边境安全视角下中国与东盟反恐警务合作
温 豪，栗长江
（中国人民公安大学，北京 100038）
[摘 要] 中国与东盟之间的反恐警务合作亟待从边境安全方面加强，以阻隔恐怖分子出入境与回流。中国与东盟反恐警务合作具备了一定的法律基础，由于边境地区地势复杂、出入境与移民管制漏洞等障碍。应以“湄公河联合执法”为蓝本，推进边境地区联合执法；增强公共产品输出，打造资源共享型边境安全；加强边境地区流动人口管理的合作，维护边境秩序；实现出入境信息共享，预防恐袭事件发生；联合打击相关跨境犯罪，助力反恐警务合作。
[关键词] 边境安全；反恐；警务合作；中国与东盟
2017年以来，国际合作反恐取得了一定的成效。恐怖组织在伊拉克、叙利亚境内呈现出溃败的态势。国际恐怖主义形势发生转变，中东地区的恐怖主义呈现出“外溢效应”，“伊斯兰国”的骨干四处逃散，外籍“圣战者”加速回流。新的反恐形势加重了众多国家的反恐压力，尤其是那些处于反恐“洼地”的国家。另外，我国的极端分子将外逃的目光瞄向了与我国西南边境毗邻的东南亚各国。中国与东盟之间的反恐警务合作亟待从边境安全方面加强合作。
1.2方法使用GE公司生产的Hispeed双层螺旋CT机,平扫后常规行动脉期、门静脉期和延迟期三期扫描,层厚10mm,螺距1.0,扫描的参数为130m As,120kv,扫描的范围为从膈顶至右肾的下极,非离子型造影剂100ml用高压注射器从肘前静脉注入,速率2.5ml/s,三期扫瞄时间为开始注射造影剂后25s、70s、120s。
2009年，发展家庭服务业促进就业部际联席会议制度建立后，根据部际联席会议的要求，四川省政府及时批复建立了四川省发展家庭服务业促进就业联席会议制度。四川省联席会议召集人由四川省政府副秘书长张晋川和四川省人社厅厅长叶壮担任，联席会议成员单位有发改委、人社厅、财政厅、商务厅、民政厅、总工会、妇联、团省委和省残疾人联合会，联席会议办公室设在四川省人社厅。目前，全省大多数市（州）建立了发展家庭服务业综合协调机构，县（市、区）级发展家庭服务业综合协调机构正在推进中。
此外，中国与东盟自贸区进入巩固发展阶段，随着“一带一路”倡议的实施，中国与东盟之间的经济合作越来越密切，区域内人员的流动也更加频繁，扩大边境防恐与反恐合作是中国与东盟反恐警务合作的重点。
一、维护边境安全在反恐国际警务合作中的价值
跨国性是当今恐怖主义的一个显著特点，也是恐怖组织之所以能够保持其组织活力而不断生存与发展的关键所在。因而，在国际反恐警务合作中，对于边境安全的维护显得尤为重要。在这一领域，欧盟走在了前列。由于较高的一体化程度，欧盟较早地认识到边境安全对于反恐警务合作的重要性。欧盟凭借一致的边境安全风险防控理念，整合区域内边境防控资源，打造了边境安全风险一体化的防御机制，较好地维护了欧盟的边境安全[1]。总体来看，边境安全在反恐警务合作中的价值主要体现在以下三个方面。
（一）边境安全为反恐国际警务合作提供保障
恐怖活动的跨国性使得反恐行动的开展需要多个国家的多个部门来配合，如反恐、移民事务管理、禁毒、边境检查等部门都会涉及。恐怖活动的跨国性使得世界各国加强了对边境安全的维护，以达到阻止恐怖势力渗透到本国境内及切断本国恐怖组织与国外恐怖组织之间联络的双重目的。同时，边境安全的维护需要出入境边防检查人员具有一定的侦查能力，根据已有情报信息或者人身及物品的查验，发现潜在的恐怖分子或者用于实施恐怖活动的武器等。基于边境安全的维护对于国际反恐警务合作的开展具有保障作用，国家之间在开展反恐警务合作的过程中，必须共同致力于双方边境安全的维护。
（二）边境安全阻隔恐怖分子出入境与回流
会晤式，也称“会晤机制”。近年来，中国与东盟开展的官方会晤较多，主要有东盟国家警察首长会议、中国—东盟“10＋1”领导人会议、中国与东盟“10+1”打击跨国犯罪部长级会议、中国与东盟防务与安全对话等。此外，会晤机制从广义上来讲，还包括中国与东盟举办的不同主题的研讨会，如中国—东盟警学论坛。这些会晤机制不仅推动了中国与东盟反恐警务合作法律文件的完善，也推动合作逐步走向务实和具体合作。
（三）边境情报信息共享以推进反恐警务合作
“情报信息主导警务”已经成为各国警务人员的共识。在反恐国际警务合作中，边境情报信息共享的价值毋庸置疑。这些情报信息对于及时、彻底地打击恐怖主义发挥了巨大的作用。比如，欧盟提出的“边境情报信息深度共享机制”极大地提高了欧盟共同应对跨境犯罪、恐怖主义犯罪等行为的效率和能力。在反恐国际警务合作中，通过边境情报信息的收集与共享，形成边境安全风险预判预警机制，能够有效地指导反恐合作的开展。
二、中国与东盟反恐警务合作的概况
国际警务合作可以看作是一种警察外交，必然会受到开展警务合作方外交关系的影响。20世纪90年代以来中国与东盟在政治、经济等领域的合作不断开展并进一步深化。中国与东盟开展反恐警务合作始于“9·11”事件之后，中国与东盟的反恐警务合作从举办论坛到签署反恐合作宣言和备忘录，再到进行反恐业务培训，反恐合作达成共识，合作也越来越趋向实务。
（一）开展反恐警务合作的法律基础
东盟部分成员国对移民管制相对宽松，尤其是印尼、菲律宾、马来西亚等国家移民门槛低，通过跨国婚姻、投资、务工等方式就比较容易获得在该国的居留权或者国籍。这种宽松的移民管理政策，使得恐怖分子容易潜入东盟区域内进行恐怖活动或者以东盟成员国为中转站赴其他国家参加恐怖活动。
具体开展反恐警务合作还需要合作的主体之间就合作内容、方式、机制等进行磋商，进而形成制度性规范。2001年11月，中国—东盟“10+1”领导人会议上通过的《反对恐怖主义联合行动宣言》，提出深化一线反恐执法机构合作等一系列反恐合作计划，这些反恐合作计划的提出是中国与东盟开展反恐警务合作的开端。2002年11月签署的《中国与东盟关于非传统安全领域合作的宣言》，标志着中国与东盟在反恐领域开启了全面合作。2004年7月发布的《中国与东盟成员国总检察长会议联合声明》提出为中国与东盟的侦查机关之间在打击恐怖主义时进行司法协助[4]。东盟与中、日、韩三国于2005年8月签署的《关于加强东盟与中日韩首都警察局合作的北京宣言》（简称“北京宣言”），就中国与东盟开展反恐警务合作作出了具体性规范。这些规范性文件的签署，对于中国与东盟开展反恐警务合作具有基础性和导向性的意义。
“10·5”湄公河大案的发生，促使中国与东盟国家在边境地区的执法合作上迈出实质性的一步。经中国政府提议，中老缅泰四国在北京建立湄公河流域安全执法合作机制，并发布《中老缅泰关于湄公河流域执法安全合作的联合声明》。四国开始在湄公河流域开展联合执法。虽然湄公河联合执法合作机制还存在一些问题，但从2011年12月9日中老缅泰湄公河联合巡逻执法指挥部的设置到2018年5月第70次中老缅泰湄公河联合执法行动的启动，这一机制实施6年多来，共计出动执法艇604艘，执法人员达11 234人次，航行3.6万余公里，联合检查船只694艘次、人员3 609人次，成果救助商船121艘次[11]。对湄公河流域的安全稳定与经济发展做出了重要的贡献。
（二）开展反恐警务合作的现有模式
从海上边界来看，位于印度尼西亚、马来西亚和菲律宾三国交界处的西里伯斯海、苏禄海同样处于三国政府管控范围之外，使得该海域成为恐怖分子躲避追捕的“避风港”[7]。
随着国际航空事业的快速发展，当今的恐怖分子跨国流动犯罪基本上达到了点与点的交流，境外人员不再局限于传统的通过边境来完成跨境行为。因此，除了传统边境地区的出入境管制，还应该加强机场、码头等口岸的出入境管控合作。近年来，随着中国与东盟国家的交往日益密切，人员的往来也越来越频繁。2014年，国务院同意广西桂林实施东盟10国旅游团114小时入境免签的政策。出入境政策的便利化使得一些不法分子通过伪假证件、虚拟身份等方式非法入出国境。可见，出入境的便利与管制的漏洞给防恐和反恐的开展带来了巨大的挑战。
从国家安全的角度来看，边境地区是抵御外部入侵的最前沿，是维护国家安全与稳定的第一道防线。同样，在反恐行动中，边境应当是抵御恐怖分子渗透的第一道防线。从近年的反恐形势来看，众多恐怖分子借道东南亚赴伊拉克、叙利亚参加“圣战”或者恐怖活动培训。这些偷渡出境的恐怖分子受到其他恐怖组织的培训后，其实施恐怖活动的能力获得很大提升。归国后，这些恐怖分子将会召集更多的人参加恐怖组织，进而组织和策划恐怖活动，并且加强了与海外恐怖组织之间的联系，从而对母国造成更大的危害[2]。而今，恐怖分子的回流问题也在考验着各国的边境安全工作。不难看出，边境安全对于国际反恐警务合作来说，起到了阻隔国内外恐怖组织联系，及时阻断恐怖活动发生的作用。
慕尼黑工业大学拥有非专利材料的所有权。在协商利益相关方（即参与开发非专利材料的各方）同意后，慕尼黑工业大学可将其用于研究和商业用途，例如，通过授予许可或转让获取收益。利益相关方有权分享收益。
其次，双边反恐模式和多边反恐模式。根据参与合作反恐的国家数目，可以划分为双边反恐模式和多边反恐模式。从东盟目前发展的状态来看，其一体化程度较低，区域内国家之间的差异性较大，开展多边的反恐模式困难较大。相比较而言，双边反恐模式较为容易开展，而多边反恐模式所具有的影响力和所获得的反恐效果要大于双边反恐模式。因此，中国与东盟反恐合作中应当降低反恐合作的目的起点，将东盟国家更广泛地纳入到多边“反恐模式”当中来[6]。
三、边境安全视角下中国与东盟反恐警务合作的障碍
（一）边境地区地势复杂
东盟区域内地形复杂，拥有众多岛屿、辽阔的海岸线和广袤的热带雨林，这样的地理特征使得恐怖势力在东盟区域内的渗透相对容易。此外，东盟区域内有众多的岛屿是不受政府控制和监管的，而这些岛屿往往成为恐怖组织的“根据地”，助长了恐怖组织的滋生和发展。
从陆上边界来看，东盟区域内地形复杂，山林较多，国家之间的陆地边界一般人员难以进入。以盛产毒品而闻名的“金三角”就处于缅泰老三国政府的权力真空地带。恐怖活动与毒品犯罪以及其他跨国犯罪交织在一起，使得当地环境更加险恶。马来西亚与印尼的边界大部分是层峦叠嶂的原始森林，开展边境巡逻工作十分困难，这些边境地区的非法越境活动难以根除。
反恐警务合作模式是指不同国家之间为了实现反恐目的，以各自的警察部门为执行机关采取的联合行动方式。从中国与东盟开展反恐警务合作的现状来看，中国与东盟的反恐警务合作实践仍处于起步阶段，在开展合作过程中还存在较多的问题与障碍。
（二）东盟区域内出入境与移民管制的漏洞
首先，从合作方式来看，主要模式有条约式和会晤式[5]。条约式主要指的是中国与东盟签署的各层次的协议、声明、宣言、条约等。这些文件的签署一直伴随着中国与东盟反恐合作的进程。到目前为止，中国与东盟签署了约十个关于反恐的法律文件，其中有专门为反恐合作签署的，也有些文件当中部分内容涉及到反恐合作的。从这些文件的签署可以看到中国与东盟反恐警务合作的法律基础在不断增强，体现了中国与东盟依法进行反恐合作的姿态。
开展长期的警务合作需要有坚实的法律基础。在国际法层面，从20世纪60年代开始，国际组织陆续制定了15个国际公约（其中部分公约尚未生效），包括《制止非法劫持航空器公约》（又称为“海牙公约”）《反对劫持人质公约》《制止恐怖主义爆炸公约》等构成了《联合国打击恐怖主义公约》。但由于国际社会对恐怖主义的定义缺乏统一的认识，这些公约只是确立了缔约国之间就反恐开展司法协助、引渡等应尽的义务[3]。对于缔约国而言，《联合国打击恐怖主义公约》侧重于从司法角度对恐怖主义进行制裁。对于开展合作的具体方式和机制等则缺乏明确规定。
此外，中国与东盟的出入境管理部门之间的信息沟通依然难以做到及时准确，深层次的情报交流也非常缺乏，一定程度上加大了双方出入境管理的难度[8]。
3)环境影响加权。根据各种环境影响的重要性级别，对标准化后的环境影响潜值进行赋权，从而评价其相对影响潜值大小。则
（三）边境安全短板造成反恐生态恶化
除了复杂的地势与出入境管控的短板之外，东盟区域内动荡的环境也给边境安全的维护带来了极大的挑战。与我国云南接壤的缅甸由于国内环境动荡，边境地区的战乱常常造成大量平民流离失所，边民跨境活动的随意性也给双方的反恐行动带来麻烦。例如，2017年3月8日缅北果敢地区发生军事冲突，大约7 000名缅北边境居民逃亡缅中边境中方一侧的云南省[9]。区域内相对有限的反恐资源使得边境安全的维护显得捉襟见肘，再加上区域内人口贩运、毒品贩运猖獗，进一步恶化了反恐生态。其中，伪假护照为许多跨境犯罪提供了便利。泰国警方经过5年的调查，在2016年2月10日宣布破获了一个制作假护照的团伙。该团伙制造的护照出售给各种身份不明的人员使用[10]，对世界许多国家的出入境秩序及国际反恐生态带来了巨大威胁。
张家港市作为全国首批加快实施最严格水资源管理制度的县级试点城市，在落实“三条红线”和建立“四项制度”工作过程中，建立了水资源节约、保护、管理和监测的全方位、全过程标准化管理模式，形成了“职能一体化、队伍专业、设备现代化、流程标准化、档案星级化、宣传长效化”的水资源规范化、精细化管理模式，扎扎实实推进了最严格水资源管理制度的落实。
四、中国与东盟反恐警务合作的对策
（一）以“湄公河联合执法”为蓝本，推进边境地区联合执法
其中，样本采集是食品微生物检验的基础，在采集过程中，需要将统计要求贯彻下去，科学采样。通常情况下，样本量越大，就具有越强的代表性，因此应结合实验室条件，尽量扩大样本数量。同时，选取的样本应该具有较强的密封性，一旦开放，将会受到外界因素的影响，这样检验结果的准确性就得不到保证。如果检测散装样品，则需要在将无菌环境中进行提取，以避免样品受到外界环境的影响。
中老缅泰湄公河联合执法机制的运行，可以机动灵活地应对区域内的恐怖事件，及时有效地打击恐怖主义与其他跨国犯罪。鉴于东盟区域内边境地区的复杂形势，“湄公河联合执法”机制可以作为边境执法合作的典范，推进边境地区反恐警务合作。
（二）增强公共产品输出，打造资源共享型边境安全
当今，科学技术在各领域的运用有效地解决了人力不足的问题。在边境地区，传统的边境安全需要边防部队或者边防警察的巡逻来维护。这种流动巡逻的方式并不能确保每一处边境都能兼顾到，特别是地形地貌比较险峻的边境地区，而这种巡逻上的漏洞往往会给边境安全带来潜在的隐患。因此，一些发达国家开始将先进的科学技术应运于边境安全的管理上。在2017年的香格里拉对话会上，东盟参加国表示计划利用侦察机和无人机实现对管理松散的边境地区进行监管，以防止恐怖分子穿越[12]。再如，在2017年6月22日召开的欧盟峰会上，欧盟成员国领导人在边境信息共享、利用互联网反恐这两项反恐合作上达成一致，旨在应对中东地区涉恐人员的回流问题。欧盟成员国领导人还认为，在当前反恐形势下，欧盟有必要建立永久性防务合作机制[13]。在反恐警务合作中，同样需要遵循开展国际警务合作的原则，尊重成员国在反恐合作中的权力，要让成员国意识到反恐警务合作机制的目的不是取代成员国的权力，而是致力于帮助成员国打赢反恐战争。
鉴于中国与东盟区域内复杂的地理环境以及反恐形势的严峻性，我国在与东盟开展反恐警务合作的过程中，应加大反恐技术与装备等公共产品的输出，进一步提升东盟成员国的反恐能力，打造资源共享型边境安全，推动我国与东盟反恐警务合作的发展。
（三）加强边境地区流动人口管理的合作，维护边境秩序
近年来，中国与东盟贸易往来日益频繁，为了服务经济发展，中国与毗邻的东盟成员国越南、老挝、泰国都采取了较为宽松的边境管理政策。在边境地区，双方边民的往来也日益频繁。从历史上来看，居住在双方边境地区的民族有许多属于跨境民族，彼此之间语言相通，有的甚至具有血缘关系。加之部分国家内部军事冲突时有发生，弱化了对边境地区的管控，从而导致战争发生时有大量边民涌入我国境内的情况。因此，我国与东盟应该在管理边境地区流动人口上加强合作，可以将边境地区的流动人口信息作为反恐情报交流的一部分，以更好地甄别恐怖分子，从而达到预防恐怖事件发生的目的。
（四）实现出入境（移民）信息共享，预防恐袭事件发生
出入境管理在开展反恐警务合作中具有十分重要的作用。有效的出入境管理工作尽管不能完全阻断恐怖分子的跨境行为，但能够在很大程度上阻断恐怖分子的“回流”。此外，纵观欧美等地发生的恐袭事件，大部分都是由外来移民实施，包括非法移民。对此，中国与东盟之间的反恐警务合作可以事前对拟出入境人员、移民加强审查，对于出入境人员、移民进行风险防控，重点掌握风险程度较高人员出入境的事由，并将相关情报信息传递于拟入境国，从而达到预防恐怖事件发生的目的。
交通小区的公交出行OD是指隶属于任意2交通小区间的站点对间的OD量汇总. G为交通小区OD矩阵，Zi为小区i内的公交站点集合. 因此交通小区OD为式(1).
（五）联合打击相关跨境犯罪，助力反恐警务合作
在东盟区域内有着人所共知的毒品产地“金三角”。长期以来，“金三角”地区的毒品贩卖与武器走私、人口贩卖等跨国犯罪联系在一起，就像一颗毒瘤一样严重威胁着中国与东盟区域内的安全稳定及经济发展。这些跨国犯罪能够得以实施，很大程度上是利用了边境管理上的漏洞。而恐怖主义犯罪的实施，又往往与这些跨国犯罪呈“共生关系”。因为恐怖组织的运作势必需要大量的人员、资金、武器等作为实施恐怖活动的基本条件。因此，从边境安全的角度来看，中国与东盟的反恐警务合作可以把打击以上跨国犯罪作为抓手。
用Excel表对数据整理后，用SPSS17.0软件对数据进行一般线性模型(GLM)分析和Duncan's法进行多重比较，线性及二次比较分析不同蛋白质水平对蛋鸡生长性能的作用效果，显著性水平设为P＜0.05，极显著水平设为P＜0.01。
总之，从边境安全这一全新的视角审视中国与东盟的反恐警务合作，其中的难点与障碍主要是边境反恐生态的恶化、复杂的边境形势以及出入境管控合作的漏洞。对此，中国与东盟的反恐警务合作应该着力于从合作机制、反恐技术装备、出入境、移民等方面进行边境安全的建设与维护，防恐与反恐并重，为中国与东盟反恐警务合作的进行发挥好保障作用。
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[11]中老缅泰启动第70次湄公河联合巡逻执法[EB/OL].[2018-05-22]（2018-08-09）.http://www.xinhuanet.com/world/2018-05/22/c_1122871186.htm?baike.
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On China-ASEAN Counter-terrorism Policing Cooperation:A Perspective of Border Security
WENHao，LI Chang-jiang
(Chinese People's Public SecurityUniversity,Beijing 100038,China)
[Abstract] China-ASEAN counter-terrorism policing cooperation calls for reinforcement of border security in an effort toprevent terrorists from entering and leaving the countries.There is certain legal foundation for China-ASEAN counter-terrorism policing cooperation.The complex landscape in the border areas gives rise to be immigration and immigration control loopholes,which turn to be a barrier for cooperation.Therefore,efforts need to be made to take"Mekong joint lawenforcement"as the blueprint and move along joint law enforcement in the border areas,enhance output of public goods,build resource-sharing border security,strenthen cooperations in the management of the floating population in the border areas to safeguard peace,stability and order in the border areas,implement immigration information sharing to prevent terrorist attacks,and jointly crack down on related cross-border crimes to promote counter-terrorismpolicingcooperations.
[Key words] border security;counter-terrorism;policingcooperation;China-ASEAN
[中图分类号] D815.5
[文献标识码] A
[文章编号] 2096-4048（2019）01-0092-05
DOI: 1 0.19736/j.cnki.gxjcxyxb.2019.0116
收稿日期： 2018-09-10
作者简介： 温豪（1990— ），男，山西太原人，中国人民公安大学2016级公安学专业涉外警务方向硕士研究生，主要从事涉外警务研究。栗长江（1970— ），男，河北武邑人，中国人民公安大学国际警务执法学院教授，硕士研究生导师，主要从事涉外警务研究。
责任编辑：蒋玉莲
标签：边境安全论文; 反恐论文; 警务合作论文; 中国与东盟论文; 中国人民公安大学论文;