释放到一定程度，并与传统的经济、行政、及至政治体制发生严重冲突时，行政体制改革的任务就历史地被提上了议事日程。
由此可见，正是因为旧体制的框架已经无法容纳新政策、新方针、新举措对我国社会产生的巨大冲撞力，或者说旧体制已成为新的政策运行方式及其巨大能量的桎梏，那么，旧体制的改革就成为一个亟待解决的重大现实问题。这也就意味着行政体制革命和飞跃的开始。
需要指出的是，对于上述现象最早引起警觉的，不是别人，正是改革开放的总设计师邓小平同志。1980年，他明确指出：目前党和国家领导制度中存在的机构臃肿、人浮于事、办事拖拉、不讲效率、不负责任等现象，说到底是同我们长期实行的中央高度集权的管理体制有密切关系。“我们各级领导机关，都管了很多不该管、管不好、管不了的事。”（注：《邓小平文选》第2卷第328页）他强调“社会主义建设的任务极为繁重复杂，权力过分集中，越来越不能适应社会主义事业的发展。”（注：《邓小平文选》第2卷第329页）
为了克服旧体制的障碍，从1982年起，我国进行了改革开放以来第一次大规模的机构改革。这次改革的直接成果，主要表现在政府组织机构数量的减少（国务院机构由100个精简为61个；省级由50-60个，精简为40个左右，县级由40个左右，精简为25个左右）和干部队伍的年轻化方面。但是，中国行政体制改革虽然迈出了从政策调整到实施改革的关键一步，但总的看，主要停留在组织结构调整的层面，行政体制中的许多深层次问题，没有、也不可能在当时的条件下得到解决。
1988年的政府机构改革，一个突出的贡献就是第一次提出了转变政府职能这个关键性的话题。这标志着我国的政府机构改革定位的重大创新。
1993年行政体制改革，在某种意义上说，是1988年改革在更高认识层次上的继续。因为这次改革是在经济体制改革取得重大理论突破的背景下进行的。根据邓小平的南巡讲话和党的十四大提出的建立社会主义市场经济体制的目标，1993年后的政府管理体制改革，除了组织结构的调整外，还同时在两个领域取得突破性进展：一是围绕政府职能的重新定位，按照发展社会主义市场经济的要求，从1994年起对传统的计划，财税、金融、流通体制等，进行了改革，探索构建政府的宏观调控体系，有效地抑制了通货膨胀，实现了国民经济软着陆；二是从1993年起开始推行国家公务员制度。这些改革，虽然都不可能一帆风顺，但毕竟在体制创新的道路上迈出了有决定意义的一步。
如果说1988年和1993年两次政府机构改革，围绕政府职能转变这个中心，使中国行政体制逐步走向创新的轨道，那么，1998年进行的建国以来规模最大的一次政府机构改革，则把行政体制创新推向一个新的阶段。这是因为，第一，这次政府机构改革不仅从总体上提出了建立“办事高效、运转协调、行为规范”的行政管理体制的总目标，而且对政府职能转变的内涵，作出了明确的规定，即将政府职能转到宏观调控、社会管理、公共服务方面来。这与以往一般地提出政府职能转变，在目标模式选择上，取得了重要进展。第二，为了实现这一目标，这次政府机构改革，还作出了一系列重大举措，真正实现了政企、政事、政资、政市、政社的分开，保证了政府职能转变的落实。
考察改革开放以来我国行政体制改革的历程，就可以发现，政府管理功能的选择与定位，在整个行政体制改革的发展走向中，起着至关重要的作用。因为就政府管理功能本身来说，它不是孤立存在的，一方面它是行政体制运作、行政权力行使的起点和依据；另一方面政府职能又处于经济、政治的交汇点，任何管理功能的变化，都会受制于政治体制和经济体制，并反过来对其产生影响。因此，行政体制改革，只有深入到政府职能这个核心层面，才有可能改变计划管理体制的运作方向，实现体制创新。
因此，政府职能转变意味着我国政府从传统的单一式的计划管理体制向社会主义市场经济管理体制的真正飞跃，意味着我国行政体制改革的历史性过程进入了对原有传统行政体制的否定阶段。
有必要指出的是，我国行政体制改革从其肯定阶段进入其具有革命性转折的否定阶段，是一个渐进性质变过程，从系统观的意义上理解，政府职能的转变表现为政企、政社、政事、政市、政资的逐渐分离，并形成了政府管理（即政府直接管理）和社会自我管理（即政府间接管理）两大系统。
三、行政管理体制改革的总体整合阶段
（即行政体制改革的否定之否定阶段）
通过行政体制改革及其分化，客观上形成了两类管理系统，一类是政府管理系统；另一类是社会自我管理系统。两类管理系统出于不同目的而形成，所以他们管理的哲学基础也应有所区别。政府管理系统是相对于间接管理的社会管理系统而言的政府直接管理的地区、单位和部门。从理论上讲，政府运用其直接控制和支配的各种社会资源在其自我管理的系统内发挥其最大功能，追求对外部环境作用效率或效益的最大化目标。然而，必须指出的是，政府的自我管理也与过去不能同日而语了，也即在政府内部并不是象过去集中统一的计划体制条件下采取权力高度集中的办法进行管理，而是采取集中和分散相结合的办法，该集中的仍然集中，该分散的就分散，因而在政府各部门之间，地方政府和地方政府之间，中央政府和地方政府之间，政府部门各单位之间都既有其相对独立的自立权力，同时，又形成必要的权力制约和自上而下集中指挥、集中管理的权威性。从辩证法的意义上来理解，这种系统是更为合理的整体辩证管理系统或称为政府自我整体辩证管理系统。社会自我管理系统是指与政府管理系统相区分、相独立的那类社会管理系统，也即政府间接管理的社会系统。应该承认，社会自我管理系统相对分散，各子系统的自我独立性和自主权较大，政府控制力和制约力相对较弱。把两个系统合起来，我们称其为社会总体管理系统。社会总体管理系统客观地存在着密切关联但又可分（相对独立）的两种不同的要素、结构、功能和利益：其一是由政府自我管理系统内部进行了一定程度的整合而形成的整体要素、结构、功能和利益，其二是社会自我管理系统所具有的相对独立即未被整合的要素、结构、功能和利益。这就是说，系统对外表现出来的总体结构的全部功能——我们称之为总体功能，应为政府自我整体功能与社会系统所有各部分的相对独立的功能之总和。这样，政府在对社会系统的管理中，除了考虑自我系统整体的功能（对应于政府可以直接控制和支配的资源）和利益之外，正视系统非完全整合的必然性，正视所育部分（子系统、甚至每一个体）均有其特殊利益和相对独立的功能，且把各部分所具有的功能视为系统总体功能不可缺少的组成部分，便是自然的、应该的。很明显，将政府与社会结合在一起的政府管理，由于既能发挥对部分进行整合的整体优势，又能比较充分地发挥系统所有组成部分的积极性，从而使系统具有较大的总体功能。这是我们行政体制改革客观上形成的新的社会总体管理系统的必然结果。
随着我国行政体制改革的不断推进，行政改革必然面临着三大任务：一是政府自我管理系统内部的改革，在继续强调职能转变和权力下放的同时，日益转向自我体制的完善和效率方面，这是整个社会管理大系统体制整合的必然要求；二是与原先政府管理分离的社会自我管理系统也有一个体制重建的任务，在我们国家，社会自我管理体制的重建必然也在政府指导下进行，从而成为我国行政体制改革的另一个重要方面；三是要进一步探索在政府自我管理系统和社会自我系统之间建立中介性的组织和联系，即有步骤、有秩序地整合社会总体管理系统。
由于极端复杂的总体的社会管理系统具有政府管理系统与社会自我管理系统的综合属性和规律，因此，社会总体管理系统的整合要以总体观指导政府管理和社会自我管理的结合，全面地考虑系统中客观存在的各种关系并加以合理利用，即努力通过协作、协同、互补关系实现两者之间的整合，以达到“总体功能大于部分功能之和”的功效。
行政体制改革三大方面的任务要求我们更加注意全社会改革的系统性和协调性，尤其是要注意社会自我管理系统非完全整合的必然性和整合形式的多样性，要更多地运用法律、法规、规章以及道德规范进行复杂的非线形的整合，正确地处理政府自我管理系统与社会自我管理系统的关系，以追求社会总体系统的功能最大化。
综上所述，我国行政体制改革一旦完成政府自我管理系统与社会自我管理系统的分离，也即基本完成政府职能转变的任务。它的发展就将进入一个新的阶段，即否定之否定阶段。在这个阶段里，行政改革的未来去向和目标，将会是建立一个协调发展、功能有序、效率明显的新的社会总体管理系统，这个系统既保留了政府管理的权威性和集中性，同时又形成了社会管理的自主权和独立性，既包括政府直接控制和治理的整合范围，又扩展到政府服务和指导的属于社会自我管理的非整合范围。它将使我们对于社会管理的认识和实践、对我国行政体制改革的认识和实践产生一个质的飞跃。
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