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中图分类号：G522.72；G649.21 文献标识码：A 文章编号：1002-8609(2006)11-0011-05
制度创新是推进我国民办高等教育向前发展的活力之源。制度创新主要应该体现在政策法规制度、内部管理体制和中介组织制度的创新上[1]。制度问题是一个核心问题，良好的制度安排不仅可以解决民办高等学校发展中的各种问题，也会不断地涌现各种创新行为。[2]
我国民办高等教育是在社会转型期市场经济利益驱动下的一种自发行为，是一种典型的诱致性制度变迁的结果。当前制约民办高等教育可持续发展的因素很多，如办学资金的缺乏、教育技术的落后等，但是制度创新的障碍是影响我国民办高等教育自主发展的一个根本因素。制度创新要求我们突破固有的教育观念，修正有关法律、法规的不合理之处，按照教育客观规律的要求，建立起现代大学制度。
由于民办大学在办学主体、资金来源、管理模式等方面同公办大学有根本性的区别，所以需要我们在研究建立现代大学制度的同时，单独地关注建立现代民办大学的制度。
对于现代民办大学制度，简单地讲，可以归纳为现代民办大学的外部制度、中介制度和内部制度，本文就此三个方面进行论述。
一、现代民办大学的外部制度
建立现代民办大学的外部制度，需要处理好民办大学同政府、社会、学生以及经济发展之间的关系。外部制度建设中核心的部分就是建立完善的民办高等教育的法律和法规，法律和法规的建立与完善是为了解决民办高等教育的合法性，民办高等教育的发展与其合法性的确立紧密相联，什么时候民办高等教育的合法性得到了确认，民办高等教育就走向繁荣，反之则走向衰落。[3]
建立现代民办大学的外部制度涉及很多方面，但是当前比较迫切和比较核心的问题有以下几个方面，即解决民办大学的产权问题、明确政府对民办大学的财政援助和保护民办大学的办学自主权。
1.解决民办大学的产权问题
产权问题是社会经济运行中首要的问题，在影响行动主体的行为决定、资源配置与经济绩效的诸多制度变量中，产权的功能极其重要，产权制度是最基础性的制度。
解决民办大学产权问题的关键是区分营利型民办大学和非营利型民办大学。在全国人大讨论《民办教育促进法》的过程中，对于是否区分营利和非营利的问题争执很大，同时是否区分也受到了我国教育法当中“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”条目的限制，经过反复的博弈，创造性地提出了“合理回报”的概念，但是“合理回报”代表的是营利的结果，而无法代替产权。只有重新修改教育法，修改“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”的条款，允许营利型的民办大学存在，才能够从根本上解决民办大学的产权问题。
以下根据中国和美国大学教育经费的资料，将中国民办大学和美国私立大学的经费构成比例做一对比。从大学的分类上，美国的私立大学分为营利型和非营利型两种，这两种私立大学的经费构成有很大的区别。
通过以上对比可以看出，我国的民办大学的经费构成同美国的营利型私立大学相似，两者都是以学杂费为主要的经费收入，中国民办大学的学杂费收入占总经费收入的90.2％，美国营利型私立大学的学杂费收入占总经费的84％，中国比美国要高出6个百分点。中国民办大学的经费来源渠道非常单一，学杂费收入是维持学校运转的主要经费来源。虽然我国民办大学的经费构成同美国营利型私立大学相似，但是我国的民办大学在法律上是不允许营利的，不能向美国营利型私立大学那样通过上市来吸纳社会资金。虽然法律上不允许，但是我国民办大学普遍存在隐性的营利行为，再加上其他不利的因素，使得民办大学的捐赠渠道非常狭窄。
在20世纪80年代我国民办高等教育恢复的初期，政府对设立民办高校的要求很低，今天已经具有很大规模的民办大学很多当初都是白手起家，依靠学费的积累滚动发展起来的。但是，今天如果再成立民办大学，没有大量的资金投入而依靠学费的滚动是很难发展起来的。由于我国民办大学的非营利性，使得我们无法区分投向民办高等教育的资金是寻利性的投资还是公益性的捐赠。由于我们没有明确民办大学的产权，使得社会上寻利性的资金不能够合理合法地流向民办高等教育中，而现有民办大学的营利行为又无法得到限制和约束，公益性的社会捐赠渠道也不畅通，政府对民办大学的财政援助更无从谈起。因此，只有区分“营利型”和“非营利型”的民办大学，才能够从根本上解决民办大学的产权问题，同时为吸收社会上的资金和公益性的捐赠、尤其是接受政府的财政援助铺平道路。
2.明确政府对民办大学的财政援助
政府是否应该对民办大学进行财政援助？一些人认为，由于中国经济还在发展之中，政府给予公立大学的财政经费占大学总经费的比例已经越来越少了，根本就没有能力给予民办大学以财政的援助。还有人认为，正是因为国家财政对高等教育支持的短缺，才允许民办大学的发展，民办大学对于缓和高等教育财政的紧张起到了一定的作用，怎么还能够要求政府的财政援助，增加财政的困难？
从民办大学发展历史来看，政府对民办大学的财政援助一直都存在，沈阳市的第一所民办大学——盛京大学在1985年创办时，沈阳市政府就向该校拨了5万元作为启动资金，后来盛京大学迁到新民市，新民市政府又承诺每年给予20万元的经费支持。
浙江树人大学从1993年开始每年都由政府给予一定的补贴，1993年政府补贴20万元，到1999年政府补贴提高到120万元，2000年政府补贴1177万元，2001年政府补贴2248万元，2002年政府补贴2233万元。从1984年到1999年，浙江树人大学政府财政补贴占总收入的16％，近几年则占总收入的15％左右。[4]
我国尽管有极少数的民办大学能够得到政府的财政援助，但是多数民办大学却主要依靠学费收入来维持学校的运营，从表1看这些学校的学费收入几乎占了学校总收入的90％左右。尽管目前已经有部分民办大学的规模较大，在校学生已经超过了万人，但是学校的办学积累主要来自于逐年收取的学生学费和向银行及个人的借贷款，经费困难仍然存在。例如，某民办大学的在校生已经达到了3万多人，但是2005年的收入还是无法抵消支出，亏损达2000多万元。已经具有规模的民办大学尚且如此，其他规模较小的民办大学的财政状况就更加糟糕。可见光靠学费来办学，民办大学是无法持续发展下去的。经过20多年的发展，民办高校“寅吃卯粮”现象仍然没有根本的改观，民办高校的生存、发展仍具有极大的风险。[5]
表1 我国民办高校的教育经费构成
数据来源：《2002中国民办教育绿皮书》中的部分样本学校2001年的统计数据。
对私立大学进行财政援助是国际上通行的做法。美国联邦政府实际参与私立学校发展是第二次世界大战后。1958年，受前苏联人造卫星上天的冲击，美国政府通过了《国防教育法》，该法规定“向非营利的私立学校提供贷款”，用于开设新的数学、外语等课程并资助科研。从此联邦政府对私立大学的资助大幅度提高了，客观上刺激了私立大学的发展。[6]
日本在1975年颁布的《日本私立学校振兴援助法》的第四条(对私立大学或私立高等专门学校经常性费用的补贴)规定：“对设置大学或高等专门学校法人，就该校教学与研究上的经常费用，国家可补助二分之一以内。”[7]
韩国于1963年颁布并一直在不断修改的韩国私立学校法中的第四十三条规定：“国家和地方自治团体认为有必要振兴教育时，为支援私立学校教育，按照总统或当地地方自治团体的条例规定，可以对申请补助的学校法人或私学支援团体支付补助或予以支援。”[8]
菲律宾专门颁布了《政府资助私立院校师生法案》，规定了具体的资助形式，其中学生的资助形式包括学费、课本、教育服务合约计划、奖学金和贷款等，教师受资助的形式包括在职培训基金、大学师资开发基金和教师薪资补贴基金等。[9]
从国际对比来看，不论是经济发达的美国、日本，还是同样处于发展中国家的菲律宾，各国政府对于私立高等教育都有资助。
从表2中可以看出，美国非营利型私立大学州政府的经费只占1％，而占10％的联邦政府经费则多是研究经费，很少是直接的财政援助。但是，美国非营利型私立大学可以得到占总收入31％的捐赠，这几乎等同于公立大学从州政府获得的拨款。
表2 美国私立大学1999-2001年度教育经费构成
资料来源：Source:NCES(2002a:218)。
美国非营利型私立大学能够获得如此高的捐赠收入，同美国人的传统、宗教信仰、有关的税收政策和美国部分私立大学的良好声誉有关。中国的传统信仰、税收政策和民办大学的声誉都无法同美国相比，即使中国的经济实力再增强，私人拥有的财产数量再增多，私立大学也难以得到很高的社会捐赠资金。从日本、韩国和菲律宾私立大学发展的经验来看，受佛教和儒家思想影响的东方国家缺少捐赠的土壤，加上中国文化大革命十年浩劫和改革开放以后的社会变革，使捐赠的环境变得越来越糟。民办大学想要健康而持续地发展下去，还需要政府给予财政援助。
政府对民办大学的财政援助，应该以民办大学不营利为前提，同时应该有完善的制度作为保障，财政援助的形式也可以多种多样，比如可以考虑给民办大学的学生和教师进行援助等。
3.保护民办大学的办学自主权
哈佛大学的前校长德里克·布克在其专著《高等教育》中提到，美国高等教育的明显标志之一就是自治，任何组织都可以成立私立学院或大学。到1910年，美国几乎有1000所私立学院。私立学院可以自由地挑选学生，教师可以决定他们自己的课程。[10]
强化民办大学的自治能力，是民办高等教育能否持续发展的另一个关键因素。需要说明的是，对于公办大学，我们也一直在强调加强其办学自主权，但是公立大学和民办大学的自主权是不一样的。
1993年发布的《中国教育改革和发展纲要》就学校的自主权规定：“学校要善于使用自己的权利，承担应负的责任，建立起主动适应经济建设和社会发展需要的自我发展、自我约束的运行机制。”在该文件中，更是明确地把学校的自主权利定格为权力，对应的是“责任”。以上的自主权主要是指公立学校的权力。而私立学校自主权的性质是“权利”，对应的是“义务”。[11]
私立学校的办学自主权是权利，而公立学校的办学自主权是一种公共权力。这是两种不同性质的自主权。首先，两者的范围大小不同。我国《教育法》、《高等教育法》中对教育机构权利的规定，对于私立学校来说，是确认权利，是其权利的底线，是其权利的一部分；对于公立学校来说，是授予权利，是权利的上限，是权利的全部。其次，两者对主体的强制性不同。权利是一种自由，是一种利益，是一种意志，其主体可以依自己的情况灵活行使，也可以放弃；而权力主体对于其被授予的权力则不得放弃或转让，该权力对国家和社会来说是一种责任，既不得滥用，也不得怠用、不用，否则就是失职。第三，两者行使的立法依据不同。公立学校的自主权，应按照公法的原则来规约，对于私立学校的自主权，应当按照私法的原则来规约。公法的核心是程序法，私法的核心是契约法。[12]
我国自1986年对私立学校进行专门立法起，一直是重管理、轻保护，在法规中对民办学校的自主权很少提及。建立现代民办大学制度，保护民办大学的自主权是非常关键的，首先就应该对其自主权加以特别的重视，其次要注意选用符合私立学校立法特点的法律规范，最后要加强私立学校自主权的制度化、体系化建设。
二、现代民办大学的中介制度
建立现代民办大学的中介制度是指建立承担社会公平和监督角色，科学规范合理设置，并在政府和民办大学中间发挥平衡和缓冲作用的中间机构体系。这些中间机构体系可以统称为社会中介组织，它是社会发展过程中必然出现的一种组织形式。[13]
民办大学不是政府投资的大学，目前很少能够接受到政府和其他渠道的资助，是完全按照市场的要求建立和发展起来的大学，对于民办大学的管理，政府不能够照搬公立大学的管理模式，需要有新的模式，而社会中介机构恰恰是新的管理模式中的关键部分。
之所以要建立民办高等教育的中介机构，是来之于政府和民办大学两个方面的要求。就政府而言，随着经济改革的发展和深入，政府已经逐步退出经济领域。而作为政策的制定与监督者，在文化领域，尤其是教育领域，政府过去扮演了很多不能够承担或不应该承担的角色，今后应逐步把一些职能交给中介机构。就民办大学来讲，由于其具有的天生的自治性，因此要有专业的、独立的机构承担民办大学的审批标准的制定、资质审核和分等评估等工作，而这些工作并不适合政府部门来承担。
目前，民办高等教育的中介组织并没有真正承担起应该履行的职能，还存在很多问题，比较突出的是中介组织体系不完善，不能够适应教育体制改革的需要，中介机构的官方化倾向严重，各组织之间的平等关系被破坏，出现行政级层化倾向，从业人员结构不合理，领导人兼职多、离退休的多、专业人员资质未经过审核认定，某些中介组织目标定位错位，把自己办成联谊性质的组织。[14]
中介组织可以承担的职能大致包括：(1)对民办学校的办学质量进行鉴定，在确保私立学校质量的同时，保证它们有不同于公立学校的特色。(2)通过制定同业守则，解决民办学校遇到的一些共同问题，在避免恶性竞争的同时，维护本行业利益。(3)接受政府和学校委托，开展民办学校办学状况调查和研究，起到下情上达、沟通政府和学校的作用。(4)对申请设立的民办学校，组织先期评议。
中介组织人员的构成应多样化，不仅要有办学者、教职工代表和研究人员，还要增加经济、科技、社会和政治界的人士。
民办教育中介组织须保持独立性。资金来源上，不应依赖行政机关的财政性拨款，而应依靠服务收费；人事上，不应由教育行政部门任命安排，而应通过市场招聘；机构设置和组织方式上，应无上级主办单位和挂靠单位，而是独立的实体法人。[15]
中国的民办高等教育的中介组织需确立适合民办高等教育的评估制度，避免用公立大学的标准来衡量民办大学，避免用一个统一的标准来衡量所有的民办高校，避免损害民办高校的多样性。
三、现代民办大学的内部制度
现代民办大学的内部制度主要包含建立完善的理事会或董事会制度；突破民办大学的定位和提供多样化的高等教育；促进民办大学学校文化的建设，形成良好的内部激励机制。这三个方面是民办大学内部制度建立的有机组成部分，是相互联系的。需要强调的是，以上民办大学的内部制度是针对于非营利型的民办大学的，对于营利型民办大学的内部制度，本文不涉及。
1.建立完善的理事会或董事会制度
民办大学的理事会或董事会制度，是民办大学最根本的现代大学制度，民办大学的重大事项的决定权在理事会或董事会，这个制度的建立和完善关系到民办大学是否能够健康而持续地发展。
完善的理事会或董事会制度的建立首先要求加强民办大学理事会或董事会组成成员的多元化。《民办教育促进法》虽然对理事会或董事会的法律地位已经作出了明确的规定，但目前民办大学的理事会或董事会的成员多由举办者、捐资者和管理者组成，很少有校外人士参加，理事会或董事会组成成员的单一，阻碍了理事会或董事会功能的完整发挥，没有起到集聚社会力量的作用。
美国教育哲学家布鲁贝克认为，“院外人士组成的董事会在代表公众对学院或大学的兴趣以及把这些院校的观点向公众解释方面可以起重要作用”。[16] 可以说由校外人士组成的董事会在引导大学的社会参与方面起着桥梁和纽带的作用。
在理事会或董事会人员的构成上，要注重成员的专业性和代表利益的多样性。专业性是指选聘的成员要真正理解高等教育，理解高等教育发展的特殊规律，特别是要熟悉我国民办教育发展中的特殊矛盾和问题，这样才能对学校的发展作出正确的决策。而强调成员有不同的背景、经历、知识技能和兴趣，强调成员构成的多样性，是要让董事人员能够代表社会各界的利益，反应多样化的社会要求，使得民办学校能够紧贴市场和社会的要求建立灵活的办学机制。
选拔董事会的成员，不能过分注重名人效应，轻视发挥社会人士的决策作用，使得董事会有职无责。另外，可以设立少数教职员工董事，通过有效的选举和选拔制度，推举那些一方面能代表学校广大师生利益，另一方面又具有一定治理能力的人加入董事会，这能有效地缓解信息不对称的问题，从而形成一个对外部环境开放的民主管理团队决策系统。随着我国民办高校办学规模的不断扩大，学校办学经费已经不可能仅仅依靠教育投资者的私有经费和学费来独立承担，因此学校的董事会吸纳更多的有筹资能力的成员，实现学校资源的多向积聚和扩散就显得非常重要，从而体现董事会制度在学校资源流动方面的价值。
完善的理事会或董事会制度的建立还需要建立董事的激励约束机制。民办高校董事会成员都是兼职董事，如果我们期望他们积极工作并能以法律责任来督促他们，就应该让董事成员获得与其承担的义务和责任相应的物质和精神报酬。这就是说，既要给予董事会成员以激励，使他们能够积极地关注学校的发展，又要建立相应的约束机制，保证他们的独立性、客观性。根据董事会成员兼职工作的特性，不仅要让他们能够在参与学校的决策过程中对自己的行为负责，更重要的是对他们进行精神激励和社会道德风险的约束。董事会成员们通常在社会上享有一定的声誉和地位，属于公众人物，他们更担心对他们的声誉造成影响。因此，对董事会成员的激励约束，应该重点放在精神激励方面，考核其是否客观、独立、公正地发表了意见。要建立严格的准入和退出制度。
完善的理事会或董事会制度的建立需要加强立法的建设。在市场经济下，政府作为一个宏观管理者，应制定市场的游戏规则、法律来对董事会的运行进行约束和保障。美国高校董事会能够有效运行得益于其成熟的法律法规。
当前，我国民办大学董事会立法环节薄弱，民办大学董事会只是在各自的董事会章程的约束下行事，且董事会章程的规定也带有很大的粗浅性，不能发挥董事会应有的效能，因此加强和完善董事会立法的需求显得极为迫切。[17] 从我国新出台的《民办教育促进法》以及相关的法律法规来看，分别规定了学校董事会、校长各自的职权以及董事会的构成等条款，但是缺乏对程序过程的立法，如没有相应的董事会议事方式和表决程序，没有规定解聘校长的条件等。而对有关程序性内容的规定是民办高校投资和管理中特别关注的细节问题。
2.突破民办大学的定位，提供多样化的高等教育
我国的大学分为研究型大学、研究教学型大学、教学型大学和职业学院。随着我国高校的逐年扩招，高等教育的毛入学率已经超过了20％，按照美国学者马丁·特罗的理论，[18] 我国已经进入了高等教育大众化的阶段。中国高等教育的超常增长，带来的大学毕业生就业问题日趋严重。在这种大环境下，国家大力提倡和发展高等职业教育，并将民办高等教育定位于高等职业教育。
但是，纵观我国民办大学的发展历程，民办大学和民办高等教育机构一直在提供着有别于公办高等教育的差异性的高等教育。高等职业教育需要大量的资金投入，尤其是制造业的职业教育，需要配备价值不菲的试验设备和仪器，这些对于民办大学来讲是非常困难的。考察目前民办大学所开办的专业，多数是中文、外语、法律、旅游、会计、管理、服装、广告、计算机和商务等偏重于文科的专业，这些专业的特点是比较通用化，对于教学设备的投入要求不大，而对于国民经济建设中比较急需的机电、化工、建筑等工科专业的开设却较少。可见，将民办大学定位于高等职业教育并不符合民办大学的特点，也不利于民办大学的发展。
考察美国私立大学的情况发现，美国两年制的专科学院共有1755所，其中私立学院为663所(非营利的179所，营利的484所)。美国普通高等学校4064所，私立高校为2357所。[19] 美国的私立大学遍布从社区学院到最尖端的研究型大学的各个层次之中，提供的是有别于公立学院和大学的特色教育。就连美国的社区学院也不是仅仅提供职业教育，他们认为对于社区学院来讲，比提供职业教育更加重要的是培养学生成为一个合格的公民。[20]
民办大学的定位应该是提供多样化和差异性教育，民办大学所能够提供的应该是公办大学所不能够提供的特色化的高等教育。
3.促进民办大学学校文化的建设，形成良好的内部激励机制
谈到组织文化，需要解释两种激励机制，即科层机制和文化机制。
所谓科层机制是假定组织有明确的目标，组织将这些目标层层分解，变成具体的任务，依据具体的任务设置的各个部门，招募组织成员，依据这些任务进行分工。每个任务都是完成更高目标的一个手段。整个组织构成一个手段——目标链，每个具体任务的完成都有明确固定的目标。但是，大学的目标是模糊不清的，也没有非常准确的标准来衡量大学实现目标的程度，因此，科层机制对于大学的激励作用是有限的。
文化机制指大学所特有的文化传统和价值标准，大学组织是依靠这些传统和价值的不断传递来运行的。大学的组织不同于其他的组织，大学组织的存在有其特有的原因，大学存在的本质——依据组织信誉的解释如下：教师与学生都可以不讲信誉，因此教师与学生之间的直接交易是不稳定的，成本是高的，但是大学组织是讲信誉的，所以教师和学生自觉接受大学的权威，通过第三方的作用，在大学内部完成交易活动。大学作为一个联结教师和学生的纽带，几百年来呈现出超常的稳定性。[21] 这种超常的稳定性源自于大学组织的特殊性质和大学中所存在的“文化机制”，文化是一种无形的、隐含的、不可捉摸的而又理所当然(习以为常)的东西。但每个组织都有一套核心的假设、理念和隐含的规则来规范工作环境中员工的日常行为，除非组织的新成员学会按这些规则做事，否则他们不会真正成为组织的一员。[22] 组织文化对成员的行为产生非常重要的影响，组织可以利用组织文化的影响，协调和控制成员的行为，达到激励的作用。
对于不同类型大学的内部激励机制，科层机制和文化机制的地位各不相同。在研究型的公立大学中主要以文化机制的激励为主，在民办大学中则以科层机制的激励为主。
民办大学其严格的科层式的内部管理机制，已经无法适应学校的发展和大众对民办高等教育的要求。在民办大学内部文化机制占有越来越重要的地位，民办大学都在倡导自己的学校文化，都在编织自己的传奇故事和创造自己的文化象征。民办大学在近几年的公立大学升格和扩招的压力下，正在仿效优秀公立大学的管理机制，逐渐加强学术的权力。以上都表明民办大学的激励模式正逐渐从科层机制而趋向采用科层机制和文化机制并存的状态。
以上从三个方面对现代民办大学制度进行探讨。现代民办大学外部制度、中介制度和内部制度这三个方面在现代大学制度建设中是缺一不可、相辅相成的。现代民办大学的外部制度是我国民办高等教育持续发展的重要条件，没有完善的外部制度，民办高等教育就无法健康地发展；中介制度是处理好民办大学同政府和社会之间关系的保障，是维护民办大学的自治权利的根本条件；内部制度在民办大学的健康发展中起到决定性的最为关键的作用。