户籍制度功能异化与渐进回归，本文主要内容关键词为：户籍制度论文,功能论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革开放以来，我国的户籍制度改革在中央和地方层面取得的进展有目共睹。如同中国其他领域的改革一样，户籍制度改革“自上而下”和“自下而上”两种方式兼而有之。从政策层面看，中央政府对户籍改革的推动一直是较为积极的。许多省市也在户籍改革方面进行了积极探索，究其改革的出发点，既有对中央出台的户籍改革政策的呼应，也有适应地方经济社会发展的需求。2014年7月，国务院印发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，对新一轮户籍改革的总体要求、差别性户口迁移政策、配套措施等做了明确规定。从中央政府的“顶层设计”可以看出，本轮户籍制度改革不仅是落户政策的调整，统一城乡户口登记、全面实施居住证制度、健全人口信息管理均提上议程，其改革力度、涉及范围和配套措施是前所未有的。作为户籍改革重要内容的国家层面居住证制度取得重大进展。2014年12月，国务院法制办公室就《居住证管理办法(征求意见稿)》向社会公开征求意见。2015年10月21日召开的国务院常务会议通过《居住证暂行条例(草案)》，自2016年1月1日起施行①。 此次户籍改革有两个重要目标：一是努力实现农业转移人口及其他常住人口在城镇落户，让在城镇就业居住的农业转移人口和其他常住人口暂时没有落户的，能够逐步享受当地的基本公共服务和便利；二是要通过推进户籍制度改革，统一城乡的户口登记制度，全面实施居住证制度，基本建立以合法稳定住所和合法稳定就业为基本条件、以经常居住地登记为基本形式的户口迁移登记制度，建成国家人口基础信息库，实现跨部门、跨地区的信息整合和共享。 此次户籍改革的两大目标进一步引发对户籍制度功能的思考。关于户籍制度的基本内涵，应该有狭义和广义两种不同的理解。狭义的户籍制度是指国家有关机关依法收集、确认、登记有关公民年龄、身份、住址以及亲属关系等基本人口信息的法律制度②。其基本功能表现在：一是证明公民身份并确立公民的民事权利和民事行为能力；二是为政府制定国民经济和社会发展计划提供基础的人口数据；三是维护社会治安，发现和防范犯罪。这三大职能可被视为户籍制度的本位职能③。而广义的户籍制度，是指与户口或户籍管理相关的一套政治经济和法律制度，其中包括通过户籍来证明个人身份、执行资源配置、财富及权利分配职能。也就是说，除了发挥户籍的本位职能外，户籍制度还被赋予了本不应该由它承担的许多政治、社会和经济功能，户籍制度的基本功能发生了严重异化。 本文试图回答这样三个问题：一是户籍制度为什么在建构和发展过程中发生了功能异化？二是改革开放以来哪些力量推动了户籍制度的功能回归？三是户籍功能渐进回归过程中有哪些重要政策议题值得关注？ 一、户籍制度何以功能异化？ 学术界关于户籍制度功能异化的主要分析框架被称为“社会控制论”或“社会管制论”，迄今为止，该理论仍有较强的解释效力，只是在不同的发展阶段，实施社会控制的目的和力度有所不同。多数研究把新中国户籍制度的建立与1958年《中华人民共和国户口登记条例》的颁布实施对应起来。实际上，该项条例的颁布实施有其自身的制度酝酿和催生过程。新中国的户籍制度是以重建社会秩序为目的而产生的，而秩序的建构需要社会控制④。1951年全国统一的城市户口登记制度建立；1954年起普遍建立农村户口登记制度；1955年，国务院颁发《关于城乡划分标准的规定》，确定将“农业人口”和“非农业人口”作为人口统计指标，城乡分割的二元社会结构初见端倪。但此时的户籍管理制度只是监督而并非控制人口流动的机制⑤，公民在城乡之间的流动还是相对自由的，政府并不是采取强制的、命令式的控制方法来营建公共秩序，而是采取说服劝阻的方式，尊重行动者自由、自觉和自愿的原则⑥。1951年的《城市户口管理暂行条例》第一条就申明：“为维护社会治安，保障人民之安全及居住、迁徙自由，特制定本条例。”1954年新中国第一部《宪法》规定：中华人民共和国公民有居住和迁徙自由。这一时期户籍管理的主要任务，是“证明公民身份，便利公民行使权利和履行义务；统计人口数字，为国家经济、文化、国防建设提供人口资料”，应该讲基本上履行的是户籍制度的本位职能。而之后户籍制度承载功能的放大和不断异化与我国的工业体系建设及发展战略息息相关。 在国家工业化初期阶段，中国政府推行的是重工业优先发展战略，而重工业有一种内生的“资本排斥劳动”的机制⑦，政府投资不断向资本密集的重工业倾斜，工业资本吸收劳动力的能力不断减弱。数据显示，1952年到1977年间，工业净产值占国民收入的比重上升了30%，而工业就业比重仅上升了10%左右，就业结构明显滞后于产业结构。在资本稀缺、劳动力剩余状态下，为推行重工业优先发展战略，一方面需要加快资本积累，另一方面又需要控制劳动力从农村流出，保证城市就业机会和福利不外溢⑧，于是开启了中国以农村供养城市的模式。自20世纪50年代开始，国家在包括粮食统购统销制度、劳动用工制度、社会保障和城市福利制度、户口迁移制度、人民公社制度等方面颁布一系列政策法令，将城乡人口、劳动力分隔开来。 1953年，全国粮食统购统销制度建立，中国开始实行粮油计划供应制度，粮食生产和分配问题开始与户籍制度联系起来。1953年的《粮食市场管理暂行办法》和《关于实行粮食的计划收购和计划供应的命令》对禁止私自经营粮食以及不同人员的粮食供应做出明确规定。1955年的《市镇粮食定量供应暂行办法》和《市镇粮食定量供应凭证印制暂行办法》，统一规定了市镇非农业人口的居民口粮分等定量，并按核定的供应数量发给市镇居民粮食供应证，居民使用粮票购买口粮。自此全国正式进入“票证时代”，没有户籍就意味着没有票证，没有票证就无法在城市购买生活必需品，也就基本上排除了农村人口在城市生活的可能性。 不仅仅是粮油计划供应制度，城市就业制度、社会福利制度均与户籍挂钩。1950年代开始实行的劳动用工制度，原则上只负责城市非农业人口的就业安置。1952年政务院发布《关于劳动就业问题的决定》，否定了短期内吸收整批农村劳动力进入城市就业的可能性；1957年国务院发布《关于各单位从农村中招用临时工的暂行规定》，明确城市各单位一律不得私自从农村中招工和私自录用盲目流入城市的农民。以户口性质为标准，城市就业制度、社会福利制度的边界格外清晰。1951年政务院发布《劳动保险条例》，详细规定了城镇国营企业职工享受的包括医疗、养老、休疗养、生育、独子保健待遇，以及职工伤残的救济金、职工死亡的丧葬、抚恤金待遇、直系亲属的医疗补助等(集体企业参照执行)。国家机关、事业单位工作人员的各项劳保待遇则通过发布单项规定逐步完善起来。此外，城市居民还享受单位提供的住房保障及各种形式的补贴。 1958年《中华人民共和国户口登记条例》的颁布标志着新中国户籍制度的正式确立和管理法制化的开始，进而为二元化社会管理体制的建立奠定了基础。迄今为止，该项条例仍然是新中国户籍管理中最重要的法规。《条例》对常住户口登记、暂住登记、出生登记、死亡登记、迁移登记、变更登记以及法律责任等做了详细规定，并正式确立了户口迁移审批制度和凭证落户制度。1958-1977年的20年间，中国的户籍管理总体上处于限制迁徙期，期间经历两次“逆城市化”运动⑨。1975年修正后的《宪法》取消了关于公民迁移自由的条文。1977年11月，国务院批转《公安部关于处理户口迁移的规定》，严格控制“农转非”为处理户口迁移的基本原则之一，政府利用行政命令控制城市和城市化的发展思路未改变。 从上述几类制度的性质和关系看，粮油计划供应制度、劳动用工制度、社会保障和城市福利制度属于资源配置、利益分配方面的歧视性制度安排，均以城乡分野的户籍制度为载体，共同发挥社会控制职能。控制作用的真正发挥，则利用人民公社“政社合一”的体制加以落实。也就是说，在人民公社时期，国家实现了最大限度地从占人口80%的农民手中获取剩余，维持限定的城市人口的低工资和低消费，仅用了不到30年的时间，就完成了工业资本的原始积累。中国以农村供养城市的模式高速完成了工业化，其代价则是城乡之间的发展鸿沟越拉越大、城市化严重滞后于工业化。由此可见，户籍制度功能异化源于对其社会控制职能的无限放大，是工具理性扩张的结果。其中，社会控制职能经历了建国之初“秩序重建”目标向城市发展和重工业优先发展目标的转化。 二、哪些力量推动了户籍制度的功能回归？ 自20世纪80年代中期开始，为适应改革开放后城乡劳动力合理流动的需要，户籍政策进行了调整和改革尝试。尽管学界有低估户籍改革进展的倾向，但客观地讲，中央和地方政府在户籍改革方面付出的努力有目共睹。伴随着经济社会领域各项改革的推进，特别是市场经济的发育，户籍制度改革的效果还是比较明显的。回顾户籍改革的历程可以发现，改革成本是影响改革进程的关键要素。无论是中央政府还是地方政府，在户籍改革中均遵循“经济人”原则，考虑到改革成本与利益分配及利益冲突相关，需要努力寻求成本最低的改革路径。基本做法：一是在旧制度的薄弱环节率先进行改革，暂时避开改革成本高的领域；二是抓住有利时机，选择改革成本较低的时点。也就是说，改革在时间和空间上是逐步扩散的。“时空扩散理论”在户籍改革中具有较强的解释能力。从空间维度看，中国的户籍制度改革之所以形成小城镇先行、中小城市次之、大城市滞后的局面，与不同层级城市的改革成本高度相关。从时间维度看，随着劳动用工、社会保障、城市福利等领域的改革推进，使得户籍改革的成本有所下降，户籍改革的步伐在1990年代后期以来得以加快。 在什么条件下户籍制度改革有望突破，即公民可以自由获得城市户口，劳动力市场不再有歧视？Solinger认为，这取决于两个时机：一是劳动力市场需求格局发生变化，即城市经济发展对外来劳动力需求的大幅度提高，可能成为体制转变的契机；二是城市劳动力的保障制度，即如果城市劳动力的就业保障比较确定时，外来劳动力的权利也会相应提高⑩。王美艳和蔡昉认为，按照中国经济改革的逻辑，彻底拆除劳动力流动的制度障碍，有赖于四个条件：第一，地方政府发现那些阻碍劳动力市场发育的政策既无助于解决失业问题，其实施也不再有充足的合法性。第二，城市居民发现外地劳动力并不直接构成对他们的就业竞争，他们能够充分就业并不取决于外地劳动力存在与否，以及是多是少。第三，城市福利体制社会化，依赖自我融资而不再依赖于补贴。第四，城乡劳动力供给状况发生一个根本性的变化，劳动力无限供给特征开始消失。(11) 无论是两个时机，还是四个条件，应该讲，近年来经济社会形势的变化使得户籍改革取得突破的条件越来越成熟。本文认为，以下几个方面构成了推动户籍制度改革和本位功能回归的积极力量。 (一)人口和劳动力的大规模、长距离流动 改革开放以来，我国经历了并还在经历着历史上规模最大的人口流动。人口流动具有明显的阶段性特征，20世纪80年代，以“离土不离乡”进入乡镇企业为主；90年代以后，则表现为以更大的规模和更长的距离从农村向城市、从落后地区向发达地区流动转移。有学者曾引用“泥石流形成，必须同时具备陡峻的山形，丰富的松散固体物质和足够的水源三个基本条件”这一地质理论，认为我国的社会政治经济环境为民工潮提供了三个基本条件和一个外在动力：(1)城乡分割政策、产业政策为民工潮的形成积累起很大势能(陡峻的山形)；(2)户籍制度松动、粮食供应制度的改革、土地政策的调整以及区域发展战略的选择为民工潮的出现提供了前提条件(丰富的松散固体物质)；(3)市场经济是民工潮形成的必要条件(足够的水源)；另外存在一个外在动力就是人多地少，农民负担过重，种田不赚钱等现状迫使农民离土离乡汇入民工潮(12)。 不难看出，人口、劳动力流动与户籍制度改革之间存在互动关系。20世纪80年代中期以后，当乡镇企业发展出现徘徊停滞，农村剩余劳动力开始向城市转移和跨地区流动，寻找非农就业岗位，包括户籍制度在内的各种制度障碍的逐渐消除是其关键。1984年《关于农民进入集镇落户问题的通知》规定，有经营能力、有固定住所或在乡镇企业单位长期务工的，公安机关应准予落常住户口，统计为非农业人口，吃议价粮，办理《自理口粮户口簿》和《加价粮油供应证》。这无疑是一个里程碑，给了部分人以“迁徙自由”，农民由此获得了在城市合法生存的权利。20世纪90年代，粮油市场全面放开、各种票证制度取消。1992年公安部发出通知，决定在城镇、经济特区、经济开发区、高新技术产业开发区实行当地有效城镇户口制度。尽管当时计划经济的色彩仍然较浓，但对一些合理不合法，但有利于地区经济社会发展的人口劳动力流动迁移行为，政府有可能采取默许和妥协的态度，并在适当的时候进行政策调整。 外来劳动力与本地劳动力的关系一直是地方政府政策考量的内容。经历了20世纪80年代以来的社会和经济转型，城市内部的社会分化日趋严重。城市弱势群体和底层人群的大量存在，加重了社会负担，同时也加大了社会风险。特别是大规模产业结构调整产生的大量下岗、失业人员，成为城市就业困难群体，这一群体始终是政府再就业工程的重点和难点。20世纪90年代，部分城市政府曾经出台限制农民进城就业的文件，并对外来人口进行运动式整治，一方面出于城市安全及管理的需要，另一方面是对本地劳动力进行就业保护。这一时期的一个基本特点是，城市规模越大，城市户籍人口中的就业困难群体越多，外来劳动力与本地劳动力的竞争关系越是明显，城市政府的本地保护政策就越多。 毕竟大规模人口流动的趋势难以抵挡，各种限制农民进城的阶段性整治运动一旦结束，城市需要面对更大规模的外来人口和劳动力涌入。多数地区的经济社会发展仅靠当地户籍人口难以维持，特别是东部沿海地区，城市发展对外来人口和劳动力的依赖性越来越强，而外来人口对城市发展的贡献也有目共睹，在与城市政府的博弈过程中，外来人口要求满足其利益诉求的筹码不断增加。当越来越多的人口和劳动力跨地区流动，这一群体的就业指导与培训、子女教育、社会保障、卫生计生等公共服务需求趋于增加，于是，一些基本的公共服务不再以本地户籍为单一载体，暂住证特别是居住证等人口管理的替代性工具，成为以外来人口为供给对象的公共服务的新制度载体。 某种意义上讲，改革开放以来我国人口和劳动力流动，是对计划经济时期城市化严重滞后于工业化的补偿性增长，具有低序、高速、大规模和长距离的特点。国家对于人口和劳动力流动的态度也在发生改变，初期工业化时代以“堵”为中心，而新型城镇化时代则以“引”为重点。“优先解决存量，有序引导增量，合理引导农业转移人口落户城镇的预期和选择”，以及“促进人口有序流动、合理分布和社会融合”的提法，说明新一轮户籍改革和新型城镇化规划的意图不是为人口流动添加动力，而是试图通过精细的调控或治理，形成一种更加和缓有序的人口流动态势。(13) (二)劳动力市场供求形势发生变化 20世纪90年代以来，随着产业结构和经济成分日趋多样化，城镇劳动力市场多元化也愈加明显，非正规就业规模庞大。大规模农村劳动力在本地或外出从事非农产业，农民工的数量不断扩大。截至2014年底，全国农民工总量已达2.74亿人，其中外出农民工1.68亿人(14)，家庭式迁移已占外出农民工相当大的比重。在很长一段时期内，户籍制度是劳动力市场上就业保护的制度基础，包括就业政策、社会保障和社会服务供给等多个方面对外地人歧视性对待，农村劳动力及随迁家属不能得到城市永久居住的法律认可，其迁移预期只能是暂时性的或流动的(15)。另有研究表明，城乡工人在劳资关系等方面的巨大差异源于两个方面：一是人力资本水平差异和就业企业的差异；二是农民工受到的户籍歧视。前者解释了两类工人劳资关系差异的70%～80%，后者解释了两类工人劳资关系差异的20%～30%。户籍歧视所造成的差距不可小视，除劳动合同外，农民工在工资、养老保险、医疗保险、失业保险以及工会参与等方面均遭遇到户籍歧视。(16) 进入21世纪以来，尽管人口、劳动力流动的总量仍在持续增加，但劳动力市场供求形势开始发生变化。一个显著特点便是“民工荒”的出现。自2004年1月起，我国大部分地区相继出现企业用工短缺的现象，被称作“民工荒”，打破了劳动力“无限供给”的神话(17)。2010年春节过后，出现了新一轮的“民工荒”，使“民工荒”再度成为热门话题。从第二轮“民工荒”的区域特征看，范围波及整个珠三角、长三角、环渤海湾地区，并向中西部地区纵深发展，民工短缺已经成为常态。“民工荒”已经成为不可否认的事实，对其形成原因的讨论见仁见智。有学者认为，“民工荒”是“总量荒”和人力资源“结构荒”(“技工荒”)的双重荒(18)，造成“民工荒”的本质原因在于中国的刘易斯转折点已经到来，农民工无限供给的时代已经结束，加之经济发展和产业结构调整，“民工荒”成为必然(19)。一旦劳动力无限供给时代结束、刘易斯转折点到来(20)，外来务工人员低工资、低保障、低公共服务的局面将难以维持。无论中央政府，还是地方政府，激励促进经济增长的动机，将相应地转变为提供更好的公共服务，进而提高社会保护水平和均等化程度的动机(21)。 (三)城市劳动就业制度、消费品供应等城市福利体系的联动性改革 多数研究者认为，户籍改革的根本困难并不在于确定一个城乡统一的居住地登记体制，而是在于户籍制度是城市公共福利体制的母体性制度和载体性制度，因此户籍改革就要求城市公共福利体制进行相应改革(22)。深化户籍改革的关键，在于加快剥离附着在户口背后的各种利益，把隐藏在户口之后的劳动、人事、工资、物价、教育、卫生、社会福利等诸多制度与户口脱钩(23)。因此，户籍改革不仅仅是户籍制度本身的突破，还需要包括教育制度、医疗制度、劳动与就业制度、住房制度、社会保障和社会福利制度等配套性改革，同时，财政收支政策、社会管理制度、地区间政策协调等方面也需要进行相应的调整(24)。 改革开放以来，户籍制度的利益剥离式变迁已经在局部领域启动。20世纪80年代，城市基本消费品供应票证制度逐步取消。粮油计划供应制度最早与户籍挂钩，也最早与户籍脱钩。政府逐步取消粮食统购统销制度，促使与城市户口挂钩的“国家粮”转变为“市价粮”，降低了城市户口的“含金量”。同样，随着住房商品化改革的推进，市场而不是户口成为住房分配的手段，城市户口不再承担分配住房的功能；随着城市劳动就业制度改革，企业雇佣行为倾向于市场化，体制外劳动力市场的就业首先与户籍脱钩，尽管城市本地户籍仍然在体制内劳动力市场存在一定程度的就业保护，但城市户口在承担就业安置方面的功能趋于弱化。户籍利益的剥离依赖市场经济的发展得以推进，利益剥离的进程取决于市场经济的发展程度，结果表现为，离市场经济越近、市场化程度越高的领域，户口与利益的剥离程度越高，如粮油、商品房、就业等。但是，在一些无法市场化、资源主要来自财政补贴的领域，如最低生活保障、经济适用房等，户口与利益的剥离难以通过市场经济的发展而实现(25)。 户籍利益剥离具有这样的特点，如果有新的利益分配机制形成或新的载体出现，能够部分或完全替代户籍制度，户籍利益的剥离就可能发生。以社会保障为例，我国目前社会保障体系的四个组成部分中，最能体现权利义务对应关系的是社会保险。也就是说，一个人若要享受社会保险的权利，必须履行社会保险制度所规定的相关义务。只有符合条件、按规定参加社会保险，并按规定的缴费标准和时间缴纳保险费，才有资格享受相应的社会保险待遇。如，城镇职工社会保险建立在劳动关系框架之内，并非以有无所属城镇的户籍为标准，完全可以脱离户籍独立运行。随着近几年国家层面的《社会保险法》、《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》、《流动就业人员基本医疗保障关系转移接续暂行办法》、《城乡养老保险制度衔接暂行办法》等一系列法律、法规的出台，地方政府对外来从业人员参保政策进行了调整。在保障外来从业人员公平参保权利的同时，也在一定程度上解决了社会保障制度“碎片化”问题。 (四)基本公共服务均等化的推进 2005年，十六届五中全会首次提出“基本公共服务均等化”原则，十六届六中全会、十七大和十八大的政府纲要性文件均提出“基本公共服务均等化”，并将此作为实现科学发展观、构建和谐社会的基本目标和要求，各地根据中央要求出台具体办法，制定本地区推进基本公共服务均等化的目标与实施路径。在此背景下，外来人口对城市公共产品和公共服务的享用条件以及由需求扩张导致的财政压力等问题不可回避。 在我国的身份体制背景下，不同的人在公共领域内各自享有的权利和承担的义务与他们的“身份”紧密联系在一起。区别对待的公共服务供给机制和差异化的成本分担机制，是身份传统在我国社会经济制度中最突出的体现，而这恰恰是我国公共服务非均等格局形成最直接的诱因(26)。流动人口或外来劳动力对城市公共产品和公共服务的享用在一定程度上与其社会经济地位相关联。那么，在面向流动人口的公共产品供给方面，政府应发挥什么作用呢？从我国转型时期政府与市场关系变化的轨迹看，既不是完全否定市场的作用，也不是进一步压缩政府作用的空间，而是市场经济进一步发展的同时，政府的作用仍然强大。也就是说，在民生领域达成社会平等的努力，目前主要并非依赖市场自动调节的方式落实，而是靠政府之手来平衡和对冲市场发展所带来的分配不均(27)。显然，推进基本公共服务均等化，政府需要打破制度分割，制定相对公平的公共服务获得模式和规则，进而为改善流动人口的社会经济地位提供制度化路径。 从各地推动基本公共服务均等化的政策实践看，包括社会保障、医疗卫生、义务教育、就业培训等基本公共服务已逐步覆盖到包括流动人口在内的常住人口，户籍归属与公共物品分享机制间的联系有所淡化。户籍身份是一种依附于国家的公民特征，它的内在要求应该是全体国民间的平等和一致；而社会公共产品属于福利经济学范畴，它的分配机制和享用范围受制于空间和地区的限制。具体到某一地区，社会公共产品由于供给有限，因此存在选择性的分配机制有其合理性(28)。问题在于选择性的分配机制如何建立？ 广东、上海等地主要以居住证为载体，建立流动人口社会资源和公共服务获得机制，辅以逐步升级的市民待遇，并通过“居住证转办常住户口”模式，提供了居住证转办常住户口的通道。也许这种户籍改革模式的动机是复杂的，是为了响应外来人群中技术人才或人力资本高的利益诉求或不满，或者是体现包含外来人口的社会权利及平等价值目标。但显而易见的是，现行居住证制度的导入，不仅便于承载外来人口社会资源和公共服务的配置功能，而且有利于那些市场能力强的或技术人力资本高的外来人群，其筛选机制本身就具有促进社会分化的功能。这种户籍改革思路的积极意义还在于，在不同的社会阶层之间创造了可以流动的通道。新一轮户籍改革的目标之一是努力实现农业转移人口及其他常住人口在城镇落户，即便暂时没有落户，也能够逐步享受当地的基本公共服务。这一目标的实现仍然需要中央和地方政府的政策推动。基本公共服务均等化目标与居住证制度建立完善之间的关系是相辅相成的。 三、后户籍时代的几个政策议题 新一轮户籍制度改革不仅是落户政策的调整，城乡户口一体化、国家层面居住证制度建设、健全人口信息管理等均提上议程。本文认为，户籍制度改革的终极目标是从“控制体制”回归“人口动态统计和民事权利证明”的“登记体制”，中间仍要经历较长的过渡期。与三种体制相对应，“社会控制论”、“社会治理论”和“自由流动论”具有较强的解释效力，当然，“社会控制”、“社会治理”与“自由流动”之间的界限并不严格的清晰，具有渐变性和模糊性。我国目前处在过渡型控制体制阶段，户籍制度与居住证制度并行，“社会治理”具有“社会控制”和“自由流动”的混合性特征，包含对人口有序流动的引导、对区域公共资源配置以及公共服务供给和利益分配关系的协调等多重内涵，是国家治理体系的重要组成部分。同时，“社会治理”又具有明显的“时空扩散”特征。一方面，城市规模越大、等级越高，通过户籍准入进行社会控制的力度就越大，城市规模越小、等级越低，越是倾向于降低户籍门槛、偏好自由流动；另一方面，随着时间的推移，“社会控制”的成分会越来越少，当“自由流动”逐渐占据主导地位，完全的登记体制即可实现。 我们不妨将此轮户籍改革到户籍“登记体制”的全面回归称为“后户籍时代”。“后户籍时代”的长短、户籍改革目标的实现程度均受到诸多因素的影响，部分政策议题值得关注。 (一)新一轮户籍改革中地方政府具有更大的行政裁量权 不可否认，户籍制度经历了从1950年代制度伊始的强制性变迁向改革开放之后诱致性变迁的转变，政策的显性效应和隐性效应依然存在，只是强度有所减弱。长期以来，户籍制度改革之所以不是由中央政府统一规定，而允许各地根据实际情况推进，关键是在过去的计划经济体制下，户籍制度附加了很多带有利益性的东西，而这些利益附加主要由地方政府组织财力予以承担。城市类型、户口“含金量”与户籍改革进展存在强逻辑关系(29)。从近年来户籍改革的实践看，不同规模和等级的城市，户籍制度改革的力度各不相同。小城镇在户籍制度改革方面迈出的步伐最大、改革最为彻底，城市规模越大、等级越高，户籍改革的难度越大，改革的步伐越滞后。究其原因，城市类型不同，户口背后所附加的权利和福利待遇存在差异，户口的“含金量”不同。 尽管新一轮户籍改革由中央政府主导并进行顶层设计，但具体实施办法和细则仍需地方出台，地方政府具有更大的行政裁量权。2014年《关于进一步推进户籍制度改革的意见》规定，对于建制镇和小城市、中等城市、大城市、特大型城市，采取差别化落户政策。建制镇和小城市的落户门槛最低；中等城市可以根据综合承载能力设定门槛，对于综合承载能力压力大的中等城市，规定对合法稳定住所(含租赁)不得设置住房面积、金额等要求，对参加城镇社会保险年限的要求不得超过3年；大城市的落户门槛更为严格，同时可以结合本地实际，建立积分落户制度，规定对参加城镇社会保险年限的要求不得超过5年；特大型城市则需建立完善积分落户政策，对参加城镇社会保险年限没有设定上限。由此可见，城市规模越大，地方政府在本轮户籍改革中的行政裁量权越大。 以上海为例，当前正处于经济转型和产业结构调整期，多年来在人口与城市经济社会协调发展方面积累经验的同时也存在不少问题。从制度建设看，继2002年实施“引进人才居住证”之后，2004年将居住证制度扩展到所有外来人口，2009年施行《持有〈上海市居住证〉人员申办本市常住户口试行办法》，2013年根据国家要求和上海经济社会发展实际，上海市委、市政府提出了统筹兼顾“为来沪人员提供可预期的更好的公共服务”和“合理控制人口规模”的双重政策目标，修改完善居住证制度，2013年7月1日，《上海市居住证管理办法》、《上海市居住证积分管理试行办法》同步实施，新制度调整了服务管理的总体架构。尽管上海的居住证制度在先，国家居住证制度在后，上海居住证制度作为新一轮创新人口管理的政策范本，其管理理念、设计思路与国家层面居住证的设想比较吻合，与国家层面的居住证制度便于衔接，地方政府自主决策的空间较大，政策调整的压力和成本比较小。显然，新一轮户籍改革对上海这样的特大型城市而言，在直接的“户籍准入”方面面临的压力较小，现有直接落户政策仍有进一步收紧的空间，地方政府在政策调整中可以引导大部分外来人口走“凭居住证享受公共服务和相关福利待遇”，以及居住证转办常住户口和凭积分落户的渠道。同时，随着来沪人员规模不断扩大，特别是低端人群的大量滞留，在部分区域的高度集聚，增加了政府服务管理的难度。本轮户籍改革对特大型城市改革思路的定位，为上海统筹产业转型与人口发展的关系、推动经济社会良性发展赢得了时间和空间。
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