我国财政透明度建设现状、国际差距和努力方向，本文主要内容关键词为：透明度论文,差距论文,现状论文,财政论文,方向论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
财政透明度问题是透明度问题在公共领域中的延伸。20世纪90年代以来，随着经济全球化的加速发展，提高财政透明度不仅是西方发达国家公共治理的要求，也成为发展中国家和经济转型国家为建设规范有序的市场经济体制和实现经济高质量增长的必然选择。在这一背景下，世界上许多国家都把公共治理和政府财政管理的重点转移到公共财政透明度方面。我国借鉴发达国家的经验和做法，并结合本国实际情况，近年来在提高财政透明度方面采取了一系列改革措施，在一定程度上提升了财政透明度，减少了“暗箱操作”现象。当然我们也要清醒地认识到，目前我国财政透明度的整体水平依然较低，存在诸多问题和不足，提升空间较大。
一、我国近年来在致力于提高财政透明度方面所做的努力
我国财政透明度经历了从传统的计划经济体制到社会主义市场经济体制的制度演进过程。改革开放前，我国实行的是中央集权的计划经济体制，财政管理统收统支。在这种体制下，财政履行的是“国家分配功能”，财政活动在某种意义上处于“黑箱”状态，社会公众对财政活动的信息知之甚少，更谈不上参与其决策过程和行使监督职责。改革开放后，我国开始逐步由计划经济向市场经济过渡。随着国有企业的自主经营化改革和国家权力的下放，政府不再直接干预企业的生产经营，转向间接管理和宏观调控，相应地，国家财政体制也进行了一系列渐进式改革。作为财政体制改革的重要组成部分，加强财政透明度建设的进程也随之启动并不断推进，做了大量卓有成效的工作。
(一)若干法律、规章、政策条例等的出台奠定了提升财政透明度的法制基础
1995年正式生效的《中华人民共和国预算法》明确赋予各级人民代表大会对各级政府预算的审议、批准和监督权，并对各级权力机关对各级预算的监督程序做了明确规定。从2000年开始，全国人大常委会要求中央政府各部门应在政府整体预算之外，单独向其报告本部门的预算。2004年，我国政府实施新的预算分类体系；2007年，财政预算实行新的政府收支分类科目，这些措施使我国预算的相关数据更接近国际标准，有助于提高财政透明度。2007年1月，国务院常务会议原则通过《政府信息公开条例》，确定国家预算应是政府信息公开最重要的内容。2008年3月，财政部发布《财政部政府信息公开指南》，明确规定于每年3月31日前向社会公开《财政部政府信息公开工作年度报告》，有力地推动了我国政府信息的进一步公开。2008年5月1日正式实施的《政府信息公开条例》，不仅规定了公民申请信息的权利，而且规定了各级政府信息公开机构有提供信息的责任和义务。上述法律、法规的制定实施直接奠定了加强财政透明度建设的法制基础，为提升财政透明度提供了法制保障。
(二)审计工作的加强奠定了提升财政透明度的监督基础
从1996年开始，国家审计署受国务院委托，每年向全国人大提交关于中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告。1996年，国家审计署提交的审计工作报告揭示了国家财政预算执行中存在的一系列严重问题，其中涉及公共建设项目质量、社会保障资金及其他专项资金挪用挤占、预算外“小金库”、公共支出及行政浪费、官僚和腐败等问题。该报告使社会各界更加关注财政透明度问题。为此，全国人大常委会要求中央各部委从2000年起在政府整体预算之外单独报告其部门预算。1999年6月，国家审计署代表国务院在第九届全国人大常委会第十次会议上所做的《关于1998年中央预算执行情况和其他财政收支的审计工作报告》被看作是我国政府开始致力于提升财政透明度的标志性事件。
(三)财政改革的推进与深化奠定了提升财政透明度的制度基础
近年来，为加强公共财政建设，我国财政领域推出了一系列重大改革举措，重新界定了财政职能,初步建立了与市场经济相适应的公共财政体系，具体内容包括部门预算、国库集中收付、政府采购、绩效评价以及参照国际惯例改革政府活动程序、规范政府行为等。其中，部门预算制度的实施对于财政透明度的提升发挥了重要作用。2010年3月和4月，国土资源部、财政部、住房和城乡建设部、科技部根据中央要求和财政部门安排公开了本部门预算，公开的内容包括《收支预算总表》和《财政拨款支出预算表》。国土部公布的部门预算中说明了人员编制、单位数量、在职人员总数、离退休人员总数。财政部和科技部公布的预算中均给出了详细的预算说明，对支出的同比增减情况做了详细说明，并解释了原因。此举为财政决策的民主化、透明化、制度化建设起到了积极作用。2011年，96个中央政府部门陆续公开了本部门三公经费支出，即公车支出、公费出国支出和公务接待支出。与此同时，一些省(自治区、直辖市)也采取了相应措施，使我国的财政透明度得到了有力提升。
(四)民间及学者的研究与推动奠定了提升财政透明度的社会基础
2006年，深圳市民间组织“公共预算观察志愿者”向十几个中央部委及地方政府提出了查看预算案的申请。2008年10月，沈阳市民温洪祥向市财政局、市审计局和市政务公开办等部门递交了一份《沈阳市政府信息公开申请表》，要求沈阳市政府各个部门公开办公费、招待费等21个项目的财务账目，以及各部门的审计结果。由此，温洪祥也成为国内要求地方政府部门公开财务账目和审计结果的“第一人”。2009年1月，律师严义明向国家发改委申请，要求公布中央新增4万亿投资中已经通过审批的项目情况。之后，国家发改委书面回复严义明，对4万亿投资计划、原则等内容做了概述。2009年10月，应“公共预算观察志愿者”之一李德涛的申请，广州市财政局通过其部门网站公布了广州市2009年114个政府部门的部门预算。2008年，上海财经大学公共政策研究中心开展了“中国财政透明度调查”的研究工作，向社会公布了我国31个省市的财政透明度排行榜。2010年，该中心继续发布了“2010中国省级财政透明度排行榜”，其中着重公布了公众普遍关心的省级部门的透明度情况。目前，民间力量已经和政府有关举措形成一股合力，极大地推进着我国财政透明度建设的进程。
二、我国财政透明度的国际比较与现实差距
20世纪70年代以来，西方发达国家由于经济增长放缓以及福利政策带来的财政负担过重，使得中央与地方政府债务负担日益沉重。迫于压力，西方各国进行了财政改革，加强公共管理，并希望通过政府财政信息公开获取民众的理解和支持。政府资讯公开、知情权与阳光政府等概念作为该时期公民权利发展的产物而深入人心，迅速推动了西方发达国家政府财政透明度的建设，并取得了较大进展。近年来，我国虽然在财政透明度建设方面做了大量工作，但与国际规范相比仍存在较大差距。
(一)缺乏与财政透明度相关的法律依据
西方很多国家在各自的财政实践活动中，不断地从制度层面反思财政决策程序，并就财政透明度问题制定了相关法律(见表1)。相比之下，目前我国尚缺乏单独的、规范的有关财政透明度的相关法律。
(二)财政信息公开的范围、程度及规范性与国际要求相差甚远
国际货币基金组织(IMF)理事会1998年通过了《财政透明度良好做法守则——原则宣言》。按照该《守则》的要求加以对照，我国财政透明度的很多主要指标均不符合IMF的最低标准与相应的实施要求。普华永道在2001年发布的关于“不透明指数”的调研报告中，对腐败、法律、财经政策、会计准则与实务、政府管制五个方面的“不透明指数”进行评分和排序，结果我国在所调查的35个国家和地区中被列为透明度最低的国家，“不透明指数”达到87分，远高于最低的新加坡(29分)和美国(36分)。另外，国际预算合作组织发布的《预算公开性指数2008》显示，预算透明度满分为100分，各国平均得分39分，我国仅得14分，远低于发达国家，甚至低于部分亚洲发展中国家，如印度、印度尼西亚、泰国(见表2)。
日本自20世纪90年代后期便已开始进行地方政府透明度排名调查，承担这一任务的是非营利性民间组织“全国市民行政监察联络会议”，调查内容包括粮食费、交际费等公款招待费用，且每年的调查活动都另设一个侧重点和主题(见表3)。与之相比较，我国地方政府远远没有受到如此范围广、程度深、力度大的透明度调查和约束。
(三)我国财政透明度建设的实践活动依然问题突出
按照国际规范，真正符合民意期待的“预算公开”应该是全程透明的，也是事无巨细的。但从我国来看，差距比较悬殊，目前中央各部门公开的预算仍存在内容不全面、公开不彻底、公众不明白等诸多问题。以国土资源部的预算为例，其实只有简单的两张表，财政部的预算也是如此，除去名词解释，预算表只有350字。另外，根据2010年上海财经大学公共政策研究中心发布的“2010中国省级财政透明度排行榜”显示，2010年全国省级财政透明度平均得分率按百分制计算为21.87分；全国省级财政透明度最高的福建省，其得分按百分制计算也仅有50.41分(见表4)；全国省级部门行政机关透明度最高的福建，其得分按百分制计算也只有16.57分(见表5)。
三、新时期加强财政透明度建设的着力点
当前和今后一个时期，我国加强财政透明度建设应重点在以下六个方面着力。
(一)建立健全财政信息公开主体体系
根据委托代理的基本原则，受托人必须向委托人报告受托权力和资源的使用效果，因此，所有筹集、分配、受托使用财政资源的机构和组织都应该是财政信息公开的主体。以此为逻辑依据，结合我国实际，借鉴国际货币基金组织对财政信息公开主体的规定(所有以履行政府职能为主要活动的机构)，我国的财政信息公开主体体系应包括四个层次：一是权力机关；二是政府；三是所有的政府职能部门；四是具体的预算单位(包括国有企业，以及由政府提供主要资金来源的基金团体及其他各种非营利性组织)。财政信息公开主体有权公开财政信息，更有义务公开财政信息，并且必须对所公开的财政信息的法律后果负责。
(二)财政信息公开的对象要真正做到全覆盖
财政信息公开的对象即指财政信息向谁公开。在财政资源的多级委托代理关系中，各级受托者不仅应逐级向上级委托者报告财政信息，还应该向社会公告财政信息。因此，财政信息公开的对象既包括直接委托者，也包括间接委托者，还包括作为终极委托者的公众。在民主社会和公共财政体制下，使用财政资源的机构要向包含社会公众在内的所有委托者公开财政信息。
(三)财政信息公开的内容应充分满足决策和监督的需要
财政信息公开的内容取决于确保委托主体实行科学合理的财政决策和对受托主体实行财政监督的需要。以此为依据，应公开的财政信息主要包括基于做出财政决策(主要指预算的审查和批准)所需的信息，以及对财政运行及其结果进行监督、评价的信息(主要是指对预算执行情况和决算的监督)。
从具体内容来看，主要包括以下六个方面：第一，指导政府财政活动的方针政策和相关法规；第二，预决算的编制依据说明；第三，预决算在人代会上的通过情况；第四，以政府预决算为核心的全部政府收支，包括纳入预算管理的财政资金(一般预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障基金预算)和预算外资金两大部分，这也是公众最关心的核心财政信息；第五，预算执行情况说明，包括政府预算和部门预算年度执行中的具体财政收支数据，以及财政超收资金使用和预算调整等；第六，政府特别是地方政府的债务信息，包括债务的规模、结构、使用方向、使用效益、偿债计划、政府的偿债能力、债务风险等信息。
(四)努力提高财政信息公开的质量
根据发达国家和国际货币基金组织提出的财政信息质量要求，结合我国的具体实际，当前和今后一个时期，公开的财政信息应具备以下质量特征：一是完整性。横向上看，公开的财政信息应包含“一般预算”、“基金预算”、“国有资本经营预算”、“社会保险基金预算”、预算外资金、政府债务在内的所有公共经济资源的筹集、配置、使用及其结果的相关信息。纵向上看，所公开的财政信息应具有历史连续性，包括科目口径的连续性和可比性。对所有因政府管理改革导致的在不同历史时期之间财政信息不能衔接或不能简明理解的不可比因素、变动对应关系等，相关主体都应做出明确说明。二是真实准确性。制度设计中不仅应明确地对财政信息的真实准确性提出严格要求，而且还应该通过建立责任追究机制予以保障。三是时效性。财政信息应该在规定时限内公开，年度、半年度、季度、当月的财政信息应该在期满后的一定时日之内公开，重大事项应随时予以公开。对于公民、法人组织等申请获得财政信息的，应在确定时日内给予答复。四是明了可读性。出于对信息使用者的专业素质及其需求多样性的考虑，应公开的财政信息一定要明了可读，包括预算科目设置应科学合理，预算各组成部分内容应当明晰，预算报告应采用亲善用户的报告制式等等，以便于不同水平的信息使用者理解和运用分析。
(五)切实加强财政信息公开的载体建设
鉴于公共权力(财权)的委托代理有多个级次，且公共资源的终极所有者和委托者是广大却分散的公众，因此，财政信息公开除向上级委托者报告和向公众公告两种基本形式之外，还可以通过举行新闻发布会、听证会、咨询会等形式向社会公告财政信息。另外，信息公开主体的门户网站是公开财政信息的最佳平台，网站不仅可以公开并长久保存财政信息，而且在承载信息的数量上有极大的优势，政府及各职能部门要高度重视开发利用网站这一渠道。
(六)进一步强化财政监督
根据公共财政的内在要求，结合我国财政监督透明化建设的原则，新时期的财政监督体系应构建为“人大监督+财政部门监督+审计外部监督+社会监督”的全方位、分层次的“四位一体”、内外结合的公共治理模式。在内部监督方面，主要是监督预算编制和执行过程中财政法规、政策、制度的执行情况，监督财政资金运行、追加等程序是否依法合规，监督财政机关内部各单位财务收支的管理。在外部监督方面，一方面要加强审计、监察等部门的监督，政府信息公开的内容都应纳入政府审计的范围，要加强政府审计的独立性和客观性，加大审计信息披露力度，保证政府财政数据的真实性，并建立信息公开的责任追究机制；另一方面要通过宣传教育提高公民的纳税意识和法律意识，并为他们的监督行为提供尽可能的工具及渠道，如开设投诉电话、召开咨询会议、聘请义务监督员等。
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