我国政府购买教育服务的现状与问题①——基于上海市教育委托管理的分析，本文主要内容关键词为：上海市论文,现状论文,我国论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
政府购买教育服务是政府与社会组织签订契约，根据对社会组织所提供教育服务的评估，以公共财政全部或部分支付相应费用，目的在于向社会公众提供优质、高效、可选择的教育服务。政府购买教育服务有两个本质内涵：第一，政府在购买教育服务中实现了“提供者”与“生产者”的分离；第二，政府与社会组织之间在本质上是以“契约”为基础的商品交换关系。[1]我国政府购买教育服务的类型从购买内容方面来划分主要有以下几种：购买管理（委托管理）、购买学位、购买评估等。购买教育服务对转变政府教育职能、促进教育均衡发展、实现教育公平等具有重要作用。目前，我国政府购买教育服务实践尚处于摸索与初步总结经验阶段，还存在一些问题。本文试对我国基础教育阶段政府购买教育服务的现状与问题予以探析。
一、政府对购买教育服务的认识和定位
政府购买教育服务的政策思想源于西方国家20世纪70年代末开始的教育市场化改革，其主要特点是构建“小政府—大社会”的教育职能模式，将公民社会、市场领域力量引入到教育治理中，构建公私部门的合作伙伴关系，提高政府教育服务供给的质量和效益。我国政府购买教育服务的实践在借鉴西方国家改革经验的基础上，更多地体现出本土化特点。但政府对购买教育服务的认识、定位尚不明确，出现了一些不规范的问题。
1.没有明确界定提供教育服务的社会组织的性质
政府可向什么性质的社会组织购买教育服务，这是在理论和实践上需要清晰界定的问题。在理论上，政府主要可向三类组织购买教育服务：第一，向其他政府部门购买教育服务，如某地方政府可委托另一地方政府培训教师，并向其付费；第二，可向市场中的社会组织购买教育服务，其性质为营利性组织；第三，可向公民社会领域中第三部门购买教育服务，其性质为非营利性组织。在国外，政府一般以三种方式购买教育服务：第一，政府部门之间的教育服务合同，称为内部合同；第二，政府向营利性机构购买教育服务，如美国爱迪生公司就是一家营利性教育管理公司；第三，政府向非营利性机构购买教育服务。笔者所做调查显示，我国政府购买教育服务的社会组织对象主要包括：第一，高等院校和公立中小学，如上海市浦东新区与同济大学合作共建陆行中学；浦东新区政府与建平中学、杨园中心小学等中标单位签订相关教育项目购买合同。[2]第二，民办非企业单位，如上海市浦东新区委托上海市成功教育管理咨询中心管理东沟中学。可以看到，公立高等学校和中小学为事业单位法人，其作为法律、法规授权组织承担一定行政职能，而且公立中小学与签订合同的教育行政部门之间存在行政隶属关系。因此，实际上政府向公立中小学购买教育服务，可认为是体制内教育服务提供方式改变，是体制内的招投标，在国外称为“内部合同”。总体上我国政府购买教育服务的社会组织对象在性质上较为多样。现实中，人们对向什么性质的社会组织购买教育服务才能称为政府购买教育服务还没有明确界定。
2.对委托管理的学校对象定位不清晰
在“上海市以委托管理推动郊区义务教育学校内涵发展项目”中，各区县对委托管理受援学校的选择定位不一致：有的区县试图通过委托管理来形成特色学校；有的区县试图借助委托管理来提高受援学校的教育教学质量；有的受援学校已与支援学校有一定的合作基础；有的受援学校教育质量处于本区县的中等水平；有的受援学校教育质量较低，排名在全区靠后。[3]在委托管理中，如果政府对受援学校缺乏清晰的定位与思考，会影响委托管理的实施效果。
3.委托管理不规范
从理论上说，以委托管理合同为基础的政府与托管方的教育中介组织是一种平等的民事法律关系。在委托管理过程中，双方发生纠纷时，托管方可通过法律来保障自己的权利和利益。但在实践操作过程中，由于委托管理的法律法规、操作制度等还不健全，面对教育行政部门的强势地位，托管方很难在委托管理过程中保障其合法权益。
4.没有形成购买教育服务的长效机制
目前，各地政府购买教育服务多以项目方式运作，如上海市教委启动的“上海市以委托管理推动郊区农村义务教育学校内涵发展项目”。以项目方式来购买教育服务，其优势在于比较灵活，可以灵活地调动各种人力、物力等资源。但其不利之处在于，无法形成长效的政府购买教育服务机制，如不能建立专门负责购买教育服务的职能机构，无法配备和培训专门负责的工作人员，因此不利于形成政府购买教育服务的长期发展规划与设计等。
二、教育中介组织的发展
西蒙·马金森认为，教育市场生产应具有五大特征：市场涉及一种稀有“商品”或多种商品的生产；存在着明确的生产领域；存在生产者和消费者之间的货币交换；生产者之间存在竞争关系；存在市场主体性，即适应市场生产、消费和交换的态度和行为，所有这些特点对充分开发教育市场都是必要的。[4]这意味着：在完善的教育市场中，必须有能提供教育服务产品的生产者，即教育中介组织，有产品是教育市场中生产者和消费者货币交换的前提；教育中介组织不只是一两家，因为较少的教育中介组织无法使教育服务的“生产者”之间展开有序、公平的竞争；存在市场主体性，具有适应市场生产、消费和交换的态度和行为。市场主体性对生产者而言，首先是能生产出市场所需的产品，并且产品质量能在竞争中取胜，其次能独立生产和交换，并承担在市场中生产、竞争和交换的法律责任；对消费者而言，首先是具有对一定教育产品的需求，其次具有在市场中鉴别、选择教育产品满足其教育需求的能力，同时也具有独立选择、竞争、交换的资质与能力，并承担相应法律责任。除此之外，市场本身的主体性则表现为市场能为生产者和消费者的交换提供一种健全、公平、公正的规则和制度，并随着市场的不断发展而完善和改变。
20世纪90年代以来，在国家相关政策的扶持下，我国教育中介组织发展迅速。但总体而言，我国教育中介组织的发展还存在诸多问题。
1.数量较少，规模较小，尚未形成教育服务的“生产者”市场
政府购买教育服务的政策初衷是要通过教育市场中教育中介组织之间的公平、有序竞争，来降低教育服务提供成本，提高教育服务供给的质量和效益。但我国政府购买教育服务存在的主要问题是教育中介组织的数量较少，无法形成教育服务的“生产者”市场，提供教育服务的教育中介组织之间无法形成竞争。
2.发展过多依赖政府扶持
目前，教育评估类的教育中介组织主要有两类：第一类是从教育行政部门或教育事业单位脱钩出来成为社会组织；第二类是由私人举办的教育评估机构。目前教育市场中的教育评估组织以第一类居多。笔者了解到，目前上海无论是市级的上海市教育评估院还是各区县的教育评估机构基本都已与教育行政部门、教育事业单位“脱钩”，成为独立的社会组织。但目前状况是，几乎所有从教育行政部门或教育事业单位“脱钩”出来的教育评估机构的员工的工资福利仍由政府公共财政承担。有调查显示，在教育中介组织中“有65.5%的组织表示政府支持最能促进教育中介组织的发展，有24.2%的组织经费主要来源于政府补贴或购买服务，有60.9%的组织负责人仍具有公办身份，有48.8%的组织员工主要收入还是来源于财政拨款”。[5]教育中介组织的“官民二重性”特征直接影响其在教育市场中提供教育服务的独立性，其教育服务的提供易受到教育行政部门意志的影响。
3.专业资质无法脱离公立学校“母体”
资料显示，上海市浦东新区自2005年以来成立的教育中介组织共有16个，以公办优质学校为母体催生的有8个。[6]换言之，现在的教育中介组织可以说既是“公”的，又是“私”的。其“公”在于教育中介组织在提供教育服务时离不开“公”的教育资源，对于承担委托管理的教育中介组织来说，托管团队大部分来自公立学校的教师、托管的办学理念和管理模式也来自公立学校；其“私”在于在法律性质上教育中介组织属于具有独立法人地位的自负盈亏、独立运作的民办非企业组织。可见，目前教育中介组织的“公”、“私”尚存在模糊之处。
4.缺乏内在和外在的发展动力
教育中介组织的法律性质为民办非企业组织，具有非营利性。其组织性质决定了教育中介组织在运营中所产生的利润或剩余不能分配给个人，只能用于组织的再发展。市场领域中的营利性组织以追求利润与私益为发展的内在动力。但对于非营利性教育中介组织来说，组织发展的动力来自于特定的组织使命和组织信念。但调查访谈中，笔者发现大多数教育中介组织负责人对本组织的使命和信念还没有清晰认识，组织发展缺乏内在动力和外在激励。
三、保障购买教育服务有序开展的相关政策
1.政府购买教育服务相关政策缺乏
目前我国中央政府层面缺乏专门规范政府购买教育服务的政策文件；在地区层面，一些地区和城市已经出台了关于政府购买公共服务的行政规章，但专门针对政府购买教育服务的政策文件还没有。如上海市浦东新区出台了《浦东新区关于政府购买公共服务的实施意见（试行）》、上海市闵行区出台了《关于规范政府购买社会组织公共服务的实施意见（试行）》、浙江省宁波市海曙区出台了《海曙区关于在社会工作领域开展政府购买公共服务的实施意见（试行）》等，这些关于政府购买公共服务的政策文件中大多规定了公共服务的购买范围、方式、服务供应方的资质、评估标准、资金拨付方式等。但这些都未专门针对购买教育服务做具体规定。教育服务不同于其他公共服务，有其特殊性和复杂性。如教育服务的质量不能被准确描述，并制订出清晰的“满意”标准；教育服务的周期性长，教育服务产品具有“体验品”的特点；教育服务的价格估算较困难等。购买教育服务不能完全照搬或套用企业界的招投标机制。缺乏专门针对购买教育服务的相关政策和制度，将直接影响政府购买教育服务的有效性及推广实施。
2.各地政府购买教育服务各自为政，没有统一规定
由于国内政府购买教育服务尚处于“点上试行”阶段，中央政府层面还没有专门针对购买教育服务的政策文件，导致各地政府购买教育服务各自为政，制度规定不统一。(1)托管经费的监管和审计制度不统一。(2)促进和扶持教育中介组织发展的税收优惠政策还不完善，各地也不统一。如同样是民办非企业单位，上海市浦东新区的教育中介组织可免交企业所得税，而在上海市另一些区县则必须交企业所得税。不同地区间税收等相关政策制度的不统一，不利于跨区域教育市场的形成，也不利于政府购买教育服务的进一步发展。
3.培育和规范教育市场所需的政策制度有待修改与完善
从宏观层面来说，提高政府购买教育服务实施的有效性有赖于培育和完善教育市场，促进教育中介组织的发展和强大。这一目标的达成需相关政策法律的保障。我国规范教育中介组织的法规有《社会团体登记管理条例》、《基金会管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》等。但这些法规的一些条款可能会阻碍教育中介组织的发展。如《民办非企业单位登记管理暂行条例》明确规定我国民办非企业单位应当经其业务主管单位审查同意，并到县级以上地方各级人民政府民政部门进行申请登记。这种对民办非企业单位的“双重管理”制度，增加了民办非企业单位登记管理规范性的同时，也加大了民办非企业单位申请登记的难度。一些业务主管部门出于部门利益或私人利益的考虑，可能限制区域内民办非企业单位的申请登记。另一方面，在客观上民办非企业单位需挂靠业务主管部门，增加了民办非企业单位对业务主管部门的依附性，不利于民办非企业单位在教育市场中的独立法人地位、独立提供教育服务意识与能力的培养。《民办非企业单位登记管理暂行条例》第11条明确规定：“在同一行政区域内已有业务范围相同或者相似的民办非企业单位，没有必要成立的不予登记”。此条规定在实践操作过程中就演变为在同一区域内业务范围相同或者相似的民办非企业单位只能成立一家。这条规定也是值得商榷的。培育和发展教育中介组织的目的在于在教育市场中形成多家具有专业资质的、有实力的教育中介组织，通过公平、公开的竞争，降低教育服务提供的成本，提高教育服务提供效率。如果区域内只有一家提供教育服务的教育中介组织，则易形成对教育服务提供的垄断供给，也易滋生购买教育服务过程中的权钱交易。《民办非企业单位登记管理暂行条例》的这一规定客观上制约了区域内教育中介组织发展的数量和规模。
从微观层面来说，教育市场的完备还需要一系列具体制度来规范。本文认为以下一些机制尚有待健全与完善：第一，教育服务产品的成本核算与价格估算机制。只有明确了教育服务产品在教育市场中的价格，购买才能得以实现。教育服务产品的价格要建立在对生产该教育服务产品成本核算的基础上，并允许教育市场对教育服务产品的价格涨落进行自动调节。第二，公平、公开的教育市场信息传递机制的完善。教育服务供给者、需求者的信息如不能在教育市场中畅通地交流，就会屏蔽掉许多潜在购买者和供给者。在教育市场中逐步建立关于不同类型教育服务产品提供者的资料库和数据库，使教育市场中教育服务潜在提供者的专业资质、发展水平、提供教育服务的相关经历等信息可在教育市场中得到清晰呈现。在教育市场中建立起关于教育服务买者、卖者的充分、完全、公开的信息传递机制，是有效实施购买教育服务政策的保障条件之一。
注释：
①本文的访谈材料、案例、调查数据均来源于笔者对上海市某区两所委托管理学校教师、学生家长所做的问卷调查，以及对上海市一些区县购买教育服务相关教育行政部门工作人员、教育中介组织负责人、受援学校校长及教师、学生家长等的深入访谈。