对行政成本居高的经济学分析与对策，本文主要内容关键词为：居高论文,对策论文,经济学论文,成本论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党的十六大报告提出：“提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制”。如何建立有效、规范的行政成本控制机制，是一个亟待解决的理论问题和现实问题。
一、政府行政成本居高的表现
从狭义上看，政府行政成本是指政府的公共支出，如用于公共安全、公共机构、公共服务、公共工程、公用事业等方面的费用。广义的行政成本是指国家权力机关的执行机关在一定时期内，为履行其行政职能、实现行政目标，在行政管理活动中所支付费用的总和，包括政府在行政过程中发生的各种费用，以及由其所引发出的当前和未来一段时间内的间接负担，投资者在与政府打交道过程发生的各种费用和负担也在此列。本文分析的政府行政成本主要是狭义范围。目前，行政成本居高的主要表现如下。
1.财政供养人口多，工资成本高。这些年各地政府虽然大规模地进行了机构改革，采取各种措施控制机关事业单位人员流入，但由于机构设置和人员编制以及工资支出并没有纳入法制轨道，缺乏法制的约束力，机构撤了后又变着花样再设，编制和人员随意增加，超编人员的工资支出使本以居高的成本更加走高。特别是有些欠发达县的政府机关，已形成了一种恶性循环：越穷越没有别的挣钱渠道，只有到政府机关才能挣到工资；政府机关的人员越多、政府财政负担就越重，工资不仅不能全额发放还常要拖欠，国家新增工资政策无法兑现，政府工作人员的工资长期处在较低水平上。公共财政成了“吃饭财政”，甚至连吃饭都不够的财政。
2.政府机构庞大，行政营运成本高。政府机构多、工作人员多，维持其营运的办公成本也就高。比如，有的地方政府用公共财政的钱，甚至挤占其它专项经费超标准建设办公楼，有的办公楼前占用耕地搞大广场，有的豪华装修办公楼。在认为办公楼是展示一个地方改革开放形象和经济实力的载体的错误导向下，装修、扩建和超标准新建行政办公楼的歪风愈演愈烈，甚至一些欠发达地区也大兴土木，办公设施一应俱全。有了机构就会找“事”做，做事的重要方式一是开会，二是审批。本地区、本系统开了还不够，跨省区的各种全国性、地区性联谊会、交流会、研讨会多如牛毛，会议费、差旅费占有很大份额；机关办的各种内部杂志、简报，印发的各种文件等等，也是很大的一笔开支。关于审批，从上到下已经减了不少，但问题并没有完全解决好，与审批相关的行政成本仍比较高。
3.政府越位严重，招商成本高。这些年，有些地方政府把招商引资作为加快本地区发展的重要措施紧紧抓住不放，甚至代替企业搞直接招商，许多党政领导干部频频率团出省、出境、出国招商，外出人数多、规模大、花费开销自然也多；有的领导干部每年要出几次国，有的甚至千方百计组团到那些没有去过的国家，美其名曰招商引资，其实是公费旅游；有的即使真有招商项目，大队人马声势浩大地远涉重洋，成本也不会低；这些年各地政府在当地举办招商引资洽谈会或组织大型团组到国外、境外去开经贸推介会的非常之多，从媒体报导的情况看洽谈成果都非常之大，签订合同引进外资数额不少，但实际落实多少几乎无人考察，至于招商过程中花去了多少钱、这样的招商是否合算，招商的成本怎么样，则无人去核算，更无人去追究，致使招商成本相当之高。有资料表明，在政府直接投资的项目中，光是“跑项目”的成本一般要占到投资额的30％以上，甚至超过一半，如再加上建成之后就亏损、运行一段就关门的损失，成本就更加惊人。
4.政府人员变相寻租，接待成本高。改革开放以来，各地之间互相考察学习的越来越多，有些地方接待规格越来越高，接待费用越来越大；有的地方把接待当作拉关系、谋发展的窍门，搞变相寻租，对有行政审批权的上级部门的领导高接远迎，除公款吃喝外，还要公款旅游、公款送礼；有的地方的少数领导干部把接待当作联络感情、罗织关系网、为个人升迁作铺垫的手段，用各种名目公款接待对自己升迁能说上话的人；有的干部甚至私客公待，甚至将个人消费也装入“接待费用”这个筐内报销，接待已经成为政府运营成本居高的一个黑洞。
5.职务消费缺乏约束，灰色成本高。除上述提到的工资成本、招商成本、接待成本大都属于干部职务消费范畴外，当前最突出的是干部职数的设置缺少规范和法律的约束，各级党政机关领导干部职数普遍太多，不仅副职多，而且副职中还有带括号享受正职待遇的、还设有与实职中的副职同级的虚职，名目繁多，增加了干部职务消费；小轿车的配备和使用缺少规范和约束。虽然中央有明文规定，但许多机关小轿车明显超编，党政机关庞大的司机队伍的工资、福利给财政增加了负担；这么多的公车每年燃油、维修、高速公路过路费等等又是一大笔开支；地市以下甚至县几套班子的领导干部配备专职秘书，秘书的工资、福利以及跟随领导出差、出国的费用算起来也不少；领导及秘书、司机及其他干部不仅有公费安装的办公电话，家庭电话还有电话费补贴，还配有手机，购买通讯工具及其通话费用成为公共财政的很大负担。这些年时兴讲学历，有些领导干部用公款在职上学搞学历，花掉财政不少钱。
二、政府行政成本居高的原因
从经济学角度分析行政成本居高的原因，主要表现在五个方面。
1.行政人员效益观念不强。从经济学的角度看，政府在市场内外提供的是规则、安全、信息等公共产品，这是政府的“产出”；政府部门用税收购买从事管理活动所耗费的人力、物力、办公设施和设备等，构成了政府的“投入”。这种“投入”与“产出”应当是对等的，否则，如果“产出”过大，“投入”相对不足，就不能保证现代市场经济条件下政府职能的正常发挥，影响政府行政效率；如果“投入”过大，“产出”相对不足，即所谓行政成本过高，就造成资源浪费、产生腐败，同样影响政府行政效率。长期以来，成本—效益是企业管理的核心理念，而政府组织和公务员在管理和服务中却缺乏这种经济理性。行政学专家毛寿龙曾指出，基层政府行政成本居高不下，缺乏效益观念是一个非常重要的原因。许多地方的领导干部缺少公共财政的观念，不少干部甚至连行政成本这个概念都不知道，对公共财政的理论非常陌生，对行政成本的问题很少去思考，当然就容易产生敞着口子花财政钱的现象。
2.政府内部管理效率不高。由于机构重迭，部门林立，造成目标分散，互相制约。谁都有权，谁都无权，尤其地方和基层的自主权更小。一方面，部门与部门之间存在职责、权限划分不清的问题；另一方面，部门单位内部在岗人员也存在职权和责任划不清的问题。由于我国行政行为的规范化程度低，不确定性、随意性和惰性较大，导致政令执行不畅、作风飘浮守旧。有的部门和单位只顾本部门和小团体利益，对上级制定的政策措施，合意的就执行，不合意的就不执行，或者在执行中出现偏差，大大提高了行政成本。另外，对干部职务消费几乎没有什么标准和限制，既没有明确的支出范围，又没有明确的控制额度，更没有公开透明的使用程序和监督措施，没有刚性的制度约束。再就是现代化管理手段未获有效利用，至今仍有不少机关仍停留在“一张嘴、一支笔”的陈旧办公状态，大量行政人员陷入文牍事务之中，数字不清，传递不及时，信息利用率低。
3.行政执法体制不完善。政府的职能和行政行为不仅要符合国内法律的制约，而且还要受国际协议、规则和承诺义务的约束。其中包括行政投入必须合乎法律，也包括政府自身的组织结构建设，即政府在增设或撤换各种行政机构时严格依据法律，不能“随意行政”。但就目前看，行政执法体制与市场经济的不断完善相比严重滞后，尤其是没有建立起权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的执法体制，致使预算缺乏约束力，这是行政成本居高不下的很重要的因素。各地审计情况表明，预算的安排与执行情况几乎没有什么可比性，资金分配缺乏透明度，预留资金较大，临时追加预算的现象十分普遍。甚至很多人把预算之外另能从财政上要来一笔钱的人看作是有能力，而不认为这样做是违反《预算法》，更不会去追究违反《预算法》的法律责任。
4.政府行为缺乏约束机制。政府行政组织的运作经费来自于财政拨款，具有非价格来源特点，因而无需经受市场的检验。这就使得政府行为缺乏像企业行为那样的盈亏底线的硬约束。因此，政府会以追求规模、扩张消费作为最大化目标。我国正处在体制转轨时期，由于政府的职能没有发生根本转变，政府仍然承担直接推动经济增长的任务，在增长目标的驱动下，对一个地方领导干部政绩的考核，往往主要看GDP和地方财政收入的增长，至于付出了多少成本特别是支出了多少公共财政资金，则缺乏考核，对领导干部政绩缺乏一套完整的、系统的、规范的、可操作的科学评价体系。
5.财政预算管理体制不健全。美国学者詹姆斯·Q·威尔逊在《美国官僚政府》一书中指出：“精明的政府管理人员会把每一明细分类中的每一分钱都花掉，不管他们是否需要，这说明政府机构为什么变得如此臃肿。原因是我们的预算制度实际上在怂恿每一个政府人员浪费钱财”。可见，完整、科学、系统的财政预算管理制度是行政现代化的标志，也是控制行政成本的重要机制。但如果设计不当，一些体制规定反而会成为无端耗费行政成本的缺口。现在对各级公共财政的支出往往强调行政首长“一支笔”审批，而各级人民代表大会及其常委会对财政预算的审查和监督作用发挥得不够，政府行政首长在行使财政审批“一支笔”权力时，由于种种原因往往不能严格按程序进行，而是由行政首长说了算，甚至部门负责人就能说了算，反正没有可以制衡的管理体制。
三、矫正行政成本居高的对策
针对上述造成行政成本居高的原因，我们必须从观念、体制、法制等多方面入手进行制度创新，多管齐下，建立起相互制约、相互关联的控制机制和保障机制，从而实现对行政成本的控制法制化、具体化、可操作化。
1.树立现代市场经济效益观。从经济学上讲，行政效率就是行政成果与所付成本的比率，凡用最少的人力、物力、财力和时间，取得最大的成果，效率则高，反之则低。我们必须改变过去“高成本、低效率”的政府管理状态，塑造“低成本、高效率”的廉价政府新形象，在公共行政理论、公共行政观念、公共行政职能等方面实行全面创新。在行政管理中提倡以货币价值为本的思想，在全社会形成“既讲社会效益、又讲经济效益；既不主张高成本上的高效率、又反对低成本上的低效率”的新理念。在研究行政成本时，既反对劳民伤财和奢侈浪费，又做到“人尽其才、物尽其用”。要教育引导各级干部树立行政成本观念，提高对降低行政成本重要意义的认识。要使广大干部认识到降低行政成本不仅是为了省几个钱、节省财政开支，其本质在于依法规范和限制行政机关行为，降低行政领域内腐败的发生率，更好地体现执政为民的思想，巩固党的执政地位。
2.深化行政管理体制改革。进一步转变政府职能，改进管理方式，完善政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能，减少和规范行政审批，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。首先，依法规范各级党政组织的职能和职数，按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，推进政府机构改革，科学规范部门职能，合理设置机构，优化人员结构，切实解决层次过多、职能交叉、机构臃肿、权责脱节和多重多头管理问题。其次，健全行政管理法规和日常工作制度。降低行政成本必须依法行政，强化行政管理法规，使一切行政活动都具有基本的规范和程序。各级行政机关应明确职责，理顺上下左右关系，各司其职，各负其责。进一步建立健全日常工作制度，严格工作责任制，做到责权利统一，从制度上杜绝敷衍塞责、拖拉扯皮、争功诿过的现象。再次，进行行政管理制度创新，加大人民群众参与降低行政成本的力度。采用行政公开、行政咨询、行政诉愿等切实保障群众对行政管理的知情权。针对中国的现实情况，要在公示制、服务承诺制的基础上加大行政公开的范围和力度，使行政公开成为行政管理制度化的机制。最后，特别要注意规范行政事业单位的会计核算，对所有具备行政收费职能的部门和单位，必须按照国家关于“收支两条线”的规定，实行票款分离、罚缴分离，其行政经费全由财政统一按照预算拨付，靠科学的制度约束纠正有些地方收费罚款按比例与单位分成、与个人利益挂钩的错误做法。
3.建立科学的绩效评估制度。以往的绩效评估模式的最大特点就是过多注重行政结果，而不注重行政成本的耗费。领导评估、检查时也存在一些误导，形成只注重数量的扩张、不注重行政成本耗费的风气，不利于对行政成本的有效控制。新的绩效评估制度应该包括行政运行状况的绩效评估和领导干部的政绩评估两个方面。要改变那种以争取到多少项目、引来多少资金、建设好多少工程等数量扩张为标准的评估模式，全面辩证地对领导干部进行政绩评估。评价时应以领导者工作期间行政成本与行政效果的比例大小和他所服务对象的满意程度为基本标准，看他们所承担职能的实现程度，看社会、企业、公众对领导所提供的公共服务的需要满足程度和心理满足程度。同时，将效益的分析结果同行政执行主体的职务升降、奖惩紧密结合起来，使科学的绩效评估制度真正得到贯彻，从而大大降低行政成本。
4.严格控制财政供养人口的增长。如上所述，财政供养人口多是导致当前各地行政成本居高不下的最主要因素，因此，控制行政成本很重要的是要控制党政机关机构的设置和人员编制的随意增加。首先，要严格控制各级机关的机构设置，或将相近的机构予以合并。应对各级吃财政饭的机构设置的数量作出刚性规定，严格控制各级机构领导职数的设置。其次，要严格控制各级机关事业单位的人员编制。特别是对由财政负担的工资和办公经费的各类机关及事业单位的人员编制，区别不同情况按系列地作出刚性的规定。对有收费职能，靠自收自支或财政差额补贴的事业单位的用人编制也要严加控制，防止无限度膨胀，滋长不正之风。再次，应对各级各类行政机构及事业单位的机构、领导职数、人员编制的设置标准、范围、数额及许可权、监督权等进行立法，实现政府机构设置、职能、编制、领导职数和工作程序的法定化。同时，强化人民代表大会及其常务委员会对机构、领导职数、人员编制的监督权。严格对机构、领导职数和人员编制增设的审核程序。这样才能从根本上解决因财政供养人口多而导致行政成本高的问题。
5.增强财政预算的刚性约束。首先，要对公共财政经费的支出范围作出明确的界定，对财政预算的数额要作出刚性的规定。对变更预算增加财政支出的项目应进入法定程序进行审批，坚决纠正手中握有资金权力的人随意批拨财政资金的现象。其次，要把成本—效益观念引入政府行政管理的全过程，对政府实施的各种公开控制项目进行绩效损益分析。降低行政成本必须把一个政府开支项目所能获得的社会效益，与为此而支出的各种成本来评价一个项目的净“效益”。再次，要加强对预算外资金的监督。加强对预算资金和预算外资金的管理，需严格执行《预算法》及其它财政法规，充分发挥预算的刚性作用，减少分配的随意性，增强预算的约束力。特别要严禁预算盘子之外留出大笔资金暗箱操作随意支配。必须预留机动财力时，也应对预留数额、支出范围、审批程序、使用效益等作出明确规定，并进行追踪检查，切实加强监督，违规者应依法严肃处理，以此杜绝大笔公共财政资金体外循环、随意支配现象的发生。
6.探索控制干部职务消费增长的有效措施。解决干部职务消费过高导致行政成本居高的根本出路在于改革。首先，要规范干部职务消费的范围，哪些可以开支，哪些不可以开支，列出明细的项目，还应对干部的职务消费数额制定明确的标准，设定最高限额，实施总量控制。在对干部职务消费中小轿车的配备问题有比较具体的规定的基础上，应加大监督和执法力度。当前，关键是通过制度创新，加大在公款宴请、出国、出差、办公室装修及物品的配放等方面消费的控制力度。其次，要对干部职务消费的规定进行立法，使职务消费的范围、课目、数额、审批程序、审计监督、处罚措施等具有法律效应，要把超额使用职务消费的情况作为考察干部素质的重要内容，对那些整年忙于出国出差公款旅游，八小时之外忙于公款吃喝玩乐、罗织关系网的干部不仅不能重用，还应加强审计和监督。再次，建立职务消费的合理机制，从有条件、比较容易操作的职务消费项目做起，将正常的干部职务消费数额纳入个人收入，实现职务消费货币化、公开化，自我控制，超支自负。
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