农村教师编制动态管理有效路径探析，本文主要内容关键词为：探析论文,路径论文,农村教师论文,动态论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］G521 ［文献标识码］A ［文章编号］1002－4808(2013)06－0032－04
附加编制是指在中小学教师①基本编制基础上，因某些特殊情况所必需增加才能保证教育教学工作正常开展的教师人数。作为第一教育资源，教师在促进义务教育均衡发展中具有主体性、能动性，也是最应该均衡合理配置的资源。而当前我国农村中小学存在教师编制不合理、教师总量不足等问题，不利于农村教育的发展。合理确定农村教师编制标准、增加教师总量是提高农村教育质量、促进义务教育均衡发展的必然要求。《国务院关于加强教师队伍建设的意见》(国发［2012］41号)提出：“完善学校编制管理办法，健全编制动态管理机制，严禁挤占、挪用、截留教师编制。”[1]教师编制动态管理既需要教师编制标准的动态核定与调整，也需要教师编制类型的扩充与完善。附加编制因地、因事制宜的灵活性、针对性，应成为新时期健全我国农村中小学教师编制动态管理的有效路径。
一、农村教师附加编制落实的政策困境与机遇
(一)农村教师附加编制落实的政策困境
改革开放以来，根据教育事业健康发展需要适当增加编制是我国教师编制政策的一贯导向。然而，由于相关政策只规定了附加编制的增编情形，并没有对附加编制的总额、具体增编因素的增编标准、附加编制的动态管理等事关附加编制政策有效落实的保障性措施作出指导性规定，致使附加编制在落实过程中遭遇不同程度的政策困境。为此，中央编办于2009年印发的《关于进一步落实〈国务院办公厅转发中央编办、教育部、财政部关于制定中小学教职工编制标准意见的通知〉有关问题的通知》特别强调：“要认真落实国办发［2001］74号文件规定的增编因素，各地要结合本地实际，切实保障编制紧张学校特别是农村寄宿制学校、教学点分散的地区教职工的基本需求。”[2]
与此同时，“由于编制标准的城乡倒挂，各地编制数量下降和裁减的影响主要集中于农村地区，加剧了农村中小学教师编制与数量的严重不足，造成农村学校运转和发展的困难，一些规模小的农村学校与教学点甚至由于缺少编制而难以为继。”[3]这就使得农村中小学教育事业健康发展迫切需要附加编制的补充。现行中小学教师编制政策以压缩编制和效率优先为导向，未能充分、科学地研究和认识我国城乡义务教育的现实与发展需求，而且随着我国义务教育事业不断深入改革和发展其在政策与制度设计上的问题与缺陷日益凸显，主要表现在以下几方面：第一，编制标准整体偏紧，城乡标准严重倒挂，加剧了我国城乡义务教育的发展差距与不公；第二，单一的生师比编制计算方式和对附加编制缺乏明确规定，严重不适应我国农村地区义务教育正常运行与可持续发展的客观需要；第三，编制的管理与监督制度不健全，部分地方政府往往根据自身财力和需要而非教育实际核定使用教师编制。[4]
所有这些问题加重了附加编制政策在农村中小学落实的困境，其主要表现为以下两点。第一，在全国范围内无法测算附加编制的总额及其占基本编制的比例，这样中央财政就难以保障附加编制的“人头费”。第二，省级政府在制订本省附加编制政策时，因缺乏可操作的指导性规定，导致弹性过大，或制定相关政策认真落实，或照搬中央文件，流于形式。
(二)农村教师附加编制落实的政策机遇
2010年以来，国家在加强农村义务教育教师队伍建设、统一城乡中小学编制标准、健全教师编制管理等方面出台了一系列政策，为进一步完善与落实农村中小学教师附加编制提供了新的政策机遇。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010－2020年)》(以下简称《教育规划纲要》)提出：“健全教师管理制度。逐步实行城乡统一的中小学编制标准，对农村边远地区实行倾斜政策。”[5]《国务院关于深入推进义务教育均衡发展的意见》提出：“各地逐步实行城乡统一的中小学编制标准，并对村小学和教学点予以倾斜。”[6]《国务院办公厅关于规范农村义务教育学校布局调整的意见》提出：“对保留和恢复的村小学和教学点，要采取多种措施改善办学条件，着力提高教学质量。”“加强农村寄宿制学校建设和管理……为寄宿制学校聘用必要的管理、服务、保安人员。有条件的地方应为学校配备心理健康教师。”[7]上述政策规定，为确立并完善农村中小学教师附加编制的增编因素及标准提供了成熟的政策环境。
二、农村教师附加编制的增编因素及标准
结合当前时代发展背景，根据国家相关政策的规定，我国可以确立农村中小学教师附加编制的增编因素及标准。
(一)农村教师附加编制的增编因素
根据《教育规划纲要》等新的政策规定，结合国办发［2001］74号文规定的增编因素，农村中小学教师附加编制的增编因素应包括以下七种：留守儿童关爱服务；特殊教育学校或附设特教班学校；村小学和教学点(包括山区、海岛、牧区等所有教学点)；乡镇中心校；寄宿制学校；学校教育设备维护管理；教师脱产进修学习、轮岗交流、病产假。
结合我国国情及农村教育发展实际，以下四种增编因素以乡镇为单位，按照一定标准配备：留守儿童关爱服务；乡镇中心校；学校教育设备维护管理；教师脱产进修学习、轮岗交流、病产假。其他三种增编因素以具体学校或教学点为单位，按照一定标准配备。
(二)农村教师附加编制增编标准及测算
根据《中国教育统计年鉴(2010)》和《2010年社会服务发展统计报告》相关统计数据，留守儿童关爱服务等七种农村中小学教师附加编制的增编因素，可以按照下列相应增编标准核算附加编制数额。
第一，留守儿童关爱服务。该增编因素主要是保障农村中小学对心理健康教师的需求，可以按照每个乡镇2～3名的标准配备，主要负责所在乡镇中小学生的心理指导与咨询、留守儿童关爱等。2010年，全国共有33981个乡镇，按1个乡镇配备2～3名(取2.5名)测算，增编约8.50万人。
第二，特殊教育学校或附设特教班学校。该增编因素主要是保障农村中小学对特殊教育教师的需求，可以按照每班2名的标准配备，主要负责特殊学生的特殊教育和生活指导等。2010年，农村特殊教育学校89所，班级(含附设特教班)668个，按每班2名测算，增编约0.13万人。
第三，村小学和教学点(包括山区、海岛、牧区等所有教学点)。该增编因素主要是保障村小学和教学点对教师的需求，可以按照每所村小或教学点1名的标准配备，主要负责日常教育教学和管理。2010年，农村小学208489所(不含民办小学)，以每所小学1名的标准测算，增编约20.85万人；教学点65048个，以每个教学点1名的标准测算，增编约6.50万人，两项增编共计约27.35万人。
第四，乡镇中心校。该增编因素主要是保障乡镇中心校对片区学校教育教学和管理的需求，可以按照每所乡镇中心校2名的标准配备，主要负责乡镇中小学教育教学与管理。以每个乡镇一所中心学校来算，全国共有约33981所乡镇中心校，按每校2名测算，增编约6.80万人。
第五，寄宿制学校。该增编因素主要是保障农村寄宿制学校对教师的需求，可以按照每100名小学生1.5名教师、每100名初中生1名教师的标准配备，主要负责农村寄宿制学校学生生活指导与心理健康教育。全国义务教育阶段学校寄宿生的规模达到3343.52万人，其中，小学寄宿生数为1038.08万人，初中寄宿生数为2305.43万人。考虑到小学寄宿生几乎全部在农村，初中寄宿生主要在农村，因此，可以估算农村小学寄宿生规模为1038.08万人，农村初中寄宿生规模为2305.43万人。由于小学生的生活自理能力比初中生弱，故小学生每100名配备1.5名教师，初中生每100名配备1名教师。由此测算，小学寄宿生生活指导教师需增编约15.57万人，初中寄宿生生活指导教师需增编约23.05万人，两项共计增编约38.62万人。
第六，学校教育设备维护管理。该增编因素主要是保障农村中小学对信息技术发展的需求，可以按照每个乡镇1～2名的标准配备，主要负责农村中小学信息技术及教学设备、仪器管理与维护。按每个乡镇配备1～2名(取1.5名)测算，增编约5.10万人。
第七，教师脱产进修学习、轮岗交流、病产假。该增编因素主要是保障农村中小学填补阶段性教师“空岗”的需求，可以按照乡镇教师编制数2％以内的标准统筹调控，主要负责履行阶段性离岗教师的职责。2010年，农村初中学生数1717.78万人(不含民办学校学生数，小学同)，农村小学学生数5208.43万人，按照现行国家教职工编制标准测算，农村初中教职工数约95.43万人，农村小学教职工数约226.45万人。根据国办发［2001］74号文规定：“确实需要配备职员、教学辅助人员和工勤人员的，其占教职工的比例，高中一般不超过16％、初中一般不超过15％、小学一般不超过9％。”即教师占教职工比例，高中不低于84％，初中不低于85％，小学不低于91％。据此测算，农村初中教师数约81.12万人，农村小学教师数约206.07万人，农村义务教育学校教师数约287.19万人，以不超过2％测算，增编约5.74万人。
(三)农村教师附加编制增编标准的可行性分析
由上文可知，留守儿童关爱服务等七种农村中小学教师附加编制的增编总额约为92.24万人，这样的增编数额是否可行呢？
根据《中国教育统计年鉴》公布的2010年高中、初中和小学生数及现行教职工编制标准测算，全国教职工基本编制总额约905.88万人。按照本文提出的增编因素及标准测算，农村中小学教师附加编制增编总额约92.24万人，约占全国教职工基本编制总额10％。《教育规划纲要》提出：“逐步实行城乡统一的中小学编制标准，对农村边远地区实行倾斜政策。”[5]若实行了城乡统一的中小学编制标准，以现行国家标准中的城市标准来统一城乡中小学教职工编制标准，仍以2010年学生数测算，全国教职工基本编制总额约1028.99万人，92.24万人的农村中小学教师附加编制增编总额约占全国教职工基本编制总额9％。从全国范围内看，城镇学校和农村高中，除民族班、特殊教育等情形有少量教师附加编制外，农村义务教育学校教师附加编制应占附加编制的绝大部分。所以，农村义务教育学校教师附加编制总额基本代表了全国教师的附加编制总额。可见，无论是按照现行教职工编制标准还是按照城乡统一教职工编制标准，本文提出的农村中小学教师附加编制总额是可行的，若要体现“对农村边远地区实行倾斜政策”就更为可行。
从《国务院关于深入推进义务教育均衡发展的意见》《国务院办公厅关于规范农村义务教育学校布局调整的意见》中的相关规定可知，国家政策将优先保障村小学、教学点和农村寄宿制学校对教师的需求。由前文分析可知，村小学、教学点和寄宿制学校这两项增编因素各增编27.35万人和38.62万人，合计65.97万人，约占增编总额的72％，这可以充分体现出国家教师编制政策对村小学、教学点和农村寄宿制学校的倾斜。
三、农村教师附加编制的核定与管理
我国幅员辽阔、经济社会发展不平衡、城乡教育发展差距较大，“采用基本编制加附加编制的方法，对中小学教师编制进行动态管理”[8]是符合国情和教育发展实际需求的。
农村中小学教师附加编制可以单独或者随同中小学教职工编制一起，以每3年核定一次为宜。省级编制部门应结合本地实际，按照总量控制、城乡统筹、结构调整、有增有减的原则，调整完善并核定本地区中小学教职工编制标准及总额。省级教育行政部门应会同省级编制部门，按本省教职工基本编制总额10％左右的比例，核定农村中小学教师附加编制总额，并根据本省义务教育事业发展需求统筹安排使用。县级教育行政部门按照农村中小学教师附加编制标准，会同同级编制、财政部门，根据本省(自治区、直辖市)编制实施办法和教育事业发展规划，提出本县(市、区)农村中小学教师附加编制调整方案，核定本县(市、区)农村中小学教师基本编制和附加编制，由县(市、区)政府报市政府核准；核准后的方案由市政府下达到各县(市、区)，并报省政府备案，同时抄送省级编制、教育、财政主管部门。
各地要进一步健全完善中小学教师附加编制人员与财政预算管理相结合的配套约束机制，严禁超编进人、有编不用或在编不在岗等情况发生；超编满编的学校编制只减不增，需要教师的由县(市、区)教育行政部门采取优化岗位设置、提高教师素质等内部挖潜的方式解决，逐步将教师调整到编制员额以内；切实做好中小学教师队伍结构调整，建立合理有序的教师流动机制，积极引导教师从城镇学校和超编学校向农村学校和空编学校流动，促进教师队伍的年龄、学历、职务(职称)、学科结构以及学段、城乡分布结构与教育事业协调发展，有效促进义务教育均衡发展。
各地应结合本地实际，根据农村义务教育学校布局调整、寄宿制学校建设等情况，以教职工基本编制为基础，以教师附加编制为抓手，加强中小学教师编制的动态管理。县级教育行政部门在核定的教职工编制总额内按需设岗、竞聘上岗、按岗聘用、合同管理。各地要积极探索对中小学教师以县为单位实行“无校籍管理”，由县级教育行政部门统筹管理，学校根据需要按期聘用，促进教师资源优化、均衡配置，推动建立“国标、省考、县聘、校用”的中小学教师职业准入和管理制度。
注释：
①本文中的中小学教师若无特别说明均指义务教育阶段学校的专任教师，不包括职员、教学辅助人员和工勤人员。