济南市城乡规划编制研究中心 山东济南 250099
摘要：老龄化深度发展的背景下，城市养老服务设施面临着极其严峻的考验。济南市养老设施存在规模不足、功能单一、类型不完善和环境质量普遍较差等问题，研究结合近年来养老服务设施外部政策环境、市场需求的变化，以及专项规划编制实践，对社会养老问题展开分析，明确规划修编的原则、重点和思路方法，统一了实施标准，制定了总体规划布局，强化了实施策略与建议，为专项规划如何更好地应对老龄化挑战提供经验借鉴。
关键词：养老服务设施；专项规划；修编；济南
目前，我国正在经历人口快速老龄化导致的从年轻社会到老龄社会的急剧转变。2015年底，我国60岁以上老年人口数达到约2.22亿人，老龄化率为16.1%（《中国养老产业发展白皮书》）。济南市域户籍60岁以上老年人口120.1万人，老龄化水平高达19.2%，60 岁以上人口比重比“六普”增加了5.33个百分点，人口老龄化呈现从出现到逐步加深的过程，高龄老年人比例增加较快。仇保兴指出，未来中国人口的痛点在于社会能否适应快速老龄化的到来。
养老设施专项规划在深度老龄化背景下，是一个亟待加强研究的问题。2009年济南市编制了《济南市社会福利服务设施专项规划》，养老服务设施实施度约22%，且随着老龄化的深度发展及政策要求的变化，已不适应发展需求。2016年1月由市民政局和市规划局牵头，开展了养老服务设施专项规划修编工作。笔者以济南为例，针对养老服务设施供给侧结构改革，围绕养老需求、养老服务设施供给政策、指标控制，提出规划应对策略，明确养老服务设施空间规划指引，强化细化规划实施机制，为如何从城市专项规划角度来积极应对老龄化提供思路和借鉴。
1.现状养老服务设施情况
1.1总量缺口较大
《济南市“十二五”民政事业发展规划》规定：至 2015 年全市每千名老人拥有社会福利床位 30 张以上，目前每千名老人仅拥有床位数20张。社区养老服务设施中社区日间照料中心覆盖率为26%，农村幸福院覆盖率为14%。目前，符合消防、民政部门要求的机构养老设施床位1.2万张，规划缺口3万张。
1.2设施利用效率低
调查显示养老机构床位数量和所需数量之间存在较大缺口，但目前养老机构实际入住率平均约为50%，一方面养老服务设施总量不足，另一方面养老服务设施利用率不高。服务质量高且功能配备齐全的老年公寓一床难求，建设标准及服务质量低的设施长期存在床位闲置现象。政府托底床位数相对富裕（床位4982张，“三无”“五保”老人2470人），敬老院多以本乡镇五保老人为主要服务对象，多数敬老院也存在入住率不高、床位闲置状况。
1.3设施建设整体水平不高
现状大部分设施合同产权信息不完善，设施档次、服务和管理水平都有待提高。部分设施用地、建筑面积、功能配备等建设标准难以满足《城镇老年人设施规划规范》、《老年人建筑设计规范》等规范的要求，只有23.8%的老年公寓配有康复护理功能，专业护理机构较少。省市区及乡镇政府公办托底的养老机构，其功能配备、床位数量、用地及建筑规模等建设标准，基本满足《城镇老年人设施规划规范》相关要求。目前已建成项目大多数设施选择租赁房屋形式开办，少量自建或购买房屋。租赁房屋约占61%，自有房屋约占39%。按养老设施建设的有10处，约占12.98%，由办公用房、厂房、招待所、学校等存量设施改扩建87.02%。现状部分未取得养老机构许可证、消防不符合要求等机构养老设施床位数约两千余床。
根据投资方问卷调查，社会力量兴办养老机构存在一定积极性，但由于养老服务业土地供应政策不健全，土地成本较高、缺少有效统一的规划整合等因素，导致每年300余亩养老设施土地指标难以供出，绝大多数民办机构选择租赁方式开办养老机构。
1.4运营方式及状况养老服务设施按运营方式分为：公办、民办、公建民营 3类。老年公寓公办6.4%，民办91%，公建民营2.6%；社区日间照料中心公办50.8%，民办18.7%，公建民营30.5%，乡镇敬老院、农村幸福院以公办为主。经调查，作为微利行业，财政扶持政策不健全，养老设施在建设、运营和劳动力成本等方面受扶持力度有限，养老保障制度存在缺陷，入住养老服务设施中的老人经济支付能力低下，机构运行的可持续性不足。全市区目前仅有一处台资营利性工商法人养老机构。
1.5空间布局与老龄人口分布比较一致
省市区为主体公办养老机构，均位于中心城范围内；老年公寓多为市场力量兴办，主要分布于建成度较高，老年人口分布密集的旧城区，空间布局呈现 “内密外疏”的特征；乡镇敬老院以镇政府为主体建设，主要分布于中心城外围乡镇。
社区日间照料中心主要以城市社区为单位进行布局建设，大多为办事处或居委会自有房屋改扩建，旧城区分布较为密集，外围城区相对稀疏；农村幸福院主要以村委会为主体进行建设，主要分布于中心城外围的农村。
1.6规划配置标准不统一
规划面临的重要问题就是建立规划标准与行业部门之间统一的话语体系。一是现行规范标准中存在养老服务设施内容、养老模式界定、各类各级设施概念模糊、名称繁杂、定位不清、分类口径不一的情况，社区居家养老服务设施功能载体多元化，但需求存在较大差异，量化指标较为困难。二是养老设施分类分级亟需对接。规划按照服务人口和服务半径分为市级、区级、社区级，以控规单元为基本单位进行设施配置；而民政管理则根据举办主体不同，以街道（镇）、区县等行政管理出发，民政和规划口径较难对接。三是老年人服务设施用地规范依据不足，《城市用地分类与规划建设用地标准》（GB50137-2011）中社会福利设施用地（A6）定义范畴局限性大，未涵盖《城镇老年人设施规划规范》（GB50437-2007）中确定的设施类型，并且《建设用地标准》（GB50137-2011）也未涉及市区级养老配套服务设施用地，从而导致相关机构养老设施的规划建设陷入“有规可依，但无地落实”的困境。
总体而言，我国城市养老设施的空间问题日益严峻，养老设施规模不足、功能单一、定位模糊、类型不完善和环境质量普遍较差，同时，其衍生的养老设施错位现象、边缘化现象和空间分异现象也严重制约了养老设施的良性发展。
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2、养老设施供给趋势研究
2.1发达国家养老发展规律
发达国家大力发展居家及社区养老服务，使老年人不脱离他生活所熟悉的家庭环境、社区环境，帮助老年人在自己的家里或家庭般的环境中独立、有尊严的生活，养老机构从远郊回归市区和社区，养老体系从集中供养到建立完善的居家养老服务体系转变，鼓励老人回归混龄社区，邻里互助。
2.2政策要求
《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》《山东省养老服务业转型升级实施方案》等文件内容，养老模式由之前居家为基础，社区为依托，机构为支撑的养老模式转为居家为基础，社区为依托，机构为补充。
2.3 养老需求调查
2.3.1居民养老意愿
根据问卷调查，受访老人中约12%为独居，31%与配偶居住，55%与子女居住。78%的老年人选择在济南度过晚年，其中34%的老人接受使用专业养老设施或入住相关福利机构。以生活不能自理及无人照顾为原由考虑入住养老设施的老年人群占62%，19%老人认为优秀的服务质量、合理的价格及同龄交往圈也是影响入住的因素。
2.3.2设施类型选择
据对受访老人活动主要地点调查，22%的老人选择进入周边现有日间照料中心活动。对于养老服务，45%的老人有意愿入住养老机构，55%的老人选择在家中居住，通过日托养老机构或上门获得服务。在入住养老设施方面，36%的老人首要考虑服务质量，而对于运营方式、服务人员构成等因素考虑较少。通过进一步调查，选择公立养老设施的老年人占80%。日托型养老设施受欢迎程度较高，服务质量是老年人养老选择机构养老设施主要考虑因素。
2.3.3设施位置要求
公园、医疗康养机构、日常商业设施是老年人活动主要地点。活动场所的可达性是老人的主要考虑因素。位置便利是选择医疗设施的首要因素，占39.5%；医疗设施的综合条件（价格、硬件、医生及信誉）占41%；是否具有医保，占7.5%；习惯等其他因素占12%。位置便利是选择活动设施的首要因素，占43%。设施布局应综合老年人需求，考虑设施功能联动，医养、娱养结合。
总之，养老需求呈现多层次、多样化，居家养老、就地养老意愿占据主流，社区养老设施及高质量机构养老设施受老年人欢迎度高。设施布局应综合老年人需求，考虑设施功能联动，医养、娱养结合。
2.4投资方问卷调查
多数投资方将就近街道、社区老人养老需求视为未来主要市场。大多企业认为济南应建立以普通床位服务为主，保障性床位服务及高端市场为辅的“低端有保障、中端有市场、高端有控制”的养老服务结构。多数投资方将小型连锁化、品牌化视为未来机构养老设施发展方向，以规避大型的养老设施带来的高成本。
总体而言，养老机构应根据需求向小微化、经营连锁化、投资模式多元化发展。
3、规划策略
3.1转变传统规划方式，加强养老设施供给政策研究
养老等公共服务设施专项规划，作为行业主管部门实施建设、提供服务与管理运营的依据，应从根源上加强实施政策的研究，保障其规划配置标准的科学合理性与空间布局的可实施性。本次专项规划修编，在现状养老设施实施与利用调查基础上，首先通过国家、省市养老设施用地供给政策与先进城市规划实施案例研究的基础上，确定空间布局策略。老城区以优化完善为主，按照服务均等化的要求，将养老设施的建设与旧区改造紧密结合，创新相关政策和机制；围绕如何立足存量设施充分挖潜、优化整合资源，对现状存量养老设施提出设施保留、改造和拆除等策略，支持符合导向、符合要求、符合规划的存量设施“正规化”和稳定化。新城区以空间预留为主，适当提升设施标准。
3.2适应养老机构向小微化、社区化发展趋势，合理分类分级、确定配置标准
根据《国务院办公厅关于印发社会养老服务体系建设规划（2011-2015年）的通知》、《养老服务设施用地指导意见》及山东省相关文件要求，结合养老事业机构小微化、机构与社区居家相融合的发展趋势，确定设施分类、分级。
为便于区分与标准制定，将养老服务设施分为需独立占地的机构养老服务设施和不需要独立占地的社区养老服务设施两类，同时该两类设施兼顾部分居家养老服务功能。机构养老设施根据床位规模分为大型、中型、小型和微型（详见附表），大中型机构养老设施需独立占地，承担提供更专业化养老服务，小微型机构养老设施可独立占地，也可随社区配建纳入居住用地或结合社区配套中心建设，以满足就近养老需求以及机构与社区及居家养老相融合的未来养老发展趋势。
社区养老服务设施按照利用率与便捷度契合为原则，结合《基于老年人行为特征的社区托老所空间设计研究》等相关研究，以老年人的身体机能特征及行为习惯为出发点，老年人平均每分钟行走距离为60米，老年人比较舒适的持续步行时间为10-20分钟，600-1200米是老年人出行较为适宜的距离范围。确定社区养老服务设施合理服务半径为1000米。借鉴国标《社区老年人日间照料中心建设标准》计算方法，考虑到济南市老龄化水平高于全国平均水平的现实状况，为适应老龄化快速发展形式，综合得出社区养老设施平均建筑面积建议为80㎡/千人，建议新区不低于100 ㎡ /千人，老区按80㎡/千人的75%折减。
3.3空间布局强化规划弹性控制、突出市场需求导向
以“强化规划弹性控制、突出市场需求导向”为原则，通过标准设定，“定性、定量”对各类设施进行明确，通过空间引导性布局与技术规定性布局相结合的方式指导空间布局规划。近期建设意向明确的，确定用地范围及床位规模等建设要求；大中型机构养老设施，位置和用地边界可根据实际情况在一定区域范围内作合理调整，但规模保持不变。小微型机构养老设施结合中心城各片区控规人口规模及各区建设用地情况按控规编制单元进行床位总体控制。
社区养老服务设施以1000米为服务半径，统筹社区人口规模，保障社区养老服务设施全覆盖。布点引导位置仅作为建议参考，后期其布点将结合社区边界划分和基层管理进行优化。
另外，为充分利用南部山区环境资源优势，鼓励适度布局养老产业，注重养老服务业与旅游服务业的产业联动发展，将南部山区旅游产业发展、景点、景区营造与南部山区养老发展形成优势互补。
3.4依法强化细化规划管理，突出可操作性
一是加强与法定规划的衔接。大中型机构养老设施位置、规模、边界在控制性详细规划中予以落实，并根据可实施情况划定备选用地；小微型机构养老设施床位空间分布引导与控规编制单元对接，对各控规编制片区小微机构床位总量提出控制要求，在此基础上按照民政部门要求对各行政区小微型机构养老床位提出任务目标。二是规划管理过程中，对于独立占地的机构养老设施，在土地出让规划条件中对用地性质（社会福利设施用地）、用地面积、容积率、建筑密度，出售限制等内容予以明确；对于纳入新建居住社区配建的，在土地出让规划条件中对社区养老服务设施（含日间照料中心及部分小微型养老院）的人均配建指标予以明确。三是建立可操作的规划实施机制，通过政府文件，明确国土、规划、民政、建设等部门责任，加强监督落实，重点强化各类养老设施投融资、土地供给、运营管理实施细则。通过制度充分保障养老设施按规划实施。
参考文献：
[1] 谢波，周婕.我国城市养老设施发展的政策与规划指引[J].规划师，2013（10）：5-11.
论文作者:孙金霞,彭程
论文发表刊物:《基层建设》2017年第29期
论文发表时间:2018/1/12
标签：设施论文; 机构论文; 社区论文; 老年人论文; 床位论文; 济南市论文; 标准论文; 《基层建设》2017年第29期论文;