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一、目前我国文化体制改革的基本情况
推动文化体制改革是目前我们面临的重要任务。2001年，中共中央办公厅、国务院办公厅转发了中宣部、国家广电总局、新闻出版总署关于深化新闻出版广播影视业改革的意见，提出要从适应计划经济体制向适应市场经济体制转变，从分散经营向规模经营转变，从数量扩张为主向素质提高为主转变，走出一条有中国特色的社会主义新闻出版广播影视业发展之路。这一意见还指出，要以结构调整为主线推进改革，推进集团化建设，提高资本运作效率，加强市场整合等。从2003年开始，国家确定了一批文化体制改革试点地区和单位，并由中共中央、国务院两办转发了中宣部、文化部、国家广电总局、新闻出版总署关于文化体制改革试点工作的意见。这一意见明确了文化体制改革的总体要求，把文化单位划分为公益性文化事业单位和经营性文化企业单位，明确了试点单位和地区的任务。2005年12月，中共中央、国务院关于深化文化体制改革的若干意见印发。这一意见的印发具有标志性意义。它是在总结文化体制改革试点单位和地区经验的基础上全面推进文化体制改革的指导性文件。意见总结了文化体制改革的指导思想、原则要求和目标任务，并就文化事业单位、文化企业的改革进行了部署，同时，就加快文化领域结构调整、培育现代文化市场体系、健全宏观管理制等问题提出了意见。2006年初，中央召开了全国文化体制改革工作会议，李长春、刘云山等领导同志出席会议并讲话。为深化文化体制改革，推动文化产业发展，中央及有关部门出台了一系列政策性文件和法规性文件。各地在制定本地整体发展战略中，都十分重视文化的重要地位和重要作用，陆续提出了建设“文化强省”、“文化大省”的发展思路。早在1996年，北京市委、市政府就出台了《关于加快北京文化发展的若干意见》。1998年开始，上海开展了为期两年，声势浩大的“掀起文化建设新高潮”的讨论。在1999年，上海出台了《新世纪上海文化发展三年规划》。新世纪以来，我国各地文化建设掀起了新高潮，各地纷纷出台本地文化建设与发展的规划。北京、上海、湖北、云南、安徽分别制定了文化产业发展规划，最近又推动用创意产业带动经济社会的发展。江苏省制定了关于加快文化大省建设若干经济政策的意见。山西、河南制定了建设文化强省发展规划纲要。浙江、湖南、广西、重庆、四川、西藏、贵州、陕西、甘肃、青海等出台了文化产业发展的意见等。文化体制改革取得初步成效。
1、在推进政府职能转变，理顺文化管理体制方面取得了初步成效。具体表现在，制定相关政策，健全政策法规调控体系。主要是国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见；国务院关于非公有资本进入文化产业的若干决定；财政部、海关总署、国家税务总局关于文化体制改革中经营性文化事业单位转制为企业的若干税收政策问题的通知和关于文化体制改革试点中支持文化产业发展若干税收政策问题的通知，以及关于文化领域引进外资的若干意见、非公有制资本进入文化产业的若干规定等。此外，由国家统计局印发了《文化及相关产业分类》，对文化及相关产业的口径、范围等进行了规范，改进和完善了文化产业统计工作。2006年，国家发布了文化发展“十一五”规划纲要。各地也结合自身实际，出台了相关政策。与此同时，不断推进政企分开，政事分开，管办分离。目前，9个国家级文化体制改革试点地区的新闻出版单位和广电系统均已实现“局社分开”、“局台分开”，在推进“三分开”的基础上，政府对文化的管理更借助于各类文化中介机构。如上海市重组了文化发展基金会和精品投资有限公司，开辟了资助公益文化事业的新渠道，增强了运用经济手段调控和扶持文化产业发展的能力。各种文化领域的行业协会和中介组织得到加强，如深圳市先后成立了影视动画协会、音像连锁企业联谊会、歌舞娱乐行业协会等。这些中介组织在提供文化中介服务、活跃文化市场、规范行业行为等方面发挥了重要作用。政府部门的职责更加明确，政策调节、市场监管、社会管理和公共服务能力得到了提升。
2、通过创新体制机制，在不断增强国有文化单位的活力上取得了初步的成效。如国家图书馆进行了劳动人事制度改革和后勤改革，撤并或转让了所办的大部分经营机构，集中精力抓好公益服务，创新服务模式，提升服务质量。河南日报报业集团建立了干部能上能下，人员能进能出，薪酬能高能低的管理机制，调动了干部职工的工作积极性和主动性。一批国有经营性文化事业单位着眼于重塑市场主体，扎实推进转制工作。如中国对外演出展览中心、北京儿艺、江苏演艺、丽江歌舞团、中国出版集团等整体转制为企业，效益不断提高，竞争力得到了增强。
3、在推进市场体系建设，提高市场运行水平上取得了初步成效。主要是推动产业结构的升级换代。各地注重用现代科学技术改造传统产业，积极发展数字电视、数字电影、网络出版、网络游戏和动漫等高新文化产业，使文化产业的产业结构不断提升。推动流通市场的改革，发展现代流通组织形式与经营业态。打破地区、行业的分割，发展连锁经营、物流配送、电子商务。四川、江苏、浙江等地整合区域发行市场，实现了省内基层新华书店的连锁经营和统一配送，电影院线达到37条。推动所有制结构的调整，社会资本投资文化产业的积极性不断高涨，涌现出一大批规模大、效益好的民营文化企业。推动文化市场综合执法。各试点地区按照中央要求，将原有文化、广电、新闻、出版以及“扫黄打非”等相关行政机构的执法队伍调整归并，实行属地管理，组建了综合执法队伍，提高了执法效率和依法行政能力。通过推进文化体制改革，文化生产力得到了解放，文化活力进一步增强。一大批具有较强竞争力的文化企业涌现出来，市场主体得到了不同程度的重塑，一批经营性文化单位转制为企业。一批公益性事业单位的可经营部分通过剥离重新组建成立了企业。一批民营性非国有资本进入文化领域，呈现出比较活跃的态势。具有较强竞争力的文化企业在各个行业都有体现，广播影视方面如上海文广集团、上海电影集团、长春电影制片厂、山西电影制片厂、西安电影制片厂、湖南卫视、安徽卫视、浙江卫视等；新闻出版发行方面如上海世纪出版股份有限公司、广州报业集团、《体坛周报》、北京青年报社、辽宁出版集团、四川新华书店发行集团、《英语周报》；演艺娱乐方面如北京儿艺、山西省话剧院、丽江歌舞剧院、大芬村油画产业；网络游戏方面如盛大公司、百度搜索引擎、博客网；文化旅游方面如浙江横店集团、杭州宋城集团、山西绵山和乔家大院等。这些企业已成为中国文化产业发展中十分重要的企业，不仅在国内有着广泛的影响，在国际上也产生了重要的影响。初步成效表现在，一是市场主体不断得到强化，竞争力和发展力进一步提升；二是文化产品在市场的占有率和影响力不断扩大，在坚持服务社会，社会效益第一的前提下，经济效益不断增加，不断提升，较好地实现了社会效益和经济效益的统一；三是文化市场逐步健全。原有的按行业、行政区域分割的市场逐步向统一、开放、竞争、有序的模式发展；四是文化主体呈多样化形态。民营资本进入文化领域，并且正在发挥着越来越重要的作用；五是文化产品的创作生产呈现出突出的繁荣态势，通过市场为人民群众提供了越来越多越来越好的作品。一些产品和项目由于其品质精良，正在或已经成为中国的文化品牌，成为我们这个时代的文化标志。
与此同时，我们也必须清醒地认识到，目前我国的文化体制改革还只是一种初步的努力，文化产业发展还面临着许多问题，与迅速发展的国内外形势，特别是随着我国加入世贸组织后五年过渡期结束对文化市场的要求而言，还有许多不适应的地方，概而言之，有以下几个主要方面。
1、文化管理体制并未取得根本性转变。中共中央、国务院《关于深化文化体制改革的若干意见》中明确指出，要建立党委领导，政府管理，行业自律，企事业单位依法运营的文化管理体制，形成职责明确，反应灵敏，运行有序，统一高效的宏观调控体系。为此，必须明确文化行政管理部门的职责，理顺文化行政管理部门与所属文化企事业单位的关系，推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与中介组织分开，实现由办文化为主向管文化为主转变，由微观管理向宏观管理转变，由主要面向直属单位向面向社会转变。在这一管理体制的建立进程中，关键的问题是转变政府部门的管理方式，使“三分开”真正落到实处。但目前这一转变仍不明显，究其原因，主要有以下几个方面。一是工作思路问题，许多政府管理部门由于习惯在计划体制下对直属文化单位进行管理，不善于或不能够积极地进行面向全社会的行业管理，感到管理体制转变后，自己无事可干，无权可用，进入“失重”状态。二是利益分割问题。文化单位直属管理，主管部门在人事、财务等方面有极大的主动权。政企、政事分开之后，这些部门的人、财物中有相当大一部分将走向社会，突出地弱化了管理部门的权利。由于利益问题作祟，主管部门不愿放权。三是人员安排问题。经营性文化单位转制之后，一个主要的问题就是原有人员如何安置。如果全部实行企业体制，涉及社会保障如工资、福利、住房、医疗等一系列问题，改革成本较大。如果处理不好，将引发社会的不稳定因素。可以说以上三个问题是目前文化管理体制中最为突出的矛盾，十分需要我们在实践中不断探索经验，寻找到更加稳妥可行的办法。
2、市场竞争力有待大幅度提高。随着改革的不断深入，文化市场主体的建设成为越来越突出的问题。市场没有具有相应实力的主体，则不成为市场。目前我国在文化体制改革中涌现出的发展较好的市场主体可以说成批出现，这是十分令人欣慰的。但这种现象只能就国内市场而言。如果与国际市场相比，其差距十分巨大。可以说我们的市场竞争力还很微弱。这主要表现在以下几个方面。一是我国文化市场入超严重。近年来，虽然中国民族文化在全球的影响正在增强，一些具有品牌性的文化产品也取得不俗的市场效应。如《云南映象》在全球将演出1000余场，《风中少林》将演出500余场，《野斑马》至少也演出了200余场。但相比之下，这样的作品还比较少。据联合国教科文组织提供的资料，全球文化贸易总额从1980年的953亿美元增到1998年3879亿美元。但这些贸易绝大部分是在少数发达国家之间进行的。以1990年为例，日本、美国、德国和英国的文化贸易出口占全球当年文化贸易出口额的55.4％。而文化贸易的进口额也高度集中在美、德、英、法等国，占全球贸易进口额的47％。进入21世纪后，文化贸易的进出口大国虽然有所调整，但是总体格局没有变化。据国家统计局年鉴资料，我国2001年引进和输出图书版权的比例为11.9∶1；电影、音像制品的出口额为0.3亿美元，进口额为0.5亿美元。至2003年，我国音像制品的进出口额之比进一步扩大为9∶1.1。由此可见，我国文化产品在国际市场的占有率还比较低。二是我国文化企业规模较小。一般而言，在发达国家，电视广告收入一般占到GDP的0.8％-1％，而2003年我国的比例为0.2％。2002年，美国的GDP相当于中国的8-9倍，而美国的广告总额(2310亿美元)相当于中国广告总额的903亿元的23倍。以1999年度中央电视台与时代华纳年度总收入相比较，中央电视台收入6.2亿美元，时代华纳达273亿美元。以广电业为例，2003年12月，我国最大的电视媒体中央电视台收入近10亿元，连续两年半实现月月高速增长。2004年招标额达44亿余元，增长率达33％。但是，在整个国民生产总值中所占比例仍然很小。三是我国文化企业品质较低，具体表现是资本构成单一，国有企业主要以国有资本为主，大型企业集团的资本来源主要是国有或民营，国外资本较小。相应的其管理方式、人才构成、经营理念、技术含量等也受到局限。
3、市场体系需要进一步健全。我国文化体制改革对文化市场体系的建设和完善提出了明确要求，即要打破按部门、行政区划和行政级次分配文化资源和产品的传统体制，打破条块分割、地区封锁、城乡分离的市场格局，加快建立健全统一、开放、竞争、有序的现代文化市场体系。可以说，通过改革，旧的市场体系受到了冲击。在一些地区、一些行业打破了过去的分割、分离、封锁的格局，向现代市场体系迈进了一步。但总体来说，既有的格局并没有改变，新的市场体系还没有健全。其主要原因有以下几个方面。一是政府管理方式没有得到根本性改变。其中，主要是管办不分、政企不分、政事不分的现象还比较明显地存在。由于政府权力是按照区域行政层级落实的，市场的发展必然受政府管理模式的影响，非市场因素的层级和区域分割就成为一种必然的现象。与此相应的第二个方面的问题就是企业的市场主体地位没有得到很好地确立。目前的大型文化企业，多数为国有企业，是国有经营性文化单位转企改制之后的企业。政府作为出资人，对其的控制、监管方式还没转变。因而，企业的主体地位没有真正确立。其它类型的企业虽然资本构成多样，但由于政府管理的“惯性”作用，往往出现越权，或者由于制度不完善，在管理上出现违反市场规律的“钢性”管理模式。第三是市场要素发育不够。由于文化体制改革仍然处于“试点”阶段，还没有广泛深入地推进，各类市场要素的发育也处于比较缓慢的过程之中。特别是构建市场体系，强化市场对资源的配置作用，仍然需要一个逐步强化和不断完善的过程。
总而言之，目前我国文化体制改革工作取得了积极的明显的成效，但是仍然存在十分突出的问题。必须通过转变政府职能，加强市场调控，完善市场体系，使市场发挥出最大的积极性，从而推动文化产业的健康快速发展。
构建完善的市场体系，主要涉及这样三个方面。一是政府如何处理与市场之间的关系，它解决的是按市场需求配置资源，还是按政府意志配置资源的问题。如果强调按政府意志来配置资源，那么就是一种计划经济体制下进行管理和调控的模式。这一模式显然已经不能够适应时代发展的需要。在社会主义市场经济体制逐步确立的背景下，文化产业的发展不可能再遵循这一模式，其必然的选择是适应市场经济的要求，强调按市场需求来配置资源。但是，市场并不是唯一的、绝对的，政府还要发挥重要的、关键的作用。这就存在一个政府与市场的关系问题。二是市场如何配置资源，什么样的运行模式才是目前状况下比较理想的市场运行模式，构成市场的要素有哪些，它们分别对文化产业的发展产生什么作用，如何才能使市场的配置作用更加积极有效。三是作为市场主体的文化企业在市场中如何处于主动地位，如何才能提高企业的竞争力和市场占有率。这三个方面既具有自己的独立性和特色，又相互联系，相互作用。它们之间的互动如果成良性循环状态，那么，文化产业的发展就会是积极健康的。反之，则是消极的、片面的、畸形的。总而言之，在目前形势下，以培育现代市场体系为重点，更好地发挥市场机制的积极作用，推动文化产业的发展，是我国文化体制改革中面临的重大课题。
二、转变政府职能，由微观运营向宏观调控转变
政府在整个国家的运行中发挥着十分关键的作用，是进行宏观经济管理的主体。政府应对一国或一地区经济运行的整体状况发挥作用。那么，在深化文化体制改革，健全文化产业发展的市场体系中，政府的主要任务也必须从微管运营中解脱出来，按照建设法治政府和服务型政府的要求，推进政企业分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，推动文化行政管理部门逐步实现由办文化为主向管文化为主转变，由管微观向管宏观转变，由主要面向直属单位转为面向全社会，更好地履行政策调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能。从健全和完善市场体系的角度而言，政府主要应做好以下几个方面的工作。
1、制订发展规划。规划也是一种计划。在现代经济条件下，生产方式的社会化程度越来越高，市场调节的盲目性和局限性越来越突出，内在地要求在社会层面强化宏观经济的计划管理，通过制定一定时期的发展规划，完成总量平衡、结构调整、生产力布局、政策协调等重大任务。政府在制定一定时期内文化产业的发展规划中，主要应解决以下几个问题。一是要解决文化产业在整个国民经济发展中的地位问题。也就是说，文化产业在国民经济中承担什么作用，在整个经济发展的大格局中，文化产业的布局如何。比如，就山西省而言，全省经济发展的大格局是“以发展新的支柱产业为战略重点，沿着三个路径深化产业结构调整、着力培育优势产业”。深化产业结构调整的“三个路径”是，一，改造提升煤炭、化工、冶金、电力等传统产业；二，培育壮大煤化工、机械制造、新材料、旅游等新的支柱产业；三，积极发展具有潜力的高新技术、特色农业、文化产业和现代服务业等新兴产业。可以看出，在山西的整体经济发展布局中，文化产业作为“具有潜力的新兴产业”受到了高度重视。韩国在经受了亚洲金融风暴之后，认识到了文化及其产业的重要性，于1998年正式提出了“文化立国”的方针，将文化产业作为其21世纪发展国家经济的战略性支柱产业。他们围绕着“培育创新能力，发展文化产业”这一中心出台了一系列的产业政策来扶持文化产业的发展，并成立了国家文化振兴院。1997年，英国把文化创意产业作为英国振兴经济的聚焦点，把推广文化创意产业作为拯救英国经济困境的有效方法，并于1998年出台了《英国创意工业路径文件》这一发展规划。二是要制定好本地文化产业发展的基本目标、任务、措施。如《北京市文化产业发展规划(2004-2008年)》明确，规划期内文化产业创造增加值预计年均增长15％以上，2008年超过500亿元，在北京市生产总值中所占比重达到9％，成为北京市国民经济的支柱产业之一。同时，提出北京市文化产业发展的主要任务是建设全国的“六大中心”，即把北京建成人才集中、品种丰富、演出繁荣、交流活跃的全国文艺演出中心；出版能力强、发行渠道畅通、版权贸易发达的全国出版和版权贸易中心；经营理念先进、生产制作量和交易量最大的全国影视节目制作和交易中心；原创能力强、制作手段先进、传播渠道畅通的全国动漫和网络游戏制作中心；会展经济发达、会展数最多、具有国际影响力的全国文化会展中心；交易数量多、交易额大、市场规范的全国古玩艺术品交易中心，并提出了推进文化产业管理体制改革等加快北京市文化产业发展的措施。
2、健全政策法规调控体系。在市场经济体制下，政策法规是政府进行宏观管理的重要手段。政策不是针对具体的市场主体进行的调节，而是针对某一行业、某种经济现象作出的宏观性指令。它对整个经济的运行状况负责，而不是对某一个或某几个企业负责。它提供的是经济运行中所应遵守的规则，而不是直接介入企业的经营。其中，法规性调控手段是强制执行的，政策性调控手段是引导执行的。比如中华人民共和国颁发的《营业性演出条例》、《电影管理条例》等均属法规性调控手段，其中对营业性演出和电影的生产制作发行的有关事项进行了规定。同时，中央政府及有关职能部门也制定了一系列的关于文化产业发展的相关政策，如涉及财政税收政策的有财政部、海关总署、国家税务总局《关于文化体制改革中经营性文化事业单位转制为企业的若干税收政策问题的通知》、《关于文化体制改革试点中支持文化产业发展若干税收政策问题的通知》等政策性规定，关于投融资的有国务院《关于非公有制资本进入文化产业的若干决定》，文化部、国家广电总局、国家新闻出版总署、国家发改委、商务部等五部委《关于文化领域引进外资的若干意见》等。制定政策和相应的法规，主要是解决以下几个问题。一是体现政府意志。如某一产业投资过高，可能导致增长虚高，进而引发国民经济发展的不平衡和不稳定，需要进行抑制，而另一领域的经济发展具有广泛的前景，需要鼓励扶持。政府即通过政策和法规来进行调控。如文化产业是在目前情况下需要大力发展的，国家便出台了一系列文件，加以规范和引导。二是解决实际问题。如文化产业的发展首先要解决我国文化管理体制落后的问题，国家及有关部门先后出台了关于进行文化体制改革试点的相关文件，关于深化文化体制改革的若干意见等。又如发展文化产业需解决资金问题，也就是说必须吸纳各类社会资本、民营资本、外资等进入文化产业领域，针对这一问题，国家也先后出台了相应的文件。三是规范市场。即确定在市场运行进程中，哪些是市场主体可以做的，哪些是不可以做的。通过对市场的规范保证市场运行有序，保证进入市场的主体能够在公开、平等的前提下发展竞争。
3、健全市场管理体系。政府的重要责任之一就是保持社会秩序的稳定和有序运行。这其中自然包括保证市场体系的有序运行。进入市场的各类主体作为“经济人”必然将实现最大的经济效益作为目标。为了实现这一目标，市场主体可能采用一切可以运用的手段进行竞争，如提高劳动生产率、降低成本、提升服务水平、加强管理等。但是，除了这些正当的竞争手段之外，市场主体也可能在利益的驱动下，采取非正当的手段来竞争，如窃取他人的知识产权、倾销、以次充好等。显然，要建立规范的市场运行体系，仅仅依靠市场主体是不够的。单一的主体没有能力对整个市场进行规范，因此就十分需要一个能够针对整个市场产生作用的力量。这就是政府。政府保护的不是某一个企业或某一类企业的利益，政府所代表的是全社会的利益。因此政府可以在比较超脱的立场上制定行为规则。这就是我们所说的政府要承担“裁判员”的职责。通过制定规则，判定“运动员”，也就是进入市场的企业之行为是否正当合法，以保证整个市场能够在统一、开放、竞争、有序的前提下良好运行。健全市场管理体系，政府主要应解决以下几个问题。概括而言，一是能不能；二是对不对；三是好不好。所谓能不能，就是政府要制定市场行为规则，明确什么是企业可以做的，什么是企业不可以做的。所谓对不对，就是要根据市场规则判定市场主体行为是否守法遵纪，是否符合已经明确的市场行为规则。如果不是，应承担什么责任，包括经济责任、法律责任、荣誉责任等。所谓好不好，就是要解决这样几个层次的问题。第一个层次是市场运行规则是否科学合理，是否有效地体现了政府意志，促进了经济社会的发展。如果达不到这样的目的，或者还不能很好地实现这一目标，就需要对规则进行调整。第二个层次是市场主体是否很好地执行了市场运行规则。如果现存的管理体制不能保证市场主体按市场规则运行，或者说，市场主体即使是违反了市场规则，也没有受到相应的惩罚，那么这样的规则就需要进行调整。第三个层次是对政府及其职能部门而言的，即是不是很好地维护了市场规则。如果没有很好地维护市场规则，或者还和一些不法企业共同破坏市场规则，那么就需要对政府及其职能部门进行调整。第四个层次是政府及其职能部门是否很好地为市场主体提供了服务。从政府的性质而言，要明确是权力型政府，还是服务型政府；是人治政府还是法治政府。如果政府只是满足于运用权力来实现自己甚至个人的利益，而不为市场主体提供服务，就是不好，反之，就是好。举例而言，国务院在关于非公有资本进入文化产业的若干决定中明确规定，非公有资本不得投资设立和经营通讯社。这是属于“能不能”的范畴。而某个人自己投资成立了一个通讯社，这就属于“对不对”的问题。虽然这一个“个人”已经违反了国家的有关规定，而当地政府主管部门都没有及时予以取缔，这就属于“好不好”的问题。就文化产业的发展而言，目前要建立市场管理体系，以上几个方面都还有许多需要努力的地方。一是相关的政策还不够完善，中央的政策只支持试点单位和地区，而其它单位和地区，包括各类公有资本、非公有资本和外资还不能享受国家鼓励发展文化产业的相关政策。各地虽然也制定了一些鼓励政策，但由于国家对税收、财政的强力主导作用，地方难以突破国家的规定。所以从某种意义上说，政府对文化产业的支持和鼓励还处于“试验”的阶段，力度较小。二是市场主体的行为难以规范。主要是，大型文化单位的事业体制和企业体制不分，或者难以全部完成事改企的工作。在这样的情况下，国家既没有制定针对文化事业单位和文化企业单位的市场规则，文化单位在进入市场后，其行为就要出现或左或右，或人或我的状态。另一方面，大量的非公有资本进入诸如休闲、娱乐、广告等领域。由于管理不善，存在着各种偷漏税款、非法经营等现象。三是执法效能不理想。目前的文化执法部门分别由文化、广电、出版等几个部门执行，令出多门，各管一段。有利则都想伸手，无利则推诿责任，执法的死角、活口、灰色地带大量存在。因此，健全市场管理体系，还需要做大量的工作。
总之，转变政府职能是构建完善的市场体系的关键。政府职能不转变，完善的市场体系就难以建立。转变政府职能，关键是要按照建设法治政府和服务型政府的要求，推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，推动文化行政管理部门逐步由办文化为主向管文化为主转变，由主要依靠行政手段向综合运用经济、法律、行政手段管理转变，把工作重心转移到政策调节、市场监管、社会管理和公共服务上来。
三、构建完善的市场运行体系
就文化产业的发展而言，一方面是政府如何管理和调控，或者也可以说是政府与文化企业单位、与市场之间的关系，另一方面则是市场本身如何运行的问题。在计划体制下，市场基本是按政府计划运行的，市场自身只发挥辅助性作用。在很多情况下，这种辅助性作用也难以发挥，出现了许多背离商品生产规律的现象，如供需脱节、成本价格相悖等。目前，我国基本建成了社会主义市场经济体系，绝大部分经济领域可以按照市场自身发展的规律来运行。但由于文化领域是一个特殊的领域，文化产业在我国的发展还处于起步时期，文化产品的创作生产与市场之间的关系还没有充分理顺。加强市场调控，一方面要研究政府如何调控，另一方面也必须研究市场运行过程中与政府调控的相关问题，主要有以下几个方面。
1、强化市场配置资源的作用。市场经济的重要表现之一就是依靠市场配置资源，即市场以“看不见的手”自发地对生产资源进行配置。目前，我国文化产业领域依靠市场配置资源的程度越来越大，市场的积极作用不断得到发挥。但是，完整的市场体系并没有建立。主要表现在，一是政府对文化的管理体制没有理顺。即依旧没有确立由管微观向管宏观的转变。各级政府部门对直属单位的管理具有“强权”态势。这些单位还不是完全进入市场的主体，在很大程度上仍然是隶属于政府部门的“单位”。因此不能很好地按照市场规律的要求进行经营。二是以行政层级和区域分割资源的现象依照严重。衡量文化单位的标准首先要看属于什么级别，而不是它的发展规模有多大。在资源配置上，不是按照市场的需求进行，而是按照行政要求对待。造成了一方面重复建设，资源浪费。另一方资源短缺，形不成良好的适应市场需求的生产力。三是资本投入渠道单一。投入主要依靠政府，利用市场功能的手段、观念、程度都处于较低的层次。四是产品的市场化程度低。生产的文化产品在市场上缺少竞争力，经济价值不能实现，社会价值的实现也受到了严重影响。没有积极的效益，使投入成为不能进行再生产的投入。但是，市场“看不见的手”并不是“万能的手”。其对资源配置的盲目性同样会导致资源的浪费。特别是文化产品的生产附载了更加突出的价值观念，需要对产品确立更多的检验标准。因而在强调市场配置的前提下，还必须科学合理地处理好市场配置与政府调控之间的关系，使二者的作用形成良性互补的结构。就目前的状况而言，非国有文化单位的运营已经具备了初步的市场配置能力和机制。由于这些文化机构的资金来源于市场，因而市场化配置程度较高。但国有文化单位的市场适应性则非常不够，需要通过不断深化改革，提高其市场化水平，从市场中获得更多的活力。
2、培育市场主体。产业是一种社会经济行为，其生产不再是个人的劳动，而是社会化劳动。要集中社会资源共同为生产产品服务，市场是最好的杠杆。为达到这一目的，必须明确在市场中进行资源聚集和组织生产的机构所承担的责任、义务和权益。也就是说，市场主体——企业必须有相应的责权。目前体制下，国有文化单位作为市场的主体地位难以确立。主要表现在以下几个方面。一是产权不明晰，国有文化单位的资本来源是国家，但是谁在代表国家对国有文化单位进行运营、监管不明确。经营者的权益、责任不清晰，其与国有资本之间的关系更多地体现为行政关系，而不是资本关系。他不是对国有资本负责，而是对行政权力负责。产权不清晰的表现还在于国有文化单位在投融资领域的非自主性。也就是说，由于国有文化单位不一定是文化企业，因而其要面向市场进行融资活动有许多非市场因素的影响，缺少相应的政策作支持。比如国有文化单位在转企改制中，由谁来监管国有资产，这一问题就不明确。导致在实行进程中有许多困难。又如有一些国有文化单位已经转为企业，但其组织构架并不符合现代企业制度的要求，对决策、运营等产生了影响。产权不明晰带来的问题就是不知道谁是具体的出资人，不清楚经营者应该对谁负责，不明白谁是资本的所有者以及相关的利益人。二是文化单位内部结构不适应市场需求。目前大部分国有文化单位仍然是行政色彩浓厚的组织构架。一方面事业单位没有完成转企改制，另一方面是企业单位由于资本构成单一，虽然在形式上构成了股份公司，但都是由同质资本构成的，是由不同的国有文化单位“合并”后构成的企业。因而还不能说是成熟的、标准的现代企业。同时，其运行也不是“二权分离”模式下的系统，所有权、决策权、经营权交叉混杂，行政单位对企业经营的“调控”是一种“强控制”，即不是企业自主的运营，而是由主管部门主导的运营。三是国有文化单位的市场适应性不够。主要表现在，重大项目和决策缺少自主权；人事制度自主程度很弱；资本吸纳程度市场化水平低。具体而言，企业并不能根据市场需要决定人员的去留、资本的流向和生产项目。企业需要什么人，不需要什么人，不能自己决定。如优秀人才企业并不能自主任用，也不能根据市场需求裁减人员。在吸纳社会资本时，也有许多限制。总的来说，国有文化单位在市场竞争中并不能很好地按照市场的需要做出反应。目前就国有文化单位而言，要培育市场主体，必须切实解决以上几个方面的问题，使文化单位成为真正能够适应市场需求的自主的市场主体。
3、建立准入与退出机制。进行现代化生产，首先必须解决资本的问题。有了资本，才可能聘用人才，采用相应的生产技术、生产设备等。但是，目前国有文化企业的资本构成单一，资本同质化程度较高，资本的来源有限。而没有相应规模的资本，就不可能有相应规模的生产。所以，从某种角度来看，解决资本问题是国有文化单位能否发展，能否积极参与市场竞争的先决条件。目前，中央及有关部门已经颁发了关于非国有资本和外资进入文化产业领域的有关政策。可以说，为国有文化单位扩大资本规模，改善资本结构，提高资本使用率创造了条件。但是，这其中仍然存在问题。一是由于国有文化单位的产权不明确，主体地位较弱，因而在投融资的具体运行过程中有许多问题很不好解决，影响了对非国有资本的吸纳。二是资本的退出机制还没有建立，更不用说健全。资本的本性是获取利润，它的逐利性决定资本将向获利更多的企业、项目、行业流动。不能获利，或者获利较少，它将退出。如果没有退出机制，资本在进入时必将有更加慎重的考虑，以保证自身的安全。这是问题的一个方面。问题的另一方面是国有资本自身的发展问题。如果没有资本的转移机制，那么在无利企业和领域的国有资本是一种资本的浪费。不能支持国有资本向获利领域转移就说明国有资本的损失具有某种正当性。国有资本既不能向获利丰厚的优势领域转移，使其在这一领域的生产规模扩大，又不能使劣质资本得到改善淘汰，就出现了资本在无利或亏损领域的“僵滞”状态，或者出现资本数量规模多，但质量水平差的低水平浪费现象。
4、优化产业结构。产业结构指两个方面。一是指企业内部结构，一是指企业外部结构。就企业外部结构而言，我们不能单纯分析某一个企业，甚至也不能局限于谈某一类企业，而是要对行业或者说产业的整体状态进行分析。一般来说，应考虑这样几个方面。一是区位优势。就是某一区域，不一定是行政区域，也可以是跨行政区域的经济或文化区域，它在宏观上存在什么优势，诸如交通问题、区位问题、劳动力、技术与资本、市场、自然资源、文化资源等，以及与此相关的经济文化发展的关联程度。如山西，因毗邻京津，自然环境特色鲜明，历史文化资源丰厚等均是其发展优势。二是产业优势。在一定区域内，文化产业自身具有什么优势，哪些门类具有竞争力，有发展前景，文化产业与其它产业的关联度如何等。还是以山西为例，文化旅游是具有较好前景的文化产业。此外诸如休闲娱乐、动漫游戏、文化用品和艺术品制造业也都具有很好的发展潜力。三是文化企业与其它企业的关联度问题。如是否有一定竞争力的文化企业；它与其它区域的文化企业或其它企业的合作程度如何，有无优质资本介入等。一般来说，关联度的大小与企业乃至于整个产业的发展水平成正比。发展程度越高，关联度越大。如欧美的特大型文化企业和企业集团，其关联度，从行业结构来看，已涉及文化领域的各个门类；从地域来看，其国际化程度十分突出；从资本来看，其构成比较多样，因而他们的抗风险能力和竞争能力极强。四是文化产业的行业结构。即传统文化产业占主导地位还是新兴文化产业占主导地位。总的来说，优化产业结构要努力对传统文化产业进行改造，采用现代科学技术赋予传统产业以新的发展力。同时，要大力发展文化创意、文化博览、动漫游戏、数字传输等新兴产业，推动传统媒体与互联网、移动通讯等的融合，努力抢占文化科技的制高点，推进产业的升级。
从企业的内部结构来看，主要从以下几个方面考虑。一是企业的组织结构。要着力提高企业自身的规模化、集约化、专业化水平，通过市场机制和政策引导，以资本为纽带，实行联合重组，形成实力雄厚，具有较强竞争力的大型文化企业和企业集团。同时要逐步提高产业的集中度，鼓励文化企业交叉持股或进行跨地区、跨行业并购。二是企业的所有制形式。要着力改变目前文化企业，特别是国有大型文化企业资本构成单一的局面，引导和鼓励各类非公有资本进入文化领域，从事文化产业，特别是以多种形式与国有资本合作。同时，要完善国有资本有进有退、合理流动的机制，推动国有资本向市场前景好、社会效益高的领域集中，使国有文化资本不仅在量上占有优势，而且在质上有明显提高。三是产品结构。对小型文化企业而言，应努力向“专、精、特、新”方向发展，使之成为某一产品的权威生产企业。但对于大型文化企业而言，要形成产品互补的结构，努力改变产品单一的局面。同时，要充分利用民族文化的丰厚资源，适应人民群众新的文化需要和审美需求，借鉴国际文化产品生产的新形式，鼓励开发拥有自主知识产权、市场占有率高的文化精品。总之，就整个文化产业的市场运行而言，必须努力优化其产业结构，提高其发展活力和竞争实力。
5、建立健全市场中介机构。市场中介组织是市场体系的重要组成部分。虽然这些组织并不一定直接介入生产经营，但它对产业发展、产品价值的实现具有十分重要的作用。一般来说，主要有以下几个方面的组织。一是行业协会性组织。这类组织是某一行业处理共同事务，避免恶性竞争，制定行业规范，保障企业权益的非权力性组织。如印刷复制业协会、艺员协会、动漫协会，以及各类基金组织等。一方面，它们具有民间性，主要是同一行业自发自主组织，代表行业从业者利益的联系协调和服务性组织。另一方面，它又具有一定的权威性。这种权威不是来自行政权力，而是来自行业的共同利益。因此它又需要与政府部门密切合作。可以说是政府与行业从业者之间的联系纽带。政府管理部门可以发挥它们的积极作用，强化管理与调控。从业者也需要它们的帮助解决经营、运行、信息、规范等诸多方面的问题。二是服务性机构。这类机构并不直接进入经营，但企业的正常运行又离不开它们的服务。如各类会计事务所、审计事务所、律师事务所、信息咨询机构、评估鉴定机构等。它们的主要职责是以其专业化水平对企业进行服务。三是各类沟通市场与企业的中介机构。它们的主要任务是帮助企业向市场推荐产品和服务，使文化产品能够尽快地进入市场。如各类经纪公司、演出公司、代理商、拍卖行、广告公司等。总之，各类不同的市场中介机构的存在，将有效地提高文化产品和服务的市场程度，履行市场协调、监督、服务等职责。
完善市场运行体系，主要是提高文化产业的市场化水平，发挥市场配置资源，实现文化和服务的价值的功能。目前，文化产业的发展在这一方面仍然需要做大量的工作。
四、作为市场主体的文化企业，提高市场化水平必须重视的几个关键环节
在理清了政府与文化企事业单位的关系，明确了政府在完善市场调控体系中的作用之后，构建统一、开放、竞争、有序的现代文化市场体系的意义十分重大。同时，就市场主体而言，必须努力适应市场的需求，特别要注重以下几个方面。
1、创意策划。文化产业的发展与创意紧密相连。在更多的情况下，文化产业与创意产业是同一个概念。创意产业源起于英国，它基本上是一个与文化产业相同或相近，并且各有侧重的概念，目前在我国也有相当程度的体现。如上海、北京都提出了“创意上海”、“创意北京”等概念，以推动创意产业的发展。创意经济简单地说就是一种“点子经济”，即依靠好的点子、想法来形成产品，取得效益。其在文化产业中的表现主要是发挥文化的积极作用，提高文化的附加值来推动产业发展。企业在经营中，努力提高创意水平，将增强企业的竞争力。主要是，创意将使企业的产品呈现出新的品质。在这样的情况下，产品的使用价值并没有改变，但由于它附着了某种文化内含，将使其价格发生变化。如在云南迪庆地区(即香格里拉)的一种本地酒由于改称为香格里拉酒而使其价格上升。这种结果就是因为产品附着了由“香格里拉”所体现的“世外桃源”、“天人合一”等文化观念而使产品的品质发生了变化。创意也将使文化素材得到整合提升，从而形成新的文化产品。如《云南映象》本身是一部集云南地区少数民族歌舞的舞台作品。这些民族歌舞，作为文化素材本身就存在着。但通过一个良好的“创意”使之品质得到了提升改变，成了新的文化产品。又如孙悟空的故事，广为流传。但在不同的创意下，形成了不同的文化产品，如电影、电视剧、卡通电视剧、游戏等。创意也将使本来不存在的资源成为产品。有些企业并不提供某种产品和服务，也没有相应的资源。但由于良好的创意使不存在的资源聚集起来，形成新的产品与服务。如浙江横店集团。在横店，过去并不存在能够摄制大批影视作品的资源。但经过“创意”，使横店成为中国国内最大的影视摄制基地。它可以提供场景、道具、演员，以及其它相关的诸如餐饮、住宿、通信、金融等服务。除作为影视摄制基地外，还成为旅游景点。总之，企业的发展与创意水平的高低有很大的关系。创意水平低，市场适应能力就差。创意水平高，将使企业的发展得到提升。
好的创意出现之后，策划就成为重要的落实环节。也就是说，一个良好的创意如何变为现实，需要周密科学的策划，要把相关的方面、事项、环节、周边关联事务等都考虑进去。主要考虑以下几个问题。一是价值前提，即企业的核心价值观，对社会的责任等。任何企业在经营过程中其最终目标是获利，但获利的同时必须承担社会责任。这种社会责任如何体现，是实现创意的价值准则的基础性要求。二是事实前提。即企业目前所处的境遇是什么，拥有哪些支持条件，哪些条件不存在等。三是满意前提。即对这一创意的实现，在何种程度上是令人满意的，何种程度是不满意的。
2、市场营销。文化企业是市场主体。那么，如何使自己的产品进入市场，实现价值是文化企业首先必须考虑的问题。在计划体制下，由于不强调文化产品的商品属性，不估价文化产品的投入产出以及成本收益，仅仅只考虑其意识形态意义，因此，文化产品是否进入市场是不需要经营者考虑的，甚至是不能提文化产品的市场属性的。在这样的情况下，人们片面地认为提高市场效益就是损害文化产品的社会意义。随着我们对文化及其产品的认识不断深化，文化的产业属性越来成为人们关注的重要问题。同时，随着文化体制改革的不断深化，相当一部分文化单位改制转变为企业，其经营属性越来越明显。产品如何进入市场，就成为企业经营成败的关键。一般而言，应考虑以下几个问题。一是企业责任。即企业是社会成员，对社会承担着重要的责任。特别是文化企业，这种责任表现得更加明显突出。因而，企业在营销过程中，必须考虑以积极手段来面向市场。二是市场观念。即文化企业必须确立以消费者为中心，通过市场满足消费者需求的观念。要认真分析研究消费者的审美情趣、精神需求，以及享受文化产品的兴趣、方式、方法等诸多方面的问题，根据市场的需求来策划、组织生产。在决定生产项目时要明确是满足哪部分消费者的需求，其服务的针对性是什么，这些消费者有哪些特点等等。三是营销策略。即采取什么策略使自己的产品进入市场。目前在现代企业管理中比较强调的有：一，产品策略。即正确制定企业产品的结构和经营范围，决定生产和销售什么产品来为消费者服务，其中包括要考虑整体产品概念、产品生命周期等问题。二，价格策略。即考虑产品价格在市场的适应性和竞争需求。其中要考虑的问题有成本、企业目标、市场需求因素，以及定价方法等影响产品价格的内容。三，渠道策略。即考虑文化产品进入市场采用什么渠道，包括是否采用中间商等内容。四，沟通策略。主要是将有关企业和产品的信息通过某种方式传递给目标市场，如广告、推销人员、公共关系等。此外，随着市场营销的发展，还出现了诸如客户管理、网络营销、绿色营销等方式。
3、品牌与产业链。品牌是具有广泛文化影响力与市场竞争力的概念或产品。所谓概念，主要是指品牌所体现出的文化价值。如“海尔”，不是任何一种产品，但“海尔”这一概念具有很强的文化意义。它体现了一种诚信价值观，为顾客和社会服务的价值观，以及民族工业振兴的标志。所以这一品牌首先是一种概念。再如“晋商”，是一种历史文化和经济现象。但在今天看来，我们不能仅仅从历史学的层面解读晋商。它同时还具有十分重要的文化意义。如民族工商业的发展以及与国际经济文化的交流、以义取利的价值观，包括山西地域文化的标志等。品牌除了可能是一种文化标志外，我们在这里更主要的是谈作为产品的品牌。即那些受到消费者广泛认可，具有广泛的市场，并且体现了某种价值观的产品。以百度搜索引擎为例，首先它是一种文化产品——网络搜索工具，具有极强的实用价值，能够满足人们在网络搜索相关资料的消费需求。同时，它又是一种具有广泛市场影响力的产品。以2005年为例，百度已经占有全国搜索引擎使用市场46.5％的份额。同时，它体现了某种文化价值。这就是在从来都是外国人天下的互联网行业中树起了“中国制造”的民族品牌，为中国人在通往信息时代的道路上开启了一扇新的大门。因此，就文化企业而言，形成自己的品牌十分重要。它标志着，一，企业的自主创新能力得到了发挥。品牌不是沿袭别人的东西，一定是具有创新意义的产品。而要实现创新，特别是自主创新，对文化企业而言十分重要。它关系到企业的生存与发展，以及在市场的竞争能力。二，企业的市场竞争能力得到了增强。由于品牌所实现的使用价值比其它同类产品更好更方便更具人性化，因而人们为实现某种需求会在同类产品中进行比较、鉴别、选择。而品牌则是被更多人承认的商品。因此它的消费者会因其品质的优良而增加。相应地，其市场份额就会扩大。三，企业的核心理念或者说价值观得到了确立。任何商品如果只是满足人们的使用价值的话，那么它就只能是一种商品。但如果在实现使用价值的同时，满足了人们的精神需求，特别是满足了人们的价值需求，那么它就具有了一种从精神上、文化上征服、吸引消费者，同时也从另一个角度肯定了消费者的功能。这种功能的实现就是文化认同力的体现。它比一般的商品具有更大的发展潜力和吸引力。事实上，品牌的优势除了它能更好地满足消费者的使用价值外，更主要的是能够满足消费者的文化价值。因此，品牌的确立实际上是从使用价值提升到文化价值，进而实现市场价值的过程。在品牌确立之后，对文化企业而言，有一个使品牌得到巩固和发展的问题。所谓巩固，就是要保持住品牌对消费者的吸引力，或者换一种说法即是要保持住消费者对品牌的忠诚度。另一方面，要使品牌得到发展，就要形成产业链，由品牌延伸拓展，带动其相关的产品进入市场。如三辰卡通集团有限公司所有的“蓝猫”即是一个十分成功的范例。在“蓝猫”这一强势品牌的基础上，三辰卡通集团用文化品牌整合相关产业，已经开发出发横跨图书、影像、文艺、玩具、服装、鞋袜、钟表、童车、饮料、保健品、日用品、电子用品等十几个行业的系列衍生产品6600多个品种，建起了13家相关专业形象授权产品生产公司，发展了3000余家各类“蓝猫”产品专卖店，形成了目前国内最大的卡通产品营销网络和一条“上游开发、中游扩展、下游延伸”的产业链。三辰卡通集团也成功地打造出一条以卡通形象为龙头，跨行业的艺术形象——品牌商标——生产供应——整合营销的“产业生态链”，建成了全国性的集影视传媒——工业制造——商业零售于一体的复合型大企业。可以说，“蓝猫”是我国文化产品中品牌塑造和产业链打造最为成功的产品之一。
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