农村地区普通高中发展中的教育公平问题研究，本文主要内容关键词为：普通高中论文,公平论文,农村论文,地区论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G638.3 文献标识码：A 文章编号：1009-9115(2007)01-0098-04
一、农村地区普通高中发展面临新背景
普通高中教育是连接九年义务教育和高等教育的纽带，担负着进一步提高国民素质和为高等学校输送人才的双重任务，处于承上启下的特殊地位。农村地区普通高中快速发展、教育公平的保障对于农村地区教育发展、社会主义新农村的建设以及和谐社会的构建都具有重要意义。
1.和谐社会构建对农村地区高中发展提出了教育公平的要求
我国社会发展进入了一个新的历史时期，社会公平成为和谐社会构建的基本准则，教育公平也越来越受到党和国家的高度重视，社会对教育公平表现出前所未有的强烈愿望和高层次追求。党的十六届六中全会提出了“优先发展教育，促进教育公平”的战略决策，标志着我国已经进入了一个既要加快发展，更要关注教育公平的新阶段、新时期。教育涉及千家万户，惠及子孙后代，关系国家长治久安，是一个民族最根本的事业，是构建社会主义和谐社会的基石。教育公平是社会公平在教育领域的延伸和体现，是指人们对教育资源配置和教育机会供给的认识和判断，包括教育权利平等和教育机会均等两个方面，其核心是教育机会均等。教育公平是和谐社会的重要基石，教育不公是最大的群体歧视和影响最深远的社会不公，最终会影响到社会的整体稳定和持续发展。随着农村地区“普九”的基本实现和社会的进一步发展，农村普通高中已经成为农村教育发展最薄弱的环节，改革与发展农村地区普通高中教育，改善农村地区普通高中教育不公平的现状，已成为一项刻不容缓的任务。
2.新农村建设为农村地区高中的发展提供了新契机
党的十六届五中全会提出，建设社会主义新农村是我国现代化进程的重大历史任务。新农村建设为农村教育提供了有利的历史机遇。我国全面可持续的发展、小康社会的建设，重点难点在农村，没有农村的小康就没有全国的小康；社会主义和谐社会不仅是城市的和谐，更要有农村的和谐。目前，农村高中阶段教育经费严重短缺，办学条件还十分落后，师资力量也显薄弱，人民群众对优质高中资源的需求与区域高中教育资源配置过大已成为我国农村地区高中发展中的主要矛盾。农村教育发展的“瓶颈”问题，限制和约束了农村劳动者人力资本积累和文化素质提高，影响到了农村教育发展进而影响到了整个农村的发展。新农村建设为农村高中的发展，提供了物质文化条件，为教育公平的实现提供了契机。
3.普通高中持续发展需要教育公平
上世纪90年代中期以来，各地不断加大政府投入，广泛吸收社会力量参与，积极发展高中教育，普通高中事业得到了快速发展。2005年，全国普通高中学校达到16092所，比2000年增加了1528所，招生规模达到878万人，比2000年增加了405万人；普通高中在校生人数达到2409万人，比2000年增加了1208万人，在校生人数整整翻了一番。包括普通高中在内的高中阶段教育毛入学率达到52.7%，比2000年提高了近10个百分点；初中学生升入高中阶段学校的比例达到69.7%，比2000年提高了近18个百分点。北京、上海等大中城市率先基本普及了高中阶段教育。在我国2000年基本完成普及九年义务教育的历史性任务后，高中教育一度成为整个教育事业发展的“瓶颈”，近年来高中教育的快速发展在一定程度上缓解了“瓶颈”问题。但是，高中教育在进入快速普及化阶段后，人民群众对高中教育特别是普通高中教育的需求矛盾越来越从单纯的数量要求转向对优质高中资源的强烈需求。这就客观上提出了普通高中教育发展中必须实现均衡配置教育资源，减少区域高中教育发展中校际之间教育资源配置差距过大而引发的择校热、高收费和乱收费等教育公平问题。换言之，普通高中要持续高速发展，实现十六大提出的“普及高中阶段教育”的目标，必须切实解决现实中的不公平问题，达成高中教育的快速、协调、高质量的发展。
二、农村地区普通高中发展中的教育不公平的现状与分析
1.“教育不公”现象的基本表现
(1)农村地区普通高中规模不足
从全国情况看，城市普通高中学校数量呈现逐年攀升的趋势，但农村地区普通高中学校数量却在逐步减少。1995年，我国城市、农村普通高中的数量分别为13991、3112个，到2005年，则分别变化为16092、2180个。农村地区普通高中在校生占整个普通高中学生的比例从1995年的24.09%下降到2004年的11.49%。
由于学校校舍和师资短缺，农村地区普通高中“大班”现象十分普遍。据有关部门调查，2004年全国普通高中班级人数超过56人的“大班”占全国普通高中班级总数的58.7%，其中城市“大班”比例为48.6%，农村地区普通高中“大班”比例则高达65%，个别地区的学校甚至出现了百人以上“超大班级”。
农村地区初中毕业生升入普通高中的数字变化也在一定程度上反映了普通高中资源不足。据笔者调查，农村地区普通高中升学率从1998年的26%下降到2004年的20%，而该市①城市普通高中却从36.8%上升至48.9%，两者差距逐渐扩大，反映了农村地区普通高中日趋萎缩的现实。
(2)农村地区普通高中呈现两极分化趋势
在同一区域内，农村一般普通高中与重点高中（如“县中”）之间的差距十分明显，且有进一步拉大的趋势。以笔者调查的3个县区为例，“县中”与一般普通高中（县中之外学校的总平均）年度生均公用经费相差1.6～9倍不等；2000年以来生均基本建设费3县“县中”与一般普通高中平均相差5.2倍，3县“县中”近年来均有大型的“扩建”项目，一般普通高中则有5所高中几年来没有任何“建设投入”；“县中”装备设施近3年累计投入达到了一般高中的6倍左右。
重点高中与农村一般普通高中的投入差异也直接带来了二者之间两极分化趋势。某县中与本县的农村普通高中相比，教师平均收入相差悬殊；随着重点高中凭借自身的“品牌”优势竞相扩大教育资源，其师资水平、生均校舍面积和生均设备值、生均图书等诸项均几倍于一般高中：办学条件、师资等方面的巨大差异，也必然影响到了两类学校的“质量”。2004年高考，某县“县中”二类本科上线率达到37%，而全县其他农村高中的平均数却只有9%。高考成绩的巨大反差则进一步加大了两类学校的生源差异：“县中”往往网络了全县（区）所有的中考高分考生，出现了人满为患的情况；而农村一般高中则只好招收“不入流”的学生，很多学校出现了“吃不饱、招不满”的现象。如此循环，两类学校差距越来越大，最终呈现了泾渭分明的“极化”特征。
(3)农村地区高中阶段招生学生“择校”现象普遍
“择校”是当前我国普通高中教育面临的最突出的教育公平问题，是高中教育公平问题中的焦点，也是人民群众最为关注的热点问题。如上分析，由于一定区域内优质普通高中教育资源过分集中，而且整体上仍处于短缺的局面，人民群众对优质高中资源的强烈需求，导致了近年来普遍的普通高中择校问题。仍以本研究主要调查的3县为例，重点中学中学生交费择校的人数比例从1/3～1/2不等，总体呈现逐年上升的趋势，近年来增幅则呈现跳跃式增长的态势。
“择校热”引发了农村地区普通高中的“基建潮”。为了在日渐惨烈的竞争中占得先机，不论“重点高中”还是一般普通高中都竭尽全力建校舍、扩规模、增容量。重点学校之间更是掀起了一股“豪华建设”的攀比风，导致了农村地区普通高中近年来投资过多、过于集中的问题出现。在2005年笔者走访的13所普通高中，没有一所高中没有债务，学校最高负债达到了千万元。当然，在农村地区，普通高中建设理论上依赖的县财政普遍拮据的情况下，负债贷款就成为了筹资建设的基本方式，而各校偿还债务的思路则普遍看好“收费”，包括收取越来越高的择校费用。有校长坦言：贷款、学杂费、择校费在支撑着庞大的高中建设摊子。在缺乏严密监督的背景下，多收费、高收费、乱收费就成为农村地区普通高中的生存、发展之道。
客观地说，择校费打破了教育经费长期以来的困境，一定程度上补充了重点高中经费不足，有利于扩大优质高中教育资源的供给，调节优质教育资源的需求。但是择校费的负面影响却更为明显，择校加剧了教育发展不均衡，使教育资源配置日趋不合理；日趋昂贵的择校费则使一些贫困学生享有的优质教育的权利丧失，加重了学生家庭负担，很大程度上违背了教育公平的原则。“择校”本身就会引发以权择校、以钱择校等教育不公正问题，在择校热背后还必然地隐藏着“乱收费”这个人民群众最为反感的教育不公问题。
(4)农村地区普通高中学生失学、辍学问题严重
“十五”期间，在普通高中教育规模扩大后，农村地区普通高中贫困生就学困难问题日趋突出。一部分品学兼优的贫困家庭学生因得不到有效资助，不能进入普通高中就读；还有相当一部分农村地区成绩优秀的初中毕业生因家庭贫困不得不中止学业。2005年，全国普通高中在校生2409.1万人，其中农村地区普通高中学生达到1567.7万人。据有关部门测算，2005年全国普通高中共有农村贫困家庭学生323万人，占全国普通高中贫困家庭学生总数的80%左右。为解决普通高中贫困学生就学问题，各地通过举办“宏志班”、减免学费等措施，对部分学生进行了一定的资助，但是由于处于非义务教育阶段的普通高中教育学费标准、生活费用较高，贫困学生数量较大又多分布在农村地区，因此学生受资助面过小，资助经费没有保障。农村地区高中学生“辍学”现象呈增长趋势。我们对3所农村非重点高中学校近5年毕业的学生进了调查，结论是：能修完三年学业的学生平均只有74.5%，辍学人数超过1/4。据初步调查，全县以至邻近地区的农村中学都有类似的情况，有的中学流失率在高二年级甚至接近50%。农村地区贫困家庭学生失学、辍学问题严重困扰着高中教育的发展，造成教育资源的极大浪费，引起了农民群众的关注。
2.“教育不公”现象背后的主要问题
纵观以上诸多教育不公平现象，可以看出，几种典型的现象有着密切的关联，而农村地区普通高中发展中最为突出的就是“择校”问题。特别是在教育部会同有关部门制定了“三限”（限分数、限钱数、限人数）政策之后，“择校”实现了合法化，有些地区绝无“严格执行政策之意”却有“钻政策空子之嫌”，在“择校”合法的外衣下，为了本身的利益几尽扩招、多收费用之能事，甚至在农村地区相当多的重点高中仍然还在利用所谓的“三限”政策招收“复读生”，进一步加剧了“优质高中资源短缺”。从表面上看，择校是农村地区普通高中发展过程中“优质资源相对不足”造成的。实际上，问题的根源在于农村地区普通高中资源现实差距过大，导致人们对高中教育不公平的感觉日益强烈。“择校”实际上是众多学生家长、择校生的一种无奈之举。
从教育公平的角度来讲，择校以及其他问题可归纳为两点主要的教育不公问题：其一，农村地区初中毕业生进入普通高中存在着较大的就学机会不均等问题。在义务教育阶段已经基本解决了入学机会平等问题的今天，普通高中的入学机会问题理应纳入到议事日程，这是教育公益性属性的基本要求。当然农村地区普通高中的入学机会不均问题还可以细化为两个方面：区域间、城乡间高中教育的就学机会存在着较大的差距；无序“择校”问题。其二，农村地区普通高中的教育过程存在着极大的不平等。城乡间、学校间硬件条件、师资队伍差距过大，学生就学条件相差悬殊，接受普通高中的结果自然就会出现“不公平”的结局。
3.“教育不公”问题产生的根源分析
(1)对重点高中“长期倾斜”的政策导向
新中国成立以来，我国基础教育领域一直按照“集中财力办好一批重点小学、重点初中和重点高中”的思路，1953年《教育部关于有重点地办好一些中学与师范学校的意见》、1980年《教育部关于分期分批办好重点中学的决定》、1995年国家教委《关于评估验收1000所左右示范性普通高级中学的通知》等各个时期的重点文件对重点学校的经费保障、办学条件、师资配备、教育管理等都做出了对包括重点高中在内的重点学校实施“重点校重点建”的倾斜政策。
重点学校政策是我国在特定历史条件下采取的加快教育事业发展的重要举措，而且，重点学校在我国教育资源短缺时期“多出人才、快出人才”起到了相当的作用，也积淀了丰富的优质高中资源。但是，站在新的历史时期，以教育公平的视角审视，重点学校政策人为拉大了农村地区高中学校之间的差距，违背了人人平等享有公共教育资源的公平原则，剥夺了多数人享有权利：重点校与普通校之间在教育资源的配备中出现了“马太效应”，衍生了大量的薄弱学校，制约了高中教育普及目标的实现。
(2)对农村地区高中“不‘管’不‘投’”的管理方式
在教育发展的体系中，我国历来奉行“抓两头、放中间”的管理方式，普通高中既没有享受义务教育那样政府的全力保障，也没得到高等教育那种在政府投入的前提下，收取学生学费、吸收科研经费以及校办企业收入的多渠道收费政策支持。据统计，2004年全国普通高中财政预算内教育经费仅占普通高中教育经费总数的42.3%，个别省份尚不足30%；而“十五”期间全国高中建设和发展中的负债总额已达千亿元。
在农村义务教育实行“以县为主”的管理体制后，占全国普通高中总数的61.13%农村高中主要依靠县级的管理和投入。但由于县级财力所限，加之上世纪80年代以来全国的“双基”验收工程投入很大，相当多的县级财政无力承担对所属高中的投入，农村地区高中的办学条件和教育资源扩展遇到了巨大的困难。在笔者调查的13所中学中，7所有基建项目的学校得到过县财政象征性的补贴，其余学校处于“自我维持”的地步。部分地区甚至出现了县财政每年从重点中学收取的费用中抽取一定比例用于县重点项目建设的现象。
另外，除了在教育投入责任方面，地方政府有缺位之嫌，在人事管理方面则只管普通高中校级干部的任免，教师配备、贫困生资助等政府应尽管理职责并没有得到很好履行，有的地方领导甚至认为地方政府只管“义务教育”，对包括普通高中在内的其他教育的管理责任则选择了“放弃”。
(3)对民办高中“‘允’而不‘扶’”的体制建构
为满足人民群众对良好教育日益增长的需求，缓解公共财政不足的压力，我国在实施了非义务教育成本分担政策的同时，大力推进民办教育发展，并颁布了《中华人民共和国民办教育促进法》，民办教育取得了合法的资格。
近年来，人们对“重点高中”为代表的优质教育资源需求更加迫切。为了缓解矛盾，高中阶段实施了“三限政策”，使择校合法化，各地又通过出台“转制”、“名校办民校”、“校中校”等政策，鼓励和支持重点高中扩大招生范围，使重点高中在享受国家“重点保障”的同时，又大量吸纳民间资金，形成了与现有民办教育争夺教育资源的局面。而民间资金举办的普通高中难以平等地获得优秀生源、师资，地方出台的种种限制性政策也使得民办学校的学生难以参加当地教育部门举办的活动或评比，教师职称评聘、参与科研都面临很大困难，待遇不公造成民办教师队伍极不稳定。可以说，在与重点高中的全方位竞争中，民办教育无疑处于绝对的劣势，生存空间受到挤压。从体制建构上，政府虽然承认了民办学校的合法地位，但事实上却形成了民办学校很难积累、扩展教育教学优势，也很难造就优质高中资源。民办教育在农村地区始终处于低水平维持的状态，从而造成民办教育办学质量不高的恶性循环，造成民办教育发育不良的后果。
三、农村地区普通高中发展中实现教育公平的政策建议
1.强化责任，增加对普通高中的投入
普通高中教育应以政府办学为主，这是保障农村地区普通高中发展、实现教育公平的前提条件。政府要强化责任，承担起保障教育公平的公共教育职责。而保证公共教育职责的履行，就应着手建立农村地区高中发展的基本标准，规定农村地区普通高中经费、师资、办学条件等基本标准，认真落实教育部有关规定，禁止超标准建设豪华设施，规范高中发展，提高教育资源的利用效率；农村地区高中发展要以政府投入为主，各级政府及教育行政部门要加大公共财政对农村地区高中阶段教育的投入和支持力度，确保普通高中财政预算内教育经费占教育总经费的比例达到50%以上，有条件的地区应保持更高的比例，尽快改变农村地区高中经费严重短缺，主要依靠“学杂费、择校费和贷款”维持学校运转的局面，保证农村地区优质教育资源逐步扩大。
2.调整政策，适时推行薄弱高中提升计划
我国普通高中阶段教育已经进入了普及化阶段，普通高中教育的公平问题又与重点学校事实上的存在而日益突出。现行的公共资源配置方式是有利于重点高中的。因此，应调整普通高中发展的策略，改革普通高中重点发展的思路，各地要淡化重点高中建设，引导农村地区高中强化办学规范和办学特色；还要适时调整过分依赖“重点校”扩展优质教育资源的发展思路，向“重点提高底部、加强薄弱高中建设”方向转变，十一五期间主要是薄弱高中办学条件的改善与教育质量的提高，完善普通高中招生制度，逐步缩小择校生比例。适时启动农村地区薄弱高中提升计划，各地要根据人口变动和经济社会发展的实际，在对农村地区高中教育进行合理布局的基础上，高中教育资源的配置要向薄弱高中倾斜；进一步加大对农村薄弱高中的改造力度，力争各级财政配套投入，彻底改变薄弱高中硬件不硬的状况。要逐步实施一系列优惠政策，体现对薄弱高中的人事倾斜政策、鼓励政策，逐步提升薄弱高中教育质量，缩小与重点高中的差距。
3.弥补空白，建立普通高中贫困家庭学生资助体系
在我国目前的助学体系中，国家在义务教育阶段实施了“两免一补”政策，在高等教育阶段建立了国家助学贷款等相对完善的资助体系；高中阶段的中等职业教育建立了以国家助学金为主的资助制度。相比之下，我国普通高中资助制度的建设成为了贫困生资助体系中的“空白点”。参照其他学段体系建立的经验，建议中央财政拨专款建立农村地区普通高中助学奖学金制度，同时地方政府配套设立贫困家庭学生助学奖学金，鼓励社会各界对普通高中贫困家庭学生进行各种形式的资助，农村地区普通高中学校每年从学校事业费中划出适当比例，专项用于贫困家庭学生的学费减免，逐步解决农村地区普通高中贫困学生因经济状况失学、辍学的问题。
4.创设环境，以民办高中发展扩展农村高中资源总量
民办教育也具有公益性，民办教育的发展客观分担的也是政府应承担的公共教育职能的部分。因此要创设民办教育发展的良好环境，消除制约民办教育发展的种种障碍，有条件的地方应建立民办教育发展基金，在土地、招生方面予以优惠，大力发展民办教育，大幅提升民办教育比例，优化普通高中的办学结构，扩大农村地区普通高中办学规模，从而为广大农村地区学生提供更多的选择机会。
收稿日期：2006-10-22
注释：
①2006年上半年，笔者对某地级市所辖的3个县区的13所普通高中（其中3所属于重点高中）进行了调研。本文涉及调研数字除特别注明外，均为调研学校的平均数字。