日本煤炭政策对发展我国煤炭工业的启示，本文主要内容关键词为：日本论文,煤炭论文,启示论文,煤炭工业论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
编者按：作为世界发达国家的日本，其能源工业的地位是举足轻重的。对于其煤炭资源的开发，虽然日本属于贫煤之国，但其对国家现有煤炭工业的管理与调控，却有着自己科学而又独特的政策。这一点，对于我们这个用煤、产煤而煤炭工业政策又不太完善的大国，是值得学习与借鉴的。
一、日本煤炭工业政策的启示
1.日本煤炭工业发展简况。日本煤田主要分布在北海道、九州和本州，已有200年的开采历史。1940年全国生产煤炭5630万t，是其煤炭工业的鼎盛时期，其后便一度衰落。由于煤炭资源逐渐枯竭，同时政府在调整煤炭产业结构、提高效率和效益方面采取一些措施，煤矿的处数、产量逐年减少，到1995年初，全国只剩下池岛、三池、空知和太平洋4个矿。1994年4个矿总产量为639万t，另外有11处小型露天矿，产量几十万吨，煤矿工人的生产效率相应提高，平均每人每月煤炭生产量由1960年的18t，提高到1992年的154.5t，提高7.5倍。
2.日本煤炭工业政策。日本政府十分重视通过政策制定和实施，对煤炭工业进行宏观调控。经常根据国民经济发展的需要和煤炭工业的实际情况，制定相应的政策。从1962年到现在，日本政府先后9次制定、实施煤炭政策，取得了较好效果。在开采条件极困难的情况下，维持了本国的煤炭生产，并有计划地缩小煤炭生产规模，关闭矿井，调整产业结构，进口煤炭，使煤矿的关闭、人员的转移比较平稳，同时也保证了国民经济发展对煤炭的需求。
目前，日本煤炭工业虽然逐步衰落，但政府仍对其采取强有力的扶持政策，其中重要一项是财政补贴政策。1995年财政年度（从上年的4月份到第二年的3月份），政府对煤炭工业的财政补贴为1098亿日元，折合人民币将近100亿元。财政来源从征收的石油进口税中支出。
财政补贴的使用方向是：①煤炭产业结构调整对策费248.9亿日元，主要用于煤矿关闭，有计划地缩小生产规模，煤矿开辟多元化经营项目，以及煤矿开拓掘进等方面的补贴；②产煤地区振兴对策费134亿日元，主要用于煤矿关闭后地方经济振兴方面的补贴；③矿害对策费515.9亿日元，主要用作对治理矿害事业团体的补助金、安全设施、排水设施的维修管理费；④煤矿劳动者雇佣对策费158.8亿日元；⑤事务处理费32.8亿日元；⑥预备费5.6亿日元。另外，用于洁净煤技术开发及国际洁净煤技术推广等费用137亿日元。
3.日本煤炭政策制定的程序。日本煤炭政策的制定是一个自下而上、由上而下、再由下到上广泛征求各方面意见的决策过程。一般要经过政策建议的提出、政策方案的审议和政策的决策三个阶段。
政策建议的提出。一般由煤炭公司联合组成的煤炭协会，或由煤炭公司提出，将意见反映给通产省资源能源厅煤炭部，煤炭部汇总各方面的意见，提出政策建议。有些政策建议也由官方组成的调查团提出。
政策方案的审议。政策建议反映给政府后，政府再召开煤炭矿业审议会进行审议。煤炭矿业审议会是进行煤炭政策决策的重要机构，审议会的委员由通产省大臣任命，由煤炭产业、用煤行业、研究机构中有权威的代表和有名望的大学教授以及政府负责这方面事务的官员组成。煤炭审议会中设有政策恳谈会，负责对煤炭政策的评议。审议包括对一项政策本身及其配套政策的财政预算的审查，要经过较长时间反复多次的讨论。
政策的决定。重要的煤炭政策主要由总理大臣、国会、通产省大臣进行决策。有关机构和官员要亲自听取煤炭审议会的汇报并进行咨询，最后批准，发布实施。
4.日本煤炭政策对我们的启发及建议。日本政府通过制定政策进行宏观调控，使一个劣等煤炭资源国家，恰当地处理了煤炭国产与进口的关系，适应了国民经济发展对煤炭的需求，反映了一个国家制定煤炭政策的重要性。同时，日本煤炭政策之所以有效，是因为有一套比较科学的制定政策的方法。这些都是值得我们借鉴的。
我国是一个产煤和用煤大国，以煤炭为主要能源，但目前尚未建立系统的煤炭工业政策，需要借鉴日本的经验加以改进。随着社会主义市场经济体制的建立，政府不再直接管理企业，更多的是要通过政策进行宏观调控，制定系统完善的政策更为重要。为此建议：
①要根据国民经济发展的要求和煤炭工业的实际，制定不同阶段的煤炭政策。当前，急需建立适应市场经济发展需要的、有中国特色的煤炭政策体系，要组织人员尽快制定出来。
②要建立民主的、科学的政策决策体系。根据目前的实际情况，重点抓好两方面的工作。一是要加强政策研究。通过政策研究提出政策建议，这是制定政策的重要基础。我国煤炭工业政策研究力量非常薄弱而且分散，需要充实力量。应通过成立政策法规研究中心，把有限的力量组织起来。二是要建立有权威的政策审议制度。建议参考日本煤炭审议会的做法，把与煤炭工业有关的权威人士、专家、学者聘请为煤炭政策审议会的委员。凡煤炭工业重大决策，都要经过审议会的审议。
二、日本煤矿报废关闭的处理及对我们的启示
日本煤炭资源条件很差，随着煤矿合理化的进程，大批煤矿被关闭。煤矿报废关闭对煤矿及社会带来许多问题，日本把解决这些问题当做一个社会问题，从中央到地方道（县）、市、町、村各级政府以及煤炭工业公司，各方面都十分关注，采取了大量措施，取得了较好效果。
1.日本煤矿大量报废关闭产生的突出问题。煤矿报废关闭给社会政治、经济带来许多问题，突出的有两个。一是煤矿人员的安置问题。30多年中，因报废关闭下来的煤矿人员近30万人，平均每年1万人。日本的煤矿多在北海道、九州等偏远山区，当地企业少，即使有几家企业也没有那么大的安置能力。日本的企业用人少，效率高，更增加了煤矿下来人员的安置难度。二是给煤矿地区经济带来沉重打击。日本许多城市都是随着煤炭工业发展起来的。煤矿关闭，给这些城市带来极不利影响：①人口大量减少；②税收占当地财政支出的比例（财政力指数）大大降低；③政府为保障本地公民生活的支出（即生活保护率）提高。上述三方面还是在各方面采取了一系列对策之后的状况，否则关闭煤矿对当地经济打击更大。
2.煤矿报废关闭带来问题的处置。为处理煤矿关闭带来的问题，日本从中央到地方政府以及煤炭企业都采取了大量措施。
首先，从1955年开始就先后三次制定了有关法律。根据法律，有关方面还制定了实施细则及有关措施。这些法律法规先后经多次修改，目前仍在实行。
第二，日本政府成立了有关组织，采取有关政策措施。同时有关的地方政府也都采取了一些相应的措施。
第三，各种政策措施的贯彻实施。根据各级政府的政策法规，有关方面在关闭前、关闭中和关闭后，都积极采取措施，解决报废关闭的问题。
关闭前的措施，主要是改变煤矿的产业结构，发展多元化经营。日本煤矿公司本来就实行产、运、销一体化经营，资源将枯竭时，又都根据自己的优势，办起水泥厂、木材厂、玻璃加工厂、超级市场、饭店和旅馆等，为安置煤矿关闭退下来的人员创造条件。从1992年开始，政府对煤矿发展多元化经营给予补助，新能源开发机构实行无息贷款。1992年～1993年已批准这样的项目70个，安置煤矿退下来的人员130人。煤矿公司办的多种经营项目能够安置的人员毕竟是少量的，大量的是由其它企业安置。
关闭中，着重抓煤矿人员的转产培训及就业安置。凡是煤矿关闭退下来的人员再就业，都要经过培训。培训由煤矿公司或接收单位负责进行，政府分别给上述单位每人一年工资的3/4和2/3作为培训费，给接受培训者本人每人每天3500日元的生活补贴。
日本对年满55岁的煤矿工人（其它行业须年满60岁），实行养老保险。报废关闭退下来的人员，52岁就可实行养老保险。对不够养老条件的人员，根据其在煤矿工作的年限，一次性发给平均800万日元左右的离职费，国家和企业各负担50%。另外，每人发一本求职手册（即黑手册）。持黑手册者享受优惠待遇，如在3年内每月可向政府领取16万日元的生活补贴金，直到找到工作为止（3年为限）；在找工作期间，政府还发给求职活动费（如支付每人每天8900日元的住宿费及交通费，每人每天800日元的就业支付金）。同时给接收单位每人工资的1/4～1/2的费用，以鼓励企业多接收煤矿关闭退下来的人员。
关闭后，主要抓矿区环境治理和经济振兴。振兴煤矿地区经济，主要是诱导社会有关方面到矿区办企业，在投资贷款利率和税收方面给予优惠待遇。到矿区办企业贷款利率为4.35%～4.65%，而融资机构贷款利率为4.9%以上。政府对矿区新办企业，都规定了不同的优惠税率政策。如在上砂川地区办企业的税收，前3年全免，第4年免60%。为搞好煤矿地区经济振兴和环境治理，成立了产煤地区振兴事业团（后改称地域振兴整备公团），该事业团是特殊法人，既不是政府，也不是企业，是由政府成立的特殊公司（是通产省的外围机构）。在全国许多地区都设立了分支机构。有员工744人，平时还临时雇佣一些人。主要任务是在一些地区平整土地，建设基础设施和房屋，以吸引各方面到煤矿地区办企业。资金来源，一是由政府无偿资助。32年来政府共补助600亿日元；二是贷款，要还本付息。用平整的土地、建设的房屋出售后的收入偿还。32年来，该事业团平整土地3599万m[2]，建设基础设施33处，促进了矿井关闭后地区经济的振兴。
3.解决煤矿报废关闭问题的效果。日本政府各方面采取的措施已取得明显效果。一是煤矿关闭退下来的大批人员多数得到安置。据三井砂川等11个煤矿地区统计，从1987年以来，因煤矿关闭及合理化退下13177人，申请求职者12677人。已发给黑手册11556人，另有669人发给一般求职手册；就职者7774人，就职率为61.3%；自动取消就职要求者4177人。可以看出煤矿下来的人员大多数得到安置或生活有了着落。二是报废关闭煤矿地区经济初步得到振兴。上砂川町，原来有一个年产160万t的煤矿，关闭时有员工1200人（目前52%重新就业，48%拿补助金）。上川砂町地处山区，既无工业，也无农业，当地经济是全靠煤炭工业带动起来的。1987年煤矿关闭，使当地经济受到沉重打击。中央、道、町各级政府积极采取对策，到目前已开办了30个企业，投产28个。如利用原来710m深的井筒办起无重力试验场（高科技项目）。除本国进行试验外，欧美等先进国家也有前去进行试验的。再如利用煤矿巷道贮存压缩空气发电，办起了装机2.1万kW的发电厂。另外还办起了服装加工厂、香茹种植厂、电子管厂等，共安置548人。据北海道政府煤炭对策室介绍，有些矿关闭后，已在旧矿址上开辟农田，建学校，建公共设施、住宅等。有的煤矿还有意保留了部分井上建筑和井下巷道，办成煤矿博物馆，设置工人、设备模型，从原始的手工采煤一直到现代化的煤炭生产，表述整个煤炭发展史，供人参观。北海道因煤矿发展起来的夕张市现在已办成了一座旅游城市。该地区80年代后期因亏损严重和事故率高而关闭。夕张市重新调整了产业结构，决定向旅游城市发展。目前已办了一座煤矿博物馆，同时还办了游乐场、水上餐厅、室外音乐厅、酒店、滑雪场等，成为四季都有特色的旅游胜地，每年接待游客上百万人次。
4.日本处理煤矿报废关闭问题对我们的启示及建议。日本政府处理煤矿关闭问题的做法，给我们两点重要启示。一是煤矿关闭带来的问题是社会性问题，要由社会关心解决。二是处理煤矿关闭问题，既有人员安置问题，又有经济振兴问题，是社会的大难题，必须采取得力的政策措施。
我国煤矿随着开采年限的延长及经济效益问题，衰老报废和有计划关闭的煤矿越来越多，人员安置、环境保护和地区经济振兴等问题也都将暴露出来。但目前尚未有解决问题的系统政策措施。为此建议：
①要把关闭煤矿（包括衰老报废煤矿）视作一个重要的社会问题。国家综合部门，如计委、财政部、劳动部以及土地、环保等部门都要引起重视，积极支持。煤炭部及各地政府更责无旁贷，要把衰老报废煤矿转产纳入地方经济发展规划。
②在调查研究基础上，制定关闭煤矿的政策法规。同时应成立有关组织机构，促进这方面的工作。
③要采取有力的促进政策。
——解决老矿转产基金。除发展第三产业的贴息贷款应增加到30亿元，并延长到2000年，其中10亿元主要用于关闭煤矿人员的转产外，生产矿井还应从每吨煤中提1元，作为关闭煤矿的转产基金。
——对老矿进行财政补贴。在关闭煤矿人员的处理上，我国不可能象日本那样都辞退，给予离职费和3年生活补贴，令其另找工作。但留在企业内逐步转产，政府也应给予生活补贴（日本私有煤矿职工尚有补贴，我们对国有煤矿职工更应当有补贴）。补贴可参照日本的办法，以3年为限。按各地人均生活标准及关闭煤矿的人头核定补贴总额，由中央财政补给国有重点煤矿，由企业负责关闭煤矿转产人员的生活支出。
——在税收及贷款利息上采取优惠政策，鼓励各方面到关闭的煤矿地区办企业。
——近期需向国务院全面反映一次衰老报废煤矿的状况及政策要求，争取国务院早对该问题进行决策。