地方政府公共事业管理绩效评价的因子分析——对湖南省11个地级市政府的实证研究，本文主要内容关键词为：湖南省论文,因子论文,地方政府论文,市政府论文,绩效评价论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
【中图分类号】D63【文献标识码】A 【文章编号】1006-7426[2006]02-0071-04
随着我国政治经济体制改革的不断深化和政府管理体制改革的逐步推进，政府绩效及其评价等问题引起了广泛的关注。作为政府绩效评估整体结构体系重要组成部分的地方政府公共事业管理绩效评价，也日益在改善政府公共服务质量、节约政府公共财政支出、推进公共事业管理体制改革和提高政府公共服务的公众满意度等方面发挥着越来越重要的作用。但是，地方政府公共事业管理绩效作为一定公共财政投入和特定政府公共行为的效果和业绩，在一定程度上受制于公共部门特殊的规律和属性，表现出绩效产出结构的复杂性、过程的非市场性、边界的非确定性等特征，给绩效评价及其指标确定带来了障碍和冲突。一方面，要全面、准确地评价地方政府公共事业管理绩效，就必须严格依据政府管理职能职责体系，将能体现政府绩效水平的诸多因素，按一定的方式全部纳入绩效评价指标体系，这就使得构建出的指标体系规模庞大，内部结构繁杂，不具有可操作性；另一方面，如果为了迁就评价工作简便和简化评价任务，单纯地缩减指标规模，构建出的指标体系也就难以准确地反映地方政府公共事业管理的绩效水平。因此，既要保证指标体系的科学、系统、合理，同时又具有较强的可操作性，成为地方政府公共事业管理绩效评价必须攻克的难题。
因子分析法作为一种有效的多元统计分析方法，可以客观、准确地考察绩效评价各指标对地方政府公共事业管理绩效的影响程度，从中找出影响其绩效的主要因素。本文以湖南省11个地级州市政府为例，建立因子分析模型进行综合评价实证分析，从而为政府管理决策和公共事业改革提供依据。
一、因子分析数学模型
因子分析是近些年来颇为流行的多元变量统计方法，它是用较少个数的公共因子的线性函数和特定因子之和来表达原来观测的每个变量，从研究相关矩阵内部的依赖关系出发，把一些错综复杂的变量归纳为少数几个综合因子的一种多变量统计分析方法。因子分析法可以客观、准确地把握绩效评价指标体系中单个指标对管理绩效的影响程度，将众多的指标变量归结为几个公共因子，在保证数据信息丢失最少的原则下，对高维变量空间做降维处理，① 以达到便于分析的目的。
设有n个样本，每个样本有p个观测变量。在对变量进行比较之前，需要进行变量正向化与标准化的变换，为方便起见，把原始观测变量和变换后的新变量均用x表示。如果x=(x[，1]，x[，2]，…，x[，p])＇是可观测随机向量，且均值向量E(x)=0，协方差矩阵cov(x)=∑，且协方差矩阵∑，差矩阵∑与相关矩阵R相等；F=(F[，1]，F[，2]，…，F[，m])＇，(m＜p)是不可测的向量，，其均值向量E(F)=0，协方差矩阵cov(F)=I，即向量F的各分量是相互独立的；ε=(ε[，1]，ε[2]…，ε[，p])＇与F是相互独立的，且E(ε)=0，ε的协方差矩阵∑[，ε]是对角矩阵，即ε的各分量之间是相互独立的。那么，模型
称为因子模型② ③，模型的矩阵形式为：x=AF+ε。其中
模型中的F[，1]，F[，2]，…，F[，m]叫做主因子或公共因子。
二、地方政府公共事业管理绩效评价因子模型实证分析
地方政府公共事业管理绩效评价是评价主体运用科学的标准、方法和程序，对地方政府在公共事业管理过程中的绩效进行评价和划分等级。地方政府公共事业管理绩效产出体现为教育、文化、卫生、体育、基础设施、环境保护等方面。作为依据这些职能范围和门类构建出的绩效评价指标体系，必然呈现出子指标数众多、结构关系复杂、操作任务繁重等特点，必须通过相关数学分析方法予以科学、合理地简化处理。下面选取湖南省长沙市、株洲市、湘潭市、岳阳市、益阳市、邵阳市、衡阳市、娄底市、郴州市、张家界市和湘西自治州等11个地级市政府为样本，对其2002年的公共事业管理绩效评价指标进行因子分析。
2.1 评价指标的选取
因子分析指标的选取非常重要。目前，反映地方政府公共事业管理绩效的指标设计尚不多见。世界银行《2001年世界发展指标》中与政府公共事业管理绩效相关的指标有社会类指标、卫生类指标、教育类指标、社会保障指标、环境保护类指标、公共基础设施类指标等十大类。④ 国家行政学院李军鹏教授提出的政府公共事业类公共供给指标包括铺敷道路百分比、平均每万名城镇居民拥有下水道长度、平均每万名城镇居民绿地面积。湘潭大学彭国甫教授在“基于DEA模型的地方政府公共事业管理绩效评价研究”一文中构建了一个包括每百人在校学生拥有专任教师人数、在校大学生占总人口比重等25个单项评价指标，涉及政府教育、文化、卫生等事业管理的方方面面。⑤
本文借鉴国内外已有的研究成果，力求使构建出的指标体系能充分在概括政府公共事业管理职能的主要方面，揭示政府公共产品和公共服务的主要类别。在遵循绩效评价指标构建的可测性、整体性、和可行性等原则的基础上，以平衡计分卡为基本框架，将每百人在校学生拥有专任教师人数、在校大学生占总人口比重、专利申请量、人均公共图书馆藏书量、广播人口覆盖率、电视人口覆盖率、每万人拥有病床数、每万人拥有医生数、县级以上运动会举办次数、社会救济总人数、收养收容性单位个数、固体废弃物综合利用率、工业废水排放达标率、人均道路面积、人均地下排水管道长度等15个指标作为评价地方政府公共事业管理绩效的指标体系。由于选出的指标要对湖南省不同地市政府公共事业管理绩效进行评价与比较，因此要充分考虑各地区间的差异，使各评价指标在具体含义、统计口径与应用范围上保持较好的一致。
2.2 指标数据的收集及标准化处理
指标数据均整理自2003年《湖南统计年鉴》以及《长沙统计年鉴》、《株洲统计年鉴》等各地级州市的统计年鉴，部分指标数据经换算后得到。在进行因子分析之前，需对以上11个样本的原始数据进行以下处理：第一，对原始数据进行同方向性处理；第二，运用SPSS软件将数据进行标准化处理；第三，运用KMO(Kaiser-Meyer-Olkin)检验模型与巴特利特球度检验(Bartlett' s Test of Sphericity)对数据进行检验。将原始数据输入，经检验可知本文所选取的样本适合运用因子分析方法分析。
2.3 公共因子提取及解释
本文采用Principal Component Analysis方法计算公共因子特征值、贡献率、累计贡献率。计算结果见表1所示。
由表1可知，前4个因子的累积贡献率已经达到80.026％，因此，提取前4个因子可以反映了原始变量的大部分信息，起到了降维的作用。
建立因子分析模型的目的不仅是找出主因子，更重要的是知道每个主因子的意义，以便对实际问题进行分析。如果求出主因子解后，各个主因子的典型代表变量不是很突出，还需要进行因子旋转，通过适当的旋转得到比较满意的主因子。借助统计软件SPSS(Statistical Program for Social Science)旋转后的因子载荷矩阵如表2所示。
从旋转后的因子载荷矩阵表可以看出，评价指标x[，1]、x[，2]、x[，4]、x[，5]、x[，6]在因素F[，1]中具有较大的载荷，其中，x[，1]为每百人在校学生拥有专任教师人数指标，x[，2]为在校大学生人数占总人口比重指标，x[，4]为人均公共图书馆藏书量指标，x[，5]为广播人口覆盖率指标，x[，6]为电视人口覆盖率指标，因此，可以将F[，1]命名为教育文化事业发展因子。可以看出，主因子F[，1]对地方政府公共事业管理绩效的方差贡献率达35.193％之多，是政府公共事业管理绩效的主要方面。指标x[，3]、x[，7]、x[，14]、x[，15]在因素F[，2]中有较大的载荷，这四个指标涉及的是城市基础设施建设以及地区科技基础实力，因此，可以命名为基础设施建设因子。在F[，3]中选取每万人拥有医生数x[，8]、县级以上运动会举办次数x[，9]、收养收容性单位个数x[，11]和社会救济总人数x[，10]作为被解释的指标，可以命名为居民生活保障因子。固体废弃物综合利用率x[，12]、工业废水排放达标率x[，13]可以看成是环境保护因子F[，4]。居民生活保障因子F[，3]和环境保护因子F[，4]对全部初始变量的解释率分别为13.924％和12.147％。
2.4 评价结果分析
分别计算不同样本的主成分得分值，进而可以进行不同政府管理绩效水平排名。运用SPSS求得的因子得分分别对各地方政府在四个主要因子上进行评分，然后根据各因子的方差贡献率与四者累计的方差贡献率之比对得分进行加权汇总，得到湖南省11地级州市政府的总因子得分及其排名，如表3所示。如Yi是第i个地方政府的总得分，S[，ij](j=1，2，3，4)为其在第j个因子上的得分，则有：
计算各个地方政府公共事业管理绩效的公共因子得分，最终得出11个地级市政府管理绩效的排名。11个地级州市政府公共事业管理绩效综合得分均值0当评价的参考基础。综合得分大于0地区的公共事业管理绩效较好，并且数值越大，说明综合绩效水平越高；综合得分小于0地区的公共事业管理绩效较差，且值越大说明综合绩效水平越低。综合得分排在前三位的是岳阳、娄底和长沙，排在后三位的是益阳、邵阳和湘西，具体排名和相对情况如下图1所示。
对湖南省11地级州市政府公共事业管理绩效因子得分及其综合排名进行分析，我们可以得出以下结论：
(1)目前湖南省公共事业管理绩效总体水平不高，地区差异较大。从图1可以看出，整个11个地级州市公共事业管理绩效因子平均得分为-54.984，这与湖南省处于我国中部地区在积极推进公共事业管理体制改革滞后有关，因此，整体水平有待进一步提高。湘西、邵阳的公共事业管理绩效因子总得分分别为-69.713和-69.135，远低于湖南省11个地级州市的平均水平。
(2)公共事业管理体制改革滞后影响管理绩效水平的提高。湖南省各地级州市统计年鉴表明，2002年长沙、株洲、湘潭的公共事业费用支出分别占地方财政支出的46.64％、47.20％和42.93％。岳阳地区也占了一半以上。由此可见，湖南省地级州市公共事业建设资金主要还是来源于公共财政，没有充分引导企业、个人等其他投资主体的积极作用。当前各地方政府还没有完全脱离传统公共事业管理模式的影响，即管理主体单一，事业单位行政化、经费投入渠道单一等弊端。
(3)不同地区间在地理位置、资源供给和其他条件方面的差异加大了公共事业管理绩效水平的离散。据2001年的统计资料显示，小学生和中学生的平均经费，城市分别为1894元和1838元，农村为494元和464元，城市比农村高2.8倍和3.0倍。⑥ 在湖南省的部分地级市中，公共卫生事业费用支出仅占财政总支出的1％左右。而同期中等收入国家这一比重为3.1％左右。⑦ 省会、城区以及地理位置优越的地方比边远地区、农村在公共事业管理资源将获得更多的机会和优势。因此，要协调不同区域、不同公共事业结构之间的资源分配比例。
三、地方政府公共事业管理绩效提升的政策建议
因子分析通过对反映事物不同侧面的许多指标进行综合，将其合成为少数几个主因子，进而计算出综合得分，便于我们对被研究事物的全面认识，进而找出影响事物发展现状及趋势的决定性因素，达到对事物的更深层次的认识。根据上述因子分析所得出的结论，本文提出以下几点有关地方政府公共事业管理与改革的具体建议：
3.1 更新地方政府公共事业管理理念
提高地方政府公共事业管理绩效首先必须更新管理理念。树立科学的地方政府公共事业管理理念，坚持公共事业全面、协调、可持续发展，要正确处理经济社会发展与人口、资源、环境之间的关系。社会发展包括科技、教育、文化、卫生等社会公共事业的发展，也包括社会就业、社会保障、社会秩序、社会和谐等，还包括社会结构、社会领域体制和机制等方面的发展。在经济发展到一定程度后，要着力整体提高人的生活质量，丰富人的精神生活，为人的全面发展提供更好的人文氛围、医疗卫生条件和生态环境。
3.2 创新地方政府公共事业管理体制
地方政府公共事业管理体制是关于公共事业管理各主体、各层次、各部门之间职责、权利划分的制度体系。⑧ 现行地方政府公共事业管理体制存在的弊端表现在：管理主体单一、事业单位行政化、经费投入渠道单一、宏观调控力度不够、法律监管不完善、管理成本过高等。我们要建立健全政事分开的管理体制。要建立健全公共事业多元主体管理体制。我国公共事业管理的多元主体可以包括：政府及政府部门、事业单位、社会团体、民办非企业单位、企业，以及国际组织等，它们都能为公共产品的开发、生产与提供起到各自独特的作用。
3.3 积极稳妥推进公共事业管理的市场运作
公共事业管理的市场运作是指在公共事业管理领域中逐步引入市场机制，通过市场机制配置资源，从而更好地生产和提供公共产品。积极稳妥推进公共事业管理的市场运作是创新公共事业管理体制、增强公共事业的生机活力的必由之路。推进公共事业管理的市场运作，构建公共事业资源配置中政府与市场的耦合模式，以公共项目为中介，通过BOT、TOT等模式以委托—代理的契约形式委托给市场生产，由此实现公共产品生产的市场运作。
构建地方政府公共事业管理绩效评价因子模型，并计算公共因子的特征值、贡献率和累计贡献率，在旋转后的因子载荷矩阵中提取教育文化事业发展因子、基础设施绩效因子、居民生活保障绩效因子、环境保障因子四个公共因子，运用SPSS求得的因子得分并分别对样本政府在四个主要因子上进行评分，然后根据各因子的方差贡献率与四者累计的方差贡献率之比对得分进行加权汇总，得到湖南省11地级州市政府的总因子得分及其排名。根据因子分析所得出的结论，本文提出了地方政府公共事业管理与改革的具体建议：坚持公共事业全面、协调、可持续发展，要正确处理经济社会发展与人口、资源、环境之间的关系；创新地方政府公共事业管理体制，建立健全政事分开的管理体制和多元主体管理体制；在公共事业管理领域中逐步引入市场机制，构建公共事业资源配置中政府与市场的耦合模式，积极稳妥推进公共事业管理的市场运作。
注释：
①矫希国，杨毅恒，孙凤兴.多元统计分析方法[M].吉林大学出版社，2000.
②何晓群.现代统计分析方法与应用[M].中国人民大学出版社，1998.
③Alvin C.Rencher.Method of multivariate analysis.J Wiley Publishing Company,1995.
④陈潮升.政府改革与经济治理[M].四川科学技术出版社，2004：171-172
⑤彭国甫.基于DEA模型的地方政府公共事业管理相对有效性评价——对湖南省11个地级州市政府的实证分析[J].中国软科学，2005，(8).
⑥庞元正.当代中国科学发展观[M].中共中央党校出版社，2004：39.
⑦⑧彭国甫.地方政府公共事业管理绩效评价研究[M].湖南人民出版社，2004：342，301.