城市化进程中失土农民就业的障碍及对策，本文主要内容关键词为：对策论文,进程论文,障碍论文,农民论文,中失土论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、失土农民就业面临的主要障碍
城市化是农业人口逐步向城市聚集和农村劳动力向非农产业转移，从而实现农民市民化、就业非农化的社会经济发展过程。城市化同时意味着越来越多的郊区农用土地被大量征用，城郊农民因城市化失去土地这一赖以生存的生活保障和就业条件。如何解决失土农民的就业和社会保障，使农村人口非农化和就业的非农化同时实现，农村人口向城市的空间转移和农民就业的产业转移同时实现，让农民真正享受到城市扩张和城市化进程加快带来的收益，从而真正融合到现代城市经济社会生活之中，已成为关系整个社会改革发展稳定的重中之重，也是当前进一步推进农村城市化进程的关键所在，必须从战略高度深刻认识失土农民就业问题的极端重要性。
根据笔者调查，目前我国城市化进程中，城市郊区失地农民就业所面临的主要障碍有：
1.失土失业农民自身素质不高。目前尚未就业的失土农民普遍呈现“两低一大”现象。一是文化素质偏低。以小学及小学以下文化程度为主。二是劳动技能低。有一技之长的较少，大多数只适合从事手工操作和简单重复工种，就业结构在产业结构调整、升级中受阻。在劳动力市场正由单纯的体力型向专业型、技术技能型转变的趋势下，年龄大、素质低的劳动力就业难度大为增加。三是依赖性强、就业预期大。相当数量的劳动力小农意识较强，观念转变慢，认为安置费到手，村里有福利劳保，生活过得去就可以了，求稳心态较重，缺乏寻找工作的主动性。同时对就业岗位、收入要求较高，一般不愿从事苦、脏、累的工种，而且把求职范围限定在自家附近，这些框框使就业之路变得非常狭窄。
2.就业市场竞争激烈。随着农业新技术的推广和农业机械化的逐步普及，农业劳动力的实际需求量不断下降，农业接纳新增劳动力的余地很小，农村释放剩余劳动力的速度在加快。预计今后，随着农业产业化、现代化进程的加快，就业绝对数量还会逐年下降。为数不少的农村剩余劳动力涌向非农产业，增大了就业压力。加上发达地区城市化加快后，吸引了许多外地劳动力，从而使郊区失地农民的就业机会和岗位减少。
3.工业企业就业吸纳能力减弱。一直以来作为农村剩余劳动力转移主渠道的乡镇企业，随着改革与发展大环境的变化，郊区乡镇吸纳就业能力开始下降。其主要原因有三：一是在经历了80年代的超常规高速增长之后，乡镇企业的增长速度开始合乎逻辑地放慢。在进入90年代后，乡村集体企业全面转制，明晰产权，减员增效，就业增长也随之回落。二是企业资本有机构成逐年提高，资金趋密，就业弹性下降。乡镇企业的进一步发展，必须要投入更多的资本和更新技术，不断上规模、上档次、上水平，这种趋势则使单位资本吸纳劳动力的能力持续下降，制约了农村劳动力向非农产业的转移。三是乡镇企业长期以来“进厂不进城、离土不离乡”为自身发展模式，导致空间布局高度分散。乡镇企业脱离城市化的一个严重后果，就是难以有效带动三产发展。
4.城市化滞后与第三产业发展不快。由于我国曾长期实行工业偏斜和城乡隔离政策，使我国的城市化进程相当缓慢，严重滞后于工业化，郊区小城镇的发展不能形成规模效应，制约了农业人口的非农化就业。同时第三产业发展水平低，难以释放足够的就业能量，造成城市为农民所能提供的就业机会和空间相当狭窄，农村劳动力的空间转移和产业转移受阻。一部分能够进城经商打工的中青年农民，由于在城里没有稳定的预期，也难以真正在市区扎根落户，转变成稳定性移民。
二、若干对策建议
1.理性把握和全面认识四个关系
一是实现就业与发展经济的关系。这是因与果的关系。工业化、城市化进程加快，造成大批农民失土失业，但解决失业问题最终还需加快经济发展，为失土农民创造更多的非农就业机会。以经济发展促进充分就业，以充分就业促进社会稳定，实现良性互动，这是政府工作的主导方向。二是做好失土农民就业与建立新的就业机制的关系。这是当前和长远的关系。要明确政府和发展经济的重要目标之一是实现充分就业，但这不等于人人就业，也不是要统包统配。解决失土农民的就业问题，近期离不开政府的政策引导、扶持，从长远看，最终是走向市场，靠市场机制实现就业。三是完善社会保障体系与解决就业问题的关系。这是治本与治标的关系。土地被征用前，城郊农民收入的大部分来自非农产业，农业兼业化现象比较普遍，对大多数农民来说，土地仅仅是基本生活保障和生活来源补充。农民失土后，更关注将来养老、医疗福利。因此，必须标本兼治，在保障基本生活的前提下，下大力气建立完善社会保障体系，解决失土农民的后顾之忧。四是失土农民就业与整个农村剩余劳动力转移的关系。这是局部与全局的关系。虽然失土农民的就业问题当前暴露得较多，也显得极为紧迫。但就整个农村来说，还有大量的闲置劳动力以及由于职业稳定性差造成的隐性失业者，面临着如何加快从农业中彻底转移出来的问题。要把两者统一起来，从更大范围进行考虑，做好减少农民、增加收入这篇加减大文章。
2.政策保障
作为政府，在社会保障体系尚未完善、土地产权尚未明晰的情况下，有责任、有义务通过明确政策导向，制定政策措施促使已退出大田生产的农民转移到非农产业或由城市为他们提供非农就业机会。
（1）实施保护性就业措施。从目前来看，强制性地要求征地单位招用一定数量的失土农民工已难以行通，如这样做，会带来诸如加重企业负担，干预企业经营、影响投资环境等种种弊端，而且也违背改革的精神。但地方政府必须采取部分行政措施，以增加失土农民的就业机会，如政府可以规定，在推进城市化进程中创造的大量就业岗位，要作为回报、补偿，优先录用、安排因城市建设扩张而失土的农民。如今后一段时间，新城区主干道两侧生态绿化任务繁重，可组建由失土农民参加的绿化、管护公司。又比如在旧村集中拆迁，新村形成后，社区管理需要大量的保洁工、保安员等，可适当向失土农民倾斜。社区服务业，就业空间大，应更多地优先安排失地农民就业，特别是农村城市化后新形成的社区，社区服务业更应该是失地农民就业的主要方向和领域。政府必须采取有效的保护性就业政策。
（2）建立失土农民就业保障金。在失地农民未能够实现充分就业前，政府要发挥财政资金转移支付的功能，建立失土农民就业保障金。资金来源可以由以下几块组成：每个年度财政列支一块专项基金；对经营性房地产项目用地招标、拍卖所得的土地有偿使用费区、镇分成中各留一块；社会各界的捐助。保障金要建立专门账户统筹安排，专项用于下列开支：失土农民职业技术培训费用的补贴；对安排被征地农民就业工作突出的单位进行奖励，或按照实际招收人数给予配套补助；有偿扶持失地农民集体就业、个体经营；适当补助失土农民劳动就业工作经费开支。
（3）鼓励失土农民自谋职业、自主创业。失土农民手中的安置费是自谋职业的最大本钱，要鼓励农民通过创业来推动就业。政府要广辟失地农民非农化就业渠道，鼓励农民自谋职业。在扶持政策上，对失土农民从事个体经营，工商部门要优先办理营业执照，并经核准，三年内免收工商管理费。对经营所需的场地、设施等，城建、电力、卫生、工商等部门应提供帮助，做好服务工作。通过税收减免政策和个人自主创业信贷政策，提供就业扶持，促进失土农民就业。
（4）尽快解决失土农民的身份以及相应的社会保障问题。由于缺乏一种自然过渡的机制，目前失土农民游离于现行城镇保障制度之外，这里主要涉及失土农民的身份即户口问题，城镇户口与农业户口目前在最低生活保障标准、能否参加城镇职工养老保险等诸多方面仍存在较大差异。我们认为，农民失土后就不再是严格意义的农民，应纳入城镇社会保障体系，与城镇居民享受同等的待遇。让这些失土农民先进入城镇社会保障体系，这无论从资金还是从技术上都是可行的。
3.经济拉动
（1）大力发展中小企业和个私经济。据分析，年产值300万～1000万元的中小型企业的劳动增长需求弹性较高，能够为农村剩余劳动力包括失土农民提供更多的就业机会。因此，在产业政策上，既要鼓励发展技术密集型产业，更要重视发展适度规模的劳动密集型产业，进一步扩大就业容量。对中小企业、个私经济在政策上应更积极一些，加大支持力度。
（2）积极推进工业集聚和城市卫星镇建设，发挥郊区城镇的“增长极”效应。集聚发展是工业现代化的重要特征，也是解决失土农民就业的有效途径。据研究，小城镇的劳动力就业成本，相对于城市来说比较低，大城市安排一个劳动力就业需投入1.5万元，而小城镇仅需0.4万元，从而降低失地农民就业和进城的门槛，较好地实行农村人口非农化和就业非农化的较好统一。
（3）加快发展第三产业。第三产业最大特点是劳动密集，其中一些工种对劳动者素质要求不高。城市的扩张会促进第三产业发展，从而为失土农民提供更多更适合的就业机会和岗位。因此，与城市化相适应，把发展城市第三产业作为调整就业结构的重点，除了发展传统的交通运输、商贸流通业和新兴的旅游、信息、咨询业等之外，突出发展社区服务业。发展第三产业的先决条件是城市化和生产要素集聚，当前重点要搞好新城区和中心城镇的建设，促进城镇功能的完善和规模的扩大，从而使中心城区和城郊小城镇成为第三产业发展的集聚地，更多地吸纳失地农民从事城镇第三产业。
4.服务推动
（1）加强职业技术培训。提高失土农民的整体素质既是当务之急，也是长久之计。培训要坚持“面向市场、突出重点、因人而异、提高质量”的方针，推动“市场引导就业、培训促进就业”机制的形成。
（2）建立和完善就业服务体系。基层政府和村级组织要充分发挥职能，定期组织失土农民到劳务市场进场交流，或及时掌握用工需求，积极向企业推荐。同时，加强与各类职业中介组织的联系，拓宽分流安置渠道。有条件的地方，要建立就业管理服务组织，为失土农民免费提供求职登记、择业指导、职业介绍、推荐安置等一系列服务。
（3）动员全社会力量做好失土农民的就业工作。各级党委、政府和有关职能部门必须从战略高度充分认识解决城市化进程中失土农民就业的极端重要性，充分考虑农民土地的权益，高度重视失土农民的就业问题，对一些重点难点问题，要制定和完善政策，落实有效措施，取得突破。社会各界要发挥优势，共同参与，关心和支持失土农民的就业的工作。企业是失土农民就业的主要承载空间，在不干预企业依法用工自主权的前提下，动员企业尽可能置换、拓展、腾出岗位安置失土农民。用地单位需要向社会招用劳动力的，在同等条件下应优先录用被征地的劳动力。要引导失土农民转变陈旧的就业观念，积极主动地适应市场经济的变化，自谋职业，自我创业，促进多种形式的再就业。